綜合檔案館民生檔案資源建設(shè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

劉海氈

摘 要：從2007年提出民生檔案概念至今，民生檔案工作歷經(jīng)13年發(fā)展。本文透過(guò)綜合檔案館民生檔案利用不溫不火的現(xiàn)象，剖析民生資源建設(shè)工作存在的問(wèn)題，并逐一提出有針對(duì)性解決措施，助力建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系，實(shí)現(xiàn)民生檔案資源優(yōu)化配置。

關(guān)鍵詞：民生檔案;資源建設(shè);利用

2017年10月，十九大提出“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”。加強(qiáng)民生檔案資源建設(shè)工作，健全民生檔案資源體系，是服務(wù)和滿足人民群眾檔案利用需求的基礎(chǔ)，是檔案部門(mén)落實(shí)“保障和改善民生”要求的主陣地。

1 基本現(xiàn)狀

隨著一系列惠民便民政策的出臺(tái)，民生檔案工作日益發(fā)展。國(guó)家檔案局先后公布兩批100種國(guó)家基本專業(yè)檔案目錄，明確婚姻登記檔案、城鄉(xiāng)居民健康檔案、病例檔案等14種民生類(lèi)檔案。民生檔案利用模式也隨著利用需求的增加，從檔案館“孤芳自賞”到部分省市開(kāi)拓打造館際聯(lián)動(dòng)、館室互通、跨省出證，不斷更新。但是，滯后的民生檔案資源建設(shè)難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的查檔需求。民生檔案利用達(dá)不到預(yù)期熱度，檔案館依舊只是人民群眾查檔“輔助性、救濟(jì)性的場(chǎng)所”[1]。

2 突出問(wèn)題

2.1 多頭口徑，概念模糊

民生檔案工作陷入困境的主要原因是工作范疇存在多頭口徑、概念模糊的問(wèn)題。綜合檔案館并非“群眾想查什么有什么”，而是處于“進(jìn)館的沒(méi)人查，想查的沒(méi)進(jìn)館”的尷尬局面，這種局限性大大降低人民群眾的查檔熱情。大部分綜合檔案館的檔案利用“巨頭”，如知青、公證檔案等，并未從國(guó)家層面列入基本目錄進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，不利于自上而下的開(kāi)展民生檔案資源建設(shè)統(tǒng)籌工作。單靠檔案館根據(jù)“涉民利民”的原則去界定民生檔案，必然造成民生檔案概念泛化，最終空有概念而無(wú)實(shí)效。民生檔案工作基本范疇缺少統(tǒng)一的規(guī)劃口徑，各基層檔案館民生檔案工作步調(diào)不一致，在跨區(qū)域資源整合時(shí)難以進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)。

2.2 多龍治水，實(shí)體分散

一方面，民生檔案涉及醫(yī)療、教育、住房、社保等民生領(lǐng)域方方面面，從市到區(qū)，再到鎮(zhèn)街、村居的職能部門(mén)和檔案部門(mén)，檔案管理基本上是各自為政。因而要整合各級(jí)資源難度較大。尤其是機(jī)構(gòu)改革后，部分機(jī)關(guān)單位職能發(fā)生變化，原涉民單位保管的民生檔案也隨著職能變化變更了檔案歸屬。各級(jí)綜合檔案館雖然制定了機(jī)構(gòu)改革后檔案處置方案，卻因立檔單位不同的職能變化，作出檔案延續(xù)、移交或封口處理等不同的處置方式。這增加了綜合檔案館整合民生檔案資源的溝通成本和工作難度。另一方面，民眾查詢率較高為戶籍、人事、公積金、房產(chǎn)等檔案數(shù)量大，且大部分由職能部門(mén)或?qū)I(yè)檔案館保管，即使歸檔滿10年也未必移交綜合檔案館，導(dǎo)致民生檔案實(shí)體分散，難以集中。要統(tǒng)籌這些覆蓋面廣、層次參差、職能交叉而又實(shí)體分散的涉民檔案，如果僅由綜合檔案館按照傳統(tǒng)的檔案實(shí)體進(jìn)館模式進(jìn)行管理，有悖于綜合檔案館與專業(yè)檔案館的管理職能劃分，檔案館庫(kù)建設(shè)也難以跟上檔案增長(zhǎng)速度。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)不一，難于統(tǒng)籌

統(tǒng)一形成主體的民生檔案整理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也直接影響民生檔案資源共享。民生檔案概念的提出雖然已經(jīng)有相當(dāng)一段時(shí)間，國(guó)家檔案局也制定了民生檔案目錄以規(guī)范接收范圍，但是除了婚姻、社保、林權(quán)等7種民生檔案以部門(mén)規(guī)章形式制定了統(tǒng)一的整理規(guī)范以外（見(jiàn)表1），大部分民生檔案的整理規(guī)范、歸檔范圍和保管期限沒(méi)有正式出臺(tái)。少數(shù)僅以各綜合檔案館以規(guī)范性文件形式或內(nèi)部管理文件形式小范圍內(nèi)印發(fā)，這導(dǎo)致同一類(lèi)檔案，在不同地區(qū)甚至不同行政層級(jí)之間均有不同的整理規(guī)范。如果不將檔案目錄數(shù)據(jù)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)重新著錄，即使開(kāi)發(fā)完備的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，也無(wú)法整合到標(biāo)準(zhǔn)的檢索界面中，不利于檔案的利用。

2.4 規(guī)劃滯后，接收被動(dòng)

民生檔案的利用情況有著極強(qiáng)的政策敏感性[2]。但政策作為國(guó)家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則，具有時(shí)效性等顯著特征。相反，因應(yīng)綜合檔案館的工作屬性，檔案利用側(cè)重于用“過(guò)去的”記錄為“未來(lái)”服務(wù)[3]，政策出臺(tái)與檔案利用存在的時(shí)間差，也在一定程度上影響民生檔案資源建設(shè)的成效。檔案館在制定接收計(jì)劃時(shí)，為了給立檔單位必要的整理歸檔時(shí)間，一般實(shí)行3年或5年的接收規(guī)劃，期間如因應(yīng)政策調(diào)整接收方向需進(jìn)行多方的溝通協(xié)調(diào)，檔案館陷入相對(duì)被動(dòng)的境況。

3 對(duì)策建議

3.1 統(tǒng)一口徑，打通自上而下的科學(xué)統(tǒng)籌

缺乏技術(shù)規(guī)范和管理體系的資源是臨時(shí)的、不徹底的整合。只有體系完備的整合，才是良性的、可持續(xù)的整合。民生檔案概念的提出，是國(guó)家檔案意識(shí)的提高，是堅(jiān)持以人為本的思想在國(guó)家觀念上的體現(xiàn)。當(dāng)時(shí)的新概念發(fā)展至今，不能繼續(xù)停留在概念層面，應(yīng)該積極主動(dòng)謀劃，打通自上而下的科學(xué)統(tǒng)籌，全力打造覆蓋民眾衣食住行的檔案資源體系。一方面建立自上而下動(dòng)態(tài)化的民生檔案目錄，同時(shí)允許各地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色補(bǔ)充民生檔案類(lèi)別。2011年頒布兩批民生檔案后，國(guó)家層級(jí)發(fā)布的民生檔案種類(lèi)就止步在14種，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民生檔案種類(lèi)遠(yuǎn)非14種。各地綜合檔案館的民生檔案工作范疇也已超出國(guó)家目錄的范疇，國(guó)家專業(yè)檔案目錄中民生類(lèi)專業(yè)檔案亟需更新。從國(guó)家層面自上而下地確立民生檔案的種類(lèi)，既能讓基層檔案館明晰民生檔案的基本工作范疇，也能減少綜合檔案館在推進(jìn)民生檔案工作中與涉民單位的溝通成本與信息壁壘，強(qiáng)化資源建設(shè)成效。對(duì)于國(guó)家層面確定的民生檔案范疇，可以通過(guò)建立健全完善的民生檔案管理目標(biāo)考核認(rèn)定辦法，把民生檔案在館藏的占比列入檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)考核，統(tǒng)一發(fā)展步調(diào)，加強(qiáng)資源建設(shè)的監(jiān)督和落實(shí)。但民生檔案根據(jù)其本身的屬性，是難以窮舉的，各地有必要根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色補(bǔ)充目錄外的民生檔案種類(lèi)，并作為綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)的加分項(xiàng)，鼓勵(lì)各層級(jí)檔案館緊緊圍繞當(dāng)?shù)刂行墓ぷ骰蚪?jīng)濟(jì)建設(shè)重心進(jìn)行積極的資源拓展，輔助建立全覆蓋的民生檔案資源體系。另一方面，民生檔案基本目錄出臺(tái)后，應(yīng)加快推進(jìn)通過(guò)制定部門(mén)規(guī)章或地方性法規(guī)的方式，建立專門(mén)類(lèi)別的民生檔案整理規(guī)范，明確各類(lèi)民生檔案的歸檔范圍和分類(lèi)方案，指導(dǎo)各涉民單位成立檔案收集與整理網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，理清整理方式，加強(qiáng)檔案安全保管保護(hù)措施，建立健全民生檔案管理臺(tái)賬。

3.2 多方聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)資源池

民生檔案的復(fù)雜性，決定了檔案館不能依賴傳統(tǒng)的實(shí)體進(jìn)館管理模式開(kāi)展資源建設(shè)，必須牢牢依靠信息技術(shù)手段，打破檔案信息資源壁壘，構(gòu)建館際、館室互聯(lián)互通的資源系統(tǒng)。鑒于此，應(yīng)運(yùn)而生的是檔案信息化建設(shè)。2019年，我國(guó)檔案信息化建設(shè)步伐進(jìn)一步加快，全國(guó)新增了7家全國(guó)示范數(shù)字檔案館、16家國(guó)家級(jí)數(shù)字檔案館和2家全國(guó)示范數(shù)字檔案室，云數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等概念也持續(xù)火爆，檔案“單套制”方興未艾，為檔案信息化和資源共享建設(shè)創(chuàng)造了技術(shù)支撐。但民生檔案的信息化建設(shè)并非僅僅是技術(shù)層面的推進(jìn)，也不是檔案館“孤軍作戰(zhàn)”，應(yīng)該在牢牢把握民生檔案信息安全的前提下，全市乃至更大范圍內(nèi)共同下好“一盤(pán)棋”，把檔案信息化建設(shè)工作融入全市大數(shù)據(jù)建設(shè)大格局。目前，“數(shù)字政府”建設(shè)正在全省如火如荼推進(jìn)，各地檔案館應(yīng)瞄準(zhǔn)信息化戰(zhàn)略方向，全面推進(jìn)數(shù)字檔案基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，著力加強(qiáng)全市信息資源共享體系建設(shè)，構(gòu)建全市民生檔案的大數(shù)據(jù)資源池。今年6月20日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的檔案法，自2021年1月1日起施行。新修訂的檔案法增設(shè)了“檔案信息化建設(shè)”專章，明確電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，“水印”“區(qū)塊鏈”等保證電子檔案不可篡改性的技術(shù)手段引起公眾高度關(guān)注。檔案部門(mén)應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，在檔案信息化進(jìn)程中積極探索“單套制”運(yùn)行模式，助力民生檔案資源體系建設(shè)。

3.3 利用導(dǎo)向，做細(xì)、做牢、做實(shí)民生檔案資源建設(shè)工作

民生檔案資源建設(shè)不同于文書(shū)檔案的管理模式，其情況復(fù)雜，主體多頭，在資源建設(shè)推進(jìn)中應(yīng)有輕重緩急之分。其一，透過(guò)檔案利用現(xiàn)象抓重點(diǎn)，啟發(fā)民生檔案資源建設(shè)方向。如佛山市檔案館在推進(jìn)市直國(guó)有改制（退市）企業(yè)檔案工作中形成的佛山處置模式，其中一個(gè)顯著的特征就是“分清重點(diǎn)，逐步推進(jìn)”。目前，佛山有1100多家企業(yè)近120萬(wàn)卷（件）市直國(guó)有改制（退市）企業(yè)檔案分散存放在多個(gè)單位或部門(mén)，檔案類(lèi)型包括文書(shū)、會(huì)計(jì)、基建、產(chǎn)品、科研、設(shè)備儀器、職工人事、實(shí)物、特殊載體檔案等，數(shù)量占比較大的集中在文書(shū)和會(huì)計(jì)檔案。面對(duì)如此龐大的數(shù)目和種類(lèi)繁多的檔案類(lèi)型，如不分重點(diǎn)盲目進(jìn)館是不現(xiàn)實(shí)的，利用效益太低。佛山市檔案館根據(jù)檔案價(jià)值、保管條件等分析研判，按照輕重緩急和“應(yīng)收盡收”的原則，把群眾利用頻率較高的職工檔案優(yōu)先接收進(jìn)館，聚焦為民服務(wù)的同時(shí)也助力企業(yè)輕裝上陣、聚力發(fā)展。其二，提升政策的敏感度，開(kāi)拓民生檔案資源建設(shè)的新渠道。如上所述，政策是影響民生檔案利用的最大因素，因此民生檔案資源建設(shè)可基于政策方向進(jìn)行調(diào)整和規(guī)劃。如隨著退役軍人新政策的出臺(tái)，全國(guó)各地開(kāi)展退役軍人信息采集登記工作，引發(fā)了退役軍人檔案登記資料的查檔熱潮;又如地市近期新修訂了新市民積分制服務(wù)管理辦法，引發(fā)了辦理積分入戶的市民查詢積分項(xiàng)中有關(guān)計(jì)生證明、獨(dú)生子女證明等一系列檔案的查檔熱潮。面對(duì)這些“查檔熱潮”，檔案部門(mén)應(yīng)主動(dòng)出擊，以此為導(dǎo)向適時(shí)調(diào)整接收計(jì)劃，及時(shí)與相關(guān)涉民檔案主管部門(mén)商討移交或共享檔案數(shù)字化成果事宜，搭建民生資源共享平臺(tái)，方便群眾查閱利用。同時(shí)，應(yīng)積極建設(shè)綜合性和類(lèi)別性的民生專題數(shù)據(jù)庫(kù)。如佛山市檔案館創(chuàng)新性開(kāi)展的人名索引數(shù)據(jù)庫(kù)，就是綜合類(lèi)的民生檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)，該系統(tǒng)旨在整合館內(nèi)、館際不同類(lèi)別、不同全宗、不同載體檔案材料中的人名信息，方便快捷地向社會(huì)公眾提供民生檔案信息查詢利用。各地綜合檔案也不同程度地建立了婚姻、公證、知青等利用頻率較高的檔案類(lèi)別性民生檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)精細(xì)化的數(shù)據(jù)管理模塊做細(xì)、做牢、做實(shí)民生檔案資源建設(shè)工作。

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