新型城鎮(zhèn)化進程中的高等教育公平發(fā)展

彭青 趙恒春 齊園

摘要：新型城鎮(zhèn)化追求的目標(biāo)之一即“公共資源均衡配置”，這對高等教育提出了公平發(fā)展的要求。作為發(fā)展核心，新型城鎮(zhèn)化中的“人”期望獲得更優(yōu)質(zhì)、更公平的教育資源，從而實現(xiàn)生活質(zhì)量的提升和個人長遠(yuǎn)的發(fā)展。而高等教育的公平發(fā)展又能為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供相應(yīng)的人才支撐，實現(xiàn)社會服務(wù)功能下沉，促進產(chǎn)教融合，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。根據(jù)當(dāng)前我國高等教育發(fā)展過程中存在的非均衡問題，應(yīng)采取調(diào)整高等教育區(qū)域布局、完善高等教育層次結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和公平并重、推行制度改革等措施。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;高等教育公平;區(qū)域結(jié)構(gòu);層次結(jié)構(gòu)

中圖分類號：G649.2 ?文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-1573（2020）03-0090-06

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主、美國經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨曾經(jīng)預(yù)言：影響21世紀(jì)人類社會進程的兩件最深刻的事情是以美國為首的新技術(shù)革命和中國的城鎮(zhèn)化。[1]近20年，中國城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成績，城鎮(zhèn)常住人口不斷攀升，但是，在發(fā)展的同時也伴生著一些矛盾和問題，我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“以物為中心”的特點，即“物的城鎮(zhèn)化”，例如經(jīng)濟發(fā)展對城鎮(zhèn)化的促進作用呈下降趨勢，資源環(huán)境代價高昂，“城市病”及二元制度下的“半城鎮(zhèn)化”等，概而言之為“五重五輕”，即重速度、輕質(zhì)量;重建設(shè)、輕管理;重生產(chǎn)、輕生活;重經(jīng)濟、輕社會;重開放、輕保護。這些問題制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、市場化的進程，也不利于城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。因此，需要對城鎮(zhèn)化發(fā)展方式和內(nèi)容作出適當(dāng)調(diào)整，找到適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展進程和改善民生的城鎮(zhèn)化道路。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布。該《規(guī)劃》共包含規(guī)劃背景、指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)、有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制、規(guī)劃實施8篇。此后，在《規(guī)劃》的總體指引下，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進，截至2019年底，我國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達到8.48億人，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。城鎮(zhèn)化發(fā)展也由初期的速度型向如今的質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。

一、文獻綜述

（一）對新型城鎮(zhèn)化的理解

新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度的新階段，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別體現(xiàn)出了新型城鎮(zhèn)化的“新”，兩者的區(qū)別如表1所示。對于新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，學(xué)者們各有理解。早在2005年，胡際權(quán)前瞻性地提出新型城鎮(zhèn)化概念，并認(rèn)為中國必須走一條新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，這條道路應(yīng)充分體現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的總要求，具體表現(xiàn)為城鎮(zhèn)規(guī)模、城鎮(zhèn)布局、城鎮(zhèn)功能、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)環(huán)境、城鎮(zhèn)社會和區(qū)域發(fā)展七個方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。[2]此后，牛文元（2012）[3]、仇保興（2012）[4]、倪鵬飛（2013）[5]、魏后凱（2013）[6]等學(xué)者從不同角度對新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵進行了補充和完善。基于對新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的不同闡釋，政府部門和學(xué)界也構(gòu)建了不同的新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系，表2列舉了部分觀點。[7-10]在新型城鎮(zhèn)化動力機制方面，楚靜（2016）認(rèn)為社會物質(zhì)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和政府調(diào)控是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動力和外部動力，新型城鎮(zhèn)化要以改革創(chuàng)新為動力，做好科技創(chuàng)新及相應(yīng)政策創(chuàng)新的配套跟進。[11]蔣貴凰等（2015）將一個地區(qū)城鎮(zhèn)化的動力因素歸納為外推力、內(nèi)促力、內(nèi)拉力、基礎(chǔ)環(huán)境限制力和軟環(huán)境限制力五個方面。[12]楊新華（2015）認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)包括人的自然本質(zhì)、人的異化以及人的全面發(fā)展三個層次，城鎮(zhèn)化動力源于個體自組織與政府他組織的耦合。[13]

（二）新型城鎮(zhèn)化與高等教育關(guān)系研究

新型城鎮(zhèn)化與高等教育能夠相互促進，這一觀點已經(jīng)得到了諸多學(xué)者的肯定。雷培梁（2015）建議在新型城鎮(zhèn)化為高等教育發(fā)展提供新機遇的同時，高等教育也可根據(jù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求而進行布局與結(jié)構(gòu)的調(diào)整。[15]駱聘三、金太軍（2016）從五個方面闡述了新型城鎮(zhèn)化帶來的變革為高等教育提供了良好的發(fā)展機遇。[16]張旭路等（2017）通過計量研究發(fā)現(xiàn)，高等教育的不同層次在東中西部區(qū)域的溢出效應(yīng)有顯著差異，并根據(jù)各層次人才在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮的不同作用提出了針對性建議。[17]此外，李政、韓遠(yuǎn)（2017）與安繼磊（2016）都從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的視角對縣域高等教育的發(fā)展進行了探索。[18-19]

新型城鎮(zhèn)化強調(diào)“以人為本”，追求的目標(biāo)之一即“公共資源均衡配置”，這對高等教育提出了均衡化發(fā)展的要求。經(jīng)過多年的大力發(fā)展，我國高等教育公平受重視程度不斷提高并取得了一定成效，據(jù)教育部估計，到2020年我國高等教育毛入學(xué)率將達到50%，從而實現(xiàn)高等教育普及化。毛入學(xué)率的升高意味著有更多的人進入高等學(xué)校學(xué)習(xí)深造，但也應(yīng)看到，入學(xué)機會公平只是公平的起始階段，實現(xiàn)過程公平和結(jié)果公平則必須提升高等教育公平的質(zhì)量。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中的高等教育公平

1. 公正平等：高等教育的本質(zhì)屬性。作為社會公平標(biāo)志之一的教育公平一直備受關(guān)注，不斷提高教育的公平程度，是各界孜孜不倦的追求目標(biāo)。教育資源是公共資源的重要組成部分，屬于公共產(chǎn)品，因而，實現(xiàn)教育公平就是要將教育資源按“應(yīng)得”原則均衡配置從而達到“相稱”狀態(tài)，這意味著教育資源在均衡配置的同時還能有效利用。雖然目前仍把高等教育視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但是鑒于高等教育在經(jīng)濟社會中的重要推動作用以及自身的公共產(chǎn)品屬性，人們還是希望高等教育朝著更為公平的方向發(fā)展。

2. 質(zhì)量為本：高等教育公平發(fā)展的目標(biāo)要求。質(zhì)量和公平是高等教育發(fā)展的兩大主要目標(biāo)。質(zhì)量不僅是高等教育公平的內(nèi)在要求，更是高等教育公平的評判標(biāo)準(zhǔn)，高質(zhì)量為實現(xiàn)深層次教育公平提供了保障。高等教育規(guī)模的擴大，入學(xué)機會的增加，解決的是高等教育公平初級階段的數(shù)量問題。隨著我國新型城鎮(zhèn)化的深入推進和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人們對高等教育公平的訴求轉(zhuǎn)向高級階段，即由公平數(shù)量轉(zhuǎn)為公平質(zhì)量，這就需要政府為人民提供高質(zhì)量的高等教育公平。

3. 相輔相成：新型城鎮(zhèn)化與高等教育。教育與社會之間一直都存在著彼此依存的關(guān)系，即社會的存在與發(fā)展要以教育為條件，而教育的存在與發(fā)展不僅要以社會為依托和條件，而且要以社會提供的條件為條件。這種互為手段與條件的關(guān)系，也就是彼此間相輔相成、相得益彰的關(guān)系，說到底，也就是存在于雙方之間的一種相互供求的關(guān)系。[20]作為教育的高級階段，高等教育與社會的聯(lián)系更為密切。

回顧城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程可知，新型城鎮(zhèn)化是一種質(zhì)量更高、“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，既要求要素在空間上的無障礙流動和優(yōu)化配置，提高經(jīng)濟活動的效率，又要求實現(xiàn)社會公平和提高人們的生活質(zhì)量和生活水平。[21]新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)之一就是提供完善的公共服務(wù)，這其中就包括高等教育。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重心從“物”轉(zhuǎn)向“人”，作為發(fā)展核心，新型城鎮(zhèn)化中的“人”期望獲得更優(yōu)質(zhì)、更公平的教育資源，從而實現(xiàn)生活質(zhì)量的提升和個人長遠(yuǎn)的發(fā)展?？梢哉f，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為高等教育的公平發(fā)展提供了新機遇。從教育角度而言，國內(nèi)外諸多研究早已證明，高等教育對城鎮(zhèn)化具有明顯的拉動作用。新型城鎮(zhèn)化對包括城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)在內(nèi)的城鎮(zhèn)體系進行科學(xué)規(guī)劃，并對產(chǎn)業(yè)布局進行戰(zhàn)略調(diào)整，這些變化都需要更多的城鎮(zhèn)人口和高層次人才，而高等教育正是培養(yǎng)人才的主要力量。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中的高等教育非均衡表現(xiàn) 毋庸置疑，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，尤其是高校擴招后，我國高等教育規(guī)模已變得非常龐大，不論是高等學(xué)校數(shù)還是學(xué)生人數(shù)都躍居世界前列。在肯定成績的同時，我們也應(yīng)該看到，由于經(jīng)濟條件、地理環(huán)境等原因，高等教育還存在一些非均衡現(xiàn)象。

1. 高等教育區(qū)域布局過于集中。據(jù)教育部統(tǒng)計，截至2019年6月，全國（未含港澳臺地區(qū)）共有2 956所高等學(xué)校，其中普通高等學(xué)校2 688所（含獨立學(xué)院257所）。從省份來看，普通高等學(xué)校主要集中在中東部地區(qū)，有12個省份的普通高等學(xué)校數(shù)量超過100所，江蘇1個省的普通高等學(xué)校數(shù)量甚至超過了內(nèi)蒙古、甘肅、海南、寧夏、青海、西藏6省區(qū)的總和（見表3）。從城市來看，普通高等學(xué)校分布于335個城市，在擁有普通高等學(xué)校最多的20個城市中，除4個直轄市外，其他16個皆為省會城市，即使排名最后的濟南市，其普通高等學(xué)校數(shù)量也多于寧夏、青海、西藏3省區(qū)（見表4）。而從學(xué)校層次來看，在2017年公布的首批137所“雙一流”建設(shè)高校中，北京、上海和江蘇三地有63所，占總數(shù)的45.99%。由此可見，無論是高校數(shù)量還是高校層次，發(fā)達省份和重要城市都占據(jù)優(yōu)勢。

2. 高等教育經(jīng)費的差距。對于不同地區(qū)高等教育經(jīng)費的考量，可以采用生均高等教育經(jīng)費這一指標(biāo)，因為這一指標(biāo)客觀地反映了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和高等教育發(fā)展實際。表5顯示了2017年各省區(qū)市普通高校生均教育事業(yè)費情況，最高的北京市是最低的遼寧省的4.82倍。表6顯示了2017年各省區(qū)市普通高校生均公用經(jīng)費情況，最高的北京市是最低的山東省的9.08倍。

3. 高校趨向同質(zhì)化發(fā)展。從世界范圍來看，高等教育在從精英化到大眾化轉(zhuǎn)變過程中，也歷經(jīng)了體系和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，由傳統(tǒng)的本科教育為主轉(zhuǎn)向多層次結(jié)構(gòu)模式。然而，近些年我國高等教育發(fā)展過程中的一個普遍現(xiàn)象就是同質(zhì)化，即學(xué)科種類向綜合方向發(fā)展，層次結(jié)構(gòu)向碩士、博士發(fā)展。這一情形可能導(dǎo)致的后果就是學(xué)校千篇一律、缺乏特色，培養(yǎng)出來的人才也趨近相同，缺乏競爭力。這其實也是高等教育的一種非均衡表現(xiàn)，因為一個完善的高等教育結(jié)構(gòu)應(yīng)該包含了各個層次結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展。

除了以上非均衡現(xiàn)象外，還存在生源差異、校際差異、接受高等教育人員差異等問題，這些問題既是高等教育公平發(fā)展道路上的障礙，也不利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

四、新型城鎮(zhèn)化進程中高等教育的公平發(fā)展 1. 橫向上，調(diào)整高等教育區(qū)域布局。有研究表明，高等學(xué)校過度集中在中東部地區(qū)及大城市，既不利于西部地區(qū)、小城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)適齡青年接受高等教育，對這些地方的輻射及拉動作用也微乎其微。因此，可以從兩個方面對高等教育進行區(qū)域調(diào)整：一是將新建本科院校設(shè)置在非省會城市。2000—2015年，我國在非省會城市設(shè)立新建本科院校208所;新建本科院校在地級及以上城市的布點率達57.82%，而在1998年，全國本科院校的1/10在北京，一半以上集中在20個大城市。二是在中小城市設(shè)置高校分支機構(gòu)。從高等教育發(fā)展規(guī)律可知，高等教育與外部環(huán)境密切相連，需要諸多方面的支持和配合，過大規(guī)模的高等教育對中小城市來說弊大于利，而且從國內(nèi)外實踐來看，高校在中小城市設(shè)立分校、二級學(xué)院或研究機構(gòu)能更好地分布高等教育資源，實現(xiàn)社會服務(wù)功能下沉，促進產(chǎn)教融合，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2. 縱向上，完善高等教育層次結(jié)構(gòu)。高等教育層次結(jié)構(gòu)是包含?？平逃?、本科教育和研究生教育等不同級別的組合狀態(tài)，即使在同一層級中，也有各種類型，如本科高校有綜合型、研究型、教學(xué)型、應(yīng)用型等，因此，在實踐中，應(yīng)堅持分類辦學(xué)、特色發(fā)展。這也是適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。新型城鎮(zhèn)化推進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，每類區(qū)域都有各自的功能定位和產(chǎn)業(yè)分工，需要的人才層次也不盡相同，如在縣域范圍，設(shè)立各種職業(yè)技術(shù)學(xué)院更為合適，這順應(yīng)了要素流動趨勢，避免造成宏觀上和時間上的重復(fù)建設(shè)與浪費。

3. 形式上，質(zhì)量和公平并重。高等教育公平既是一種社會價值追求，也是一種公民生存方式。高質(zhì)量的高等教育應(yīng)是質(zhì)量和公平共同發(fā)展，兩者同等重要，質(zhì)量是公平的基礎(chǔ)，公平是質(zhì)量的愿景。而在公平層次上，在初步實現(xiàn)機會平等后需向質(zhì)量平等邁進。機會平等和質(zhì)量平等是兩種不同層次的公平問題，機會平等致力于使人們能接受“普質(zhì)”的高等教育，這是一種起點公平;質(zhì)量平等則致力于使人們接受高質(zhì)量的高等教育，這是一種過程平等。

4. 管理上，以制度改革推動高等教育公平。首先，改善資源配置制度。政府應(yīng)改變以往的資源配置方式，要將教育資源“向農(nóng)村傾斜，向薄弱學(xué)校傾斜，向貧困地區(qū)傾斜，向困難群體傾斜”，最大限度地實現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置，在教育領(lǐng)域達到“基本公共服務(wù)均等化”這一目標(biāo)。其次，加大對薄弱地區(qū)高等教育財政轉(zhuǎn)移支付力度。高等教育具有公共屬性，它的直接受益者是每一個大學(xué)生，因此，應(yīng)該將其作為一項全國性事務(wù)對待，加之薄弱地區(qū)財政有限，故而中央政府應(yīng)作為高等教育財政轉(zhuǎn)移支付的主體，將教育經(jīng)費向薄弱地區(qū)傾斜。最后，改革招生制度。盡最大努力營造公平環(huán)境，使學(xué)生不因地域、家庭出身等客觀因素影響其入學(xué)。逐步改變高考“一考定終身”狀況，除了高考成績，還要考察學(xué)生的研究能力、動手能力等，高校和考生根據(jù)各自情況進行選擇。

（課題主持人：彭青，課題組成員：趙恒春、齊園、申偉寧、石喆）

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責(zé)任編輯：艾 嵐

Abstract：One of the goals pursued by new urbanization is “balanced allocation of public resources”，which puts forward the requirements of fair development of higher education.As the core of development，“people” in the new urbanization expect to get better quality and more equitable educational resources，so as to achieve the improvement of life quality and personal longterm development.The fair development of higher education can provide the corresponding talent support for the new urbanization construction，realize the social service function sinking，promote the integration of industry and education，and promote the new urbanization construction.According to the unbalanced problems existing in the development of higher education in China，it is necessary to put forward some measures，such as adjusting the regional layout of higher education，perfecting the hierarchical structure of higher education，paying equal attention to quality and fairness，and carrying out system reform，etc.

Key words：new urbanization; equity in higher education; regional structure; hierarchy