域外信訪制度之比較研究

劉國斌

洛克說過：“法律的目的是對受法律支配的一切人公正地運(yùn)用法律，借以保護(hù)和救濟(jì)無辜者?！盵1]然而法律條文也不盡然都是那么的完美，也有其自身的局限，即便是在法治完善的國家，并不是所有的糾紛都適合由法院來解決，由此信訪作為司法制度的配套措施就這樣應(yīng)用而生。有人說，信訪的產(chǎn)生與發(fā)展，很大程度上是取決于當(dāng)時(shí)中國所處的特殊的背景。然而，在其他國家也設(shè)置有與人大信訪機(jī)構(gòu)職能差不多的部門。以下是國外比較典型的民愿解決機(jī)制。

（一）瑞典監(jiān)察專員制度

關(guān)于議會(huì)監(jiān)察專員的發(fā)展。在1809年，瑞典建立議會(huì)監(jiān)察專員制度，當(dāng)時(shí)的立法機(jī)關(guān)僅僅配制了一位監(jiān)察專員，專門負(fù)責(zé)監(jiān)察法院、獄政及矯正機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，用以維護(hù)廣大群眾的權(quán)利。隨著行政權(quán)力的擴(kuò)大，監(jiān)察專員的工作重心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)的違法亂紀(jì)行為。二戰(zhàn)期間，議會(huì)增設(shè)了軍事監(jiān)察專員，該監(jiān)察專員產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。之后議會(huì)依據(jù)工作需要又增加了兩個(gè)職位，其中有一個(gè)首席議會(huì)監(jiān)察專員，與其他三監(jiān)察專員各司其職，彼此之間的工作不能相互滲透，且其他專員和議會(huì)黨派不得干涉，對于有爭議的案件，由首席議會(huì)監(jiān)察專員做最終的判定。[2]

關(guān)于議會(huì)監(jiān)察專員的監(jiān)督對象。依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，監(jiān)察專員可以監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)的職務(wù)人員或者其他人員。同時(shí)，該部法律也對監(jiān)察專員的監(jiān)督對象做了相應(yīng)的限制性規(guī)定，由于其受議會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，議會(huì)的議員、議會(huì)的委員會(huì)及其職員不受其監(jiān)督;由于其職權(quán)的限制，內(nèi)閣大臣，司法總長和中央銀行的董事長及副董事長不受其監(jiān)督;各個(gè)監(jiān)察專員之間地位平等，互相獨(dú)立，相互不監(jiān)督。[3]

關(guān)于議會(huì)監(jiān)察專員的任職期限。每一個(gè)專員都是直接由議會(huì)選任用，每一位專員可以任職四年，若在下一屆被選中，仍然可以連續(xù)任職;同樣的，議會(huì)若是對任何一名監(jiān)察專員喪失信任，也可以提前將其撤職，并盡快選舉出新的專員，其余任何機(jī)構(gòu)或者是團(tuán)體都無權(quán)干預(yù)。議會(huì)不得隨意的更改監(jiān)察專員的所做的決定，也不得對監(jiān)察專員的工作施加壓力;但是，議會(huì)中的每位監(jiān)察專員必須對自己的行為負(fù)責(zé)。

關(guān)于議會(huì)監(jiān)察專員的職權(quán)。依據(jù)瑞典相關(guān)法條的規(guī)定，議會(huì)監(jiān)察專員的職權(quán)主要有：（1）調(diào)查權(quán)，無論是針對公眾提起的訴愿而行使的被動(dòng)調(diào)查權(quán)，還是監(jiān)察專員在發(fā)現(xiàn)問題之后進(jìn)行的主動(dòng)調(diào)查，走在顯現(xiàn)出此權(quán)利的重要性，監(jiān)察專員可以充分掌握第一手的信息而有利于其做決定;調(diào)查的方式可以是瀏覽相關(guān)的文件，可以是會(huì)見當(dāng)事人或者相關(guān)人員，也可以要求被調(diào)查機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人對某些問題作出書面或者口頭的解釋說明。（2）建議權(quán)，雖然監(jiān)察專員沒有權(quán)限直接去修改或者取消行政機(jī)關(guān)所做的決定，但是，若在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重不合法的行為，監(jiān)察專員有權(quán)要求相關(guān)涉事部門或者相關(guān)人員采取補(bǔ)救或者救濟(jì)措施。（3）直接起訴權(quán)，監(jiān)察專員在查閱相關(guān)文件之后，若是發(fā)現(xiàn)涉事的公務(wù)人員有違法亂紀(jì)的地方，專員可以直接去法院起訴，對此人員予以制裁。這項(xiàng)權(quán)力雖不常使用，但是卻對減少違法亂紀(jì)和官員腐敗起到很大的效果。

（二）法國的調(diào)解專員制度

1972年，由于政府官員的貪污受賄以及不良的行政行為引起了廣大群眾的不滿，議會(huì)和政府機(jī)關(guān)受到了前所未有的輿論壓力，為了緩解輿論壓力，保護(hù)公眾的合法權(quán)利，總統(tǒng)宣稱需要成立相關(guān)方面的專員，專門從事保護(hù)公眾權(quán)益和監(jiān)督政府的行為。之后，法國議會(huì)以法律的形式對調(diào)解專員的地位和權(quán)限做了特別的說明。[4]

與瑞典的監(jiān)察專員制度不同的是，法國的調(diào)解專員獨(dú)立于議會(huì);專員總統(tǒng)直接下命令任用，其最長任職期限為六年，不得連續(xù)任職;且專員在選任之后，不能再繼續(xù)從事其原有的工作，僅僅能從事專員一職;在憲法上擁有獨(dú)立的法律地位，且專員的權(quán)限范圍之大，允許其在執(zhí)行公務(wù)的時(shí)候不受其他部門的影響。

調(diào)解專員既要做到維護(hù)公民的合法權(quán)益，又要在一定的范圍內(nèi)保持著政府公信力度。如果相對人的控告情況屬實(shí)，普遍情況下調(diào)解專員可以以勸解的等靈活的方式使政府改變其原決定;而對于無理的申訴，能夠讓相對人撤銷此控告。有的人會(huì)認(rèn)為，這樣的制度應(yīng)該很難真真正正的發(fā)揮出其作用，但在法國的司法實(shí)踐中，不僅建立了一般的救濟(jì)途徑，而且建立了行政專員制度，由于調(diào)解專員受理案件是無償?shù)模谝欢ǖ某潭壬显谡凸裰g建立起了信任的紐帶，在政府機(jī)關(guān)與群眾老百姓之間發(fā)揮了緩解閥的作用，很好的監(jiān)督了行政機(jī)關(guān)。

（三）德國申訴委員會(huì)制度

關(guān)于申訴委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面。1949年德國頒布的憲法中明確規(guī)定任何的公民都可以提出申訴、建議，受理申訴的機(jī)關(guān)為德國議會(huì)申訴委員會(huì)。申訴委員會(huì)設(shè)置在各個(gè)州的政府內(nèi)部，受各州的議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，對各州的議會(huì)負(fù)責(zé)。其主要的工作是在外代表議會(huì)行使職權(quán)，對所屬州政府的不公平的執(zhí)法行為提出控告等，除此之外還須對公民的申訴進(jìn)行分類處理：對于聯(lián)邦立法方面的投訴可以留下自己進(jìn)行處理，而其他方面的申訴則會(huì)被轉(zhuǎn)交給相關(guān)的機(jī)關(guān)進(jìn)行辦理;在處理的過程中要對申訴進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查。

關(guān)于申訴會(huì)員會(huì)的工作流程：首先，申訴人提出自己的申訴，而且必須提交帶有本人親筆簽名的與申訴相關(guān)的書面材料，這是因?yàn)樵诘聡暝V委員會(huì)不處理匿名的投訴，且提出的申訴內(nèi)容必須符合法律的規(guī)定。其次，委員會(huì)對申訴進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，若此申訴確定由委員會(huì)辦理，則應(yīng)及時(shí)的向申訴人回復(fù)案件處理的走向，以及明確的告知申訴的辦理流程;若是申訴由其他相關(guān)部門解決，委員會(huì)應(yīng)以書面的方式向申訴人說明情況;之后由申訴委員會(huì)依據(jù)審查結(jié)果，對申訴人的申訴進(jìn)行分門別類，由此確定解決本次申訴的委員人選，并將申訴相關(guān)的案卷資料派發(fā)給辦理委員;辦理委員了解相關(guān)內(nèi)容之后，須提出初步的處理建議或者意見，并將其建議或者意見整理成文件，交由全部的委員進(jìn)行二次表決，若其意見并未得到二次討論的認(rèn)可，應(yīng)重新進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查，再次提交進(jìn)行表決。至于案件的最終辦理結(jié)果，應(yīng)由議會(huì)做最終的結(jié)案決定，并由申訴委員會(huì)以議會(huì)的名義將最終的決定告知申訴人。公民的申訴辦理完之后，委員會(huì)應(yīng)對申訴案卷材料做統(tǒng)一的歸檔處理，相關(guān)辦案人員遵循保密原則，對案卷材料予以保密。

信訪是公民參與政治、行使民主權(quán)利的重要保障，是公民實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的重要渠道。隨著我國社會(huì)變革的不斷深化，由于信訪而引起的各種社會(huì)矛盾現(xiàn)象日趨激化，而伴隨著這些矛盾，無疑透露出信訪機(jī)構(gòu)本身存在的弊端，面對廣大信訪群眾的期待，對于信訪機(jī)構(gòu)的變革能否給予一定的創(chuàng)新？能否在革新的潮流中保留下來？因此進(jìn)一步研究信訪制度是必要的，也是有意義的。

參考文獻(xiàn)：

[1] 約翰·洛克.政府論·下篇[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014：15-16.

[2] 葉建勛.瑞典監(jiān)察專員制度評析[J].清華法治論衡，2002（00）：518-520.

[3] 賀然.信訪制度與監(jiān)察專員比較研究[J].學(xué)術(shù)探索，2012（02）：17-19.

[4]張莉.法國行政訴訟政府專員制度改革述評[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（04）：154-155.