檢察官績效考核問題研究

關(guān)鍵詞 標(biāo)準(zhǔn) 內(nèi)容 差異性 行政化 公平

作者簡介：楊曉娜，河北省張北縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.030

為全面深化司法體制改革，提高檢察機(jī)關(guān)辦案效率和質(zhì)量質(zhì)效，實現(xiàn)員額檢察官責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，最高人民檢察院提出，要建立并落實科學(xué)合理常態(tài)化的員額制檢察官辦案績效考核機(jī)制。

建立并落實員額檢察官績效考核機(jī)制具有重要意義。能夠助推檢察官提升辦案質(zhì)效，是全面深化司法體制改革的助推器;是促進(jìn)檢察官充分發(fā)揮辦案主體作用的重要途徑;是促進(jìn)檢察官隊伍專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)的重要方式和方法。從目前實踐經(jīng)驗來看，部分省份，如江蘇、上海等地已經(jīng)做出了積極探索，并初見成效。但是其他地區(qū)，尤其是基層檢察機(jī)關(guān)，績效考核工作仍存在諸多問題。本文中，筆者將從現(xiàn)階段檢察官績效考核工作存在的問題出發(fā)，分析存在問題的原因，提出績效考核工作的具體開展。

一、檢察官績效考核工作存在的問題分析

（一） 績效考核流于形式，沒有合理的考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)

從各地績效考核工資的發(fā)放情況來講，績效工資在一定的行政區(qū)域內(nèi)存在差異，但差異不大，主要原因是沒有統(tǒng)一的績效考核內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致績效工資發(fā)放區(qū)域內(nèi)幾乎沒有差別，單位內(nèi)部考核，干與不干，干多干少，在績效工資中也無法體現(xiàn)。

從實踐經(jīng)驗分析，目前績效考核存在不同的標(biāo)準(zhǔn)，常見的有“工作量標(biāo)準(zhǔn)”和“質(zhì)量、效果標(biāo)準(zhǔn)”。所謂的“工作量標(biāo)準(zhǔn)”是指以檢察官辦理案件的數(shù)量為考核重點，辦案數(shù)量的多少對績效工資產(chǎn)生決定性的作用，辦案質(zhì)效往往只是通過消極面予以評價，也就是說，只有出現(xiàn)辦案質(zhì)量問題的時候，才會將辦案質(zhì)量效果作為考核的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。這樣的考核機(jī)制，容易導(dǎo)致辦案檢察官片面追求辦案數(shù)量，而忽視了辦案的效果。因此，在“工作量標(biāo)準(zhǔn)”的考核標(biāo)準(zhǔn)下，檢察官滿足于辦案量的體現(xiàn)，而不利于貫徹刑事政策，不利于辦案中“三個效果”的體現(xiàn)。

相對來講， “質(zhì)量、效果標(biāo)準(zhǔn)”更注重了辦案質(zhì)效的評價。筆者提出，要想全面地對檢察官工作的“績”和“效”進(jìn)行綜合考察，就要提出多元化的評價標(biāo)準(zhǔn)，要對檢察官的工作進(jìn)行全面的考察，在考慮工作量的同時也要考慮案件辦理的“三個效果”的統(tǒng)一，要考慮各部門、各級別檢察院工作的性質(zhì)等。這樣才能全面、準(zhǔn)確、客觀的對員額檢察官進(jìn)行績效考核。

（二）績效考核缺乏對崗位差異的考慮

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革完成后，各地區(qū)、各部門工作出現(xiàn)了重大調(diào)整，尤其是基層檢察機(jī)關(guān)中的第三檢察部。之前的案管部門成為“大案管”?；鶎釉旱囊粋€檢察部要對上級院的多個部門，基層工作壓力增大。對于案管部門的員額檢察官來講，行政工作量大，但是行政工作無法量化。而且上級院的考核不夠科學(xué)，存在很多人為的因素，再加上第三檢察部的很多工作的完成還要依靠第二檢察部、第三檢察部所有辦案人員的全力配合，如果單純以上級院對下級院的考核結(jié)果來評判第三檢察部的工作業(yè)績，是不合理的，也是不公平的。

績效考核工作中，要著重考慮崗位差異，應(yīng)以業(yè)務(wù)部門為條線，制定不同的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利于縮小部門差異帶來的心里失衡問題，有助于檢察工作的全面發(fā)展。

（三）績效考核缺乏對行政區(qū)域內(nèi)的工作量的考慮

從目前績效考核工作實施情況來講，一定行政區(qū)域內(nèi)檢察官的績效工資沒有與實際的工作量或者辦案量掛鉤，且存在區(qū)域內(nèi)無差異現(xiàn)象。在一定行政區(qū)域內(nèi)，各市區(qū)、各縣區(qū)因經(jīng)濟(jì)條件、社會治安環(huán)境等多方面因素的制約，檢察環(huán)節(jié)的案件數(shù)量有所差異，甚至相差甚遠(yuǎn)，但是從績效工資的發(fā)放情況來講，某些單位可以在單位內(nèi)部進(jìn)行必要的績效考核，因工作量及工作效果等因素適當(dāng)拉開績效工資的發(fā)放水平，但是從區(qū)域內(nèi)考量，還存在區(qū)域內(nèi)無差異的現(xiàn)象，這樣一來，對辦案數(shù)量多的區(qū)域內(nèi)檢察官明顯有失公平。

二、績效考核工作開展應(yīng)著重考慮的幾個問題

（一）應(yīng)考慮國外經(jīng)驗與本土化情況相結(jié)合的方式

要想完善員額檢察官的考評制度，首先應(yīng)當(dāng)保障司法獨立和實現(xiàn)公平正義為終極目標(biāo)。從國外的實踐經(jīng)驗來講，美國在20世紀(jì)60年代就實行了專項對檢察官的考核。在考核方式上，有的國家是由選民或者律師協(xié)會對檢察官是否勝任職務(wù)情況進(jìn)行評議，有的則是要求在大多數(shù)選民同意的情況下才能繼續(xù)從事檢察官工作。

只有科學(xué)構(gòu)建考核機(jī)制才能正面引導(dǎo)檢察官職能的充分發(fā)揮。在檢察官考核制度設(shè)計方式上，我們建議國外經(jīng)驗與本土化情況相結(jié)合的方式。檢察官的業(yè)績考核既要實行內(nèi)部的考核機(jī)制，也要有必要地引入外部監(jiān)督機(jī)制，以保證考核機(jī)制的公平正義。

（二）應(yīng)正確處理司法責(zé)任制去行政化與業(yè)績考核行政主導(dǎo)的矛盾

正確處理司法責(zé)任制去行政化與業(yè)績考核工作的行政主導(dǎo)之間的矛盾，在業(yè)績考核工作中要注重行政主導(dǎo)的限度，應(yīng)當(dāng)運用綜合考核手段，維系考核工作的正當(dāng)性和合理性，避免行政色彩太濃重，影響考核工作的操作性?？己斯ぷ鬟€是應(yīng)當(dāng)將檢察官辦案質(zhì)效作為重要的考核依據(jù)，做好行政工作與業(yè)務(wù)工作的人員區(qū)分，要明確，通過采取一定的行政手段，對檢察官做出的綜合評價，分出優(yōu)劣，績效工資拉開差距，這是業(yè)績考核工作以行政為主導(dǎo)的目的，切勿將司法責(zé)任制的去行政化與業(yè)績考核工作的行政主導(dǎo)混淆。

（三）應(yīng)正確處理賦權(quán)與考核之間的關(guān)系

賦權(quán)是賦予檢察官獨立辦案的權(quán)限，但是權(quán)利容易被濫用，考核工作從一定角度就是對檢察官權(quán)利行使是否合法、合理的一種監(jiān)督方式。通過考核工作的開展，可以體現(xiàn)檢察官權(quán)利運行機(jī)制是否完善。

首先，應(yīng)按照最高檢《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》賦予辦案檢察官相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限。結(jié)合指導(dǎo)意見，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合實際，制定轄區(qū)內(nèi)各級檢察院檢察官權(quán)利清單，明確各部門員額檢察官、檢委會、檢察長在司法辦案中各自的權(quán)責(zé)，并準(zhǔn)確界定相互之間的關(guān)系和界限，保證檢察官權(quán)利運行。

其次，就是要做好考核工作，考核工作應(yīng)當(dāng)成立專門的考核工作委員會，應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督、管理業(yè)務(wù)部門的員額檢察官及行政部門的負(fù)責(zé)人參與，同時依據(jù)各轄區(qū)不同情況可以邀請第三方人員加入，保證考核工作的公平、公開、公正。

最后，要注重考核結(jié)果的有效運用，對做出的考核結(jié)果，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在員額檢察官的績效薪酬及檢察官晉升選優(yōu)過程中，真正做到賦權(quán)并有效監(jiān)督。

三、績效考核工作的開展

（一）以業(yè)務(wù)部門為條線，確定績效考核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)

檢察機(jī)關(guān)是廣義上的辦案部門，對檢察機(jī)關(guān)的員額檢察官進(jìn)行績效考核，首先應(yīng)當(dāng)考慮“辦案量”的問題。何為辦案？筆者認(rèn)為，各業(yè)務(wù)部門檢察官在行使檢察官職責(zé)和權(quán)限過程中進(jìn)行的司法辦案活動或者與司法辦案活動相關(guān)的其他檢察業(yè)務(wù)工作均為辦案。司法體制改革后，各業(yè)務(wù)部門因工作職能不同有所調(diào)整，在績效考核工作中以業(yè)務(wù)部門為條線，對員額檢察官進(jìn)行“辦案量”的考核，更能夠準(zhǔn)確的體現(xiàn)出各部門員額檢察官的辦案數(shù)量、質(zhì)量及效果。以業(yè)務(wù)部門為條線開展案件量化評價更具有操作性。

需要提出的是，以業(yè)務(wù)部門為條線的考核：

首先，要依靠統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，應(yīng)以系統(tǒng)自動抓取數(shù)據(jù)、自動分析運算為前提，這樣才能保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，避免人為操作，更具有直觀性和權(quán)威性。

其次，以業(yè)務(wù)部門為條線的考核內(nèi)容因辦理難易程度在各部門之間應(yīng)有一定的考核比例，如立案監(jiān)督案件的辦理與一般刑事案件、疑難復(fù)雜刑事案件的辦理在計算辦案量時就應(yīng)當(dāng)有一定的比例差異。

（二）考慮崗位及地區(qū)差異性，減少心理失衡問題

以業(yè)務(wù)部門為條線的考核中，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)因不同部門、不同崗位的差異有所不同，應(yīng)考慮部門的差異性，崗位的差異性制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以適當(dāng)減少因崗位差異帶來的心理失衡問題。

對于辦案刑事案件及民事、行政、公益訴訟案件的業(yè)務(wù)部門檢察官，原則上實行“辦案量”的考核，在明確基本的辦案任務(wù)前提下設(shè)置相應(yīng)的基礎(chǔ)分，結(jié)合案件流程監(jiān)控、質(zhì)量評查、統(tǒng)計分析、調(diào)研指導(dǎo)等工作做出的能夠體現(xiàn)辦案數(shù)量、質(zhì)量、效果、規(guī)范等情況的加減分項目。以監(jiān)督、管理為主的業(yè)務(wù)部門檢察官，應(yīng)以實際工作量為基礎(chǔ)，重點考察監(jiān)督、管理的力度、效果及平時特色工作的辦理，綜合予以打分。案件管理部門負(fù)責(zé)該部門工作的員額檢察官應(yīng)考慮每個具體檢察院的工作實際予以綜合考評，可以考慮由其他業(yè)務(wù)部門檢察官對其工作做出客觀評價，打分決定，也可以考慮將上級院對以上工作的考核結(jié)果作為主要參考依據(jù)。

另外，從長遠(yuǎn)考慮，想徹底堅決因崗位差異導(dǎo)致的心理失衡問題，應(yīng)當(dāng)建立健全輪崗任職制度。也就是說，員額檢察官不僅僅要做辦案能手，同時也應(yīng)具備一定的監(jiān)督、管理能力，辦案業(yè)務(wù)部門的檢察官一到兩年應(yīng)當(dāng)同監(jiān)督、管理業(yè)務(wù)部門的檢察官進(jìn)行必要的輪崗，這樣有利于檢察官全面素質(zhì)的提升，也更有利于全院工作的順利開展。

關(guān)于地區(qū)差異問題，主要考慮在一定行政地區(qū)內(nèi)績效工資的計算方式上，要將一定行政區(qū)域內(nèi)的整體辦案量作為總數(shù)進(jìn)行各地區(qū)的綜合考核基礎(chǔ)，這樣對于地區(qū)內(nèi)辦案數(shù)量極多的地區(qū)是公平的。

（三）考核主體要多元化，考慮適時引入第三方對績效考核工作的監(jiān)督

目前，多數(shù)地區(qū)的績效考核工作由本單位案管部門提供員額檢察官績效考核數(shù)據(jù)，聯(lián)合本單位紀(jì)檢部門對檢察官業(yè)績工作做出綜合評定。這種方式存在的問題是，考核工作是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，或者是本級院對院內(nèi)員額檢察官做出的考評，考評結(jié)果不會有太大的區(qū)別。這種情形下，有必要引入第三方對績效考核工作進(jìn)行把關(guān)。這里的第三方可以包括在各項考核工作的具體運行中，如邀請人大代表、人民監(jiān)督員參與，聽取他們的意見和建議，將案件辦理效果體現(xiàn)在質(zhì)量評查的打分中。引入第三方，是為了更加公平、公正，減少人情因素的加入。吸取國外的經(jīng)驗做法，第三方可以包括執(zhí)業(yè)律師、人民監(jiān)督員等，也可以擴(kuò)大到民眾，如通過民意調(diào)查等方式調(diào)取民眾對辦案效果的考察。