當(dāng)前我國(guó)旅游規(guī)劃存在的問(wèn)題及對(duì)策

【摘 要】旅游規(guī)劃是政府主管部門(mén)、旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)者等主體描述旅游發(fā)展的宗旨、路線(xiàn)和計(jì)劃，用于指導(dǎo)旅游經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。對(duì)我國(guó)旅游規(guī)劃的現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，分析存在的問(wèn)題，提出對(duì)策。

【關(guān)鍵字】旅游規(guī)劃；問(wèn)題 ；對(duì)策

旅游業(yè)及旅游的經(jīng)營(yíng)有別于其他產(chǎn)業(yè)的一個(gè)非常顯著的特點(diǎn)表現(xiàn)為：旅游經(jīng)營(yíng)客體所在的經(jīng)濟(jì)體在其任何發(fā)展階段都能夠開(kāi)展的經(jīng)營(yíng)性行業(yè)，對(duì)旅游業(yè)和旅游客體進(jìn)行規(guī)劃，是旅游經(jīng)營(yíng)管理主體描述旅游發(fā)展的宗旨、路線(xiàn)和計(jì)劃，用以指導(dǎo)旅游課題經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的智慧結(jié)晶。因此，重視旅游規(guī)劃工作，搞好旅游規(guī)劃，對(duì)旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展有十分重要的意義。

一、我國(guó)旅游規(guī)劃發(fā)展的現(xiàn)狀

我國(guó)旅游旅游發(fā)展規(guī)劃的制定，往往都是旅游經(jīng)營(yíng)和管理的主體進(jìn)行的一個(gè)主動(dòng)性工作，往往都是有政府旅游主管部門(mén)針對(duì)轄區(qū)內(nèi)的旅游資源經(jīng)營(yíng)和發(fā)展所制定和發(fā)布指導(dǎo)性綱要。在我國(guó)，按照現(xiàn)行管理體制下，有國(guó)家層面、區(qū)域?qū)用?、地方層面和單純?jīng)營(yíng)實(shí)體層面的旅游發(fā)展規(guī)劃。

（一）旅游主管部門(mén)進(jìn)行制定

旅游主管部門(mén)，是各級(jí)政府為了促進(jìn)旅游規(guī)范發(fā)展，而設(shè)置的機(jī)構(gòu)，在國(guó)家層面上，國(guó)家旅游局是屬于國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，如在廣西作為自治區(qū)的層面上，區(qū)旅游發(fā)展委員會(huì)是自治區(qū)政府組成部門(mén)。旅游主管部門(mén)在制定規(guī)劃后，規(guī)劃會(huì)針對(duì)各級(jí)部門(mén)所擁有的施政對(duì)象和可支配資源進(jìn)行一個(gè)發(fā)展規(guī)范、管理和引導(dǎo)，規(guī)劃規(guī)定的景點(diǎn)景區(qū)發(fā)展方向、發(fā)展層次、發(fā)展模式和經(jīng)營(yíng)該旅游產(chǎn)品的從業(yè)者都要隨之做出應(yīng)對(duì)，以適應(yīng)規(guī)劃的發(fā)展。

（二）制定的規(guī)劃具有一定的時(shí)間穩(wěn)定性

按照我國(guó)現(xiàn)行政治體制和一般原則，在制定大多數(shù)規(guī)劃時(shí)，都會(huì)依照短期、中期、長(zhǎng)期規(guī)劃作出滾動(dòng)。制定旅游規(guī)劃一般按照中期規(guī)劃進(jìn)行滾動(dòng)，以5年為規(guī)劃實(shí)施的具體期限進(jìn)行。在制定規(guī)劃后，上報(bào)規(guī)劃發(fā)起方對(duì)應(yīng)的各級(jí)人民政府批準(zhǔn)，發(fā)起方依法按照職權(quán)公布規(guī)劃。如果規(guī)劃制定出現(xiàn)了偏差，那么將會(huì)影響到市場(chǎng)主體的投資收益，進(jìn)而對(duì)管理者的管理工作帶來(lái)挑戰(zhàn)，也反映出管理者的工作出現(xiàn)了失誤。規(guī)劃在長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定這一特點(diǎn)，使得在執(zhí)行過(guò)程中存在滯后，如果能夠順利執(zhí)行且達(dá)到目的自不必說(shuō)，反之則會(huì)拖累旅游行業(yè)的發(fā)展。

（三）旅游規(guī)劃對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)的限定性

旅游是人和旅游客體產(chǎn)生交流的行業(yè)，作為有主觀審美能力和、自主消費(fèi)能力和基本決策能力的游客，在選擇旅游地點(diǎn)、出行方式、旅游消費(fèi)時(shí)會(huì)對(duì)旅游的便利性、價(jià)格等影響旅游購(gòu)買(mǎi)決策的因素進(jìn)行考察。如進(jìn)行景觀開(kāi)發(fā)涉及到的農(nóng)村土地征收和村民安置等問(wèn)題，旅游規(guī)劃存在一定的局限性和限定性。這種限定和局限需要職權(quán)范圍更廣的機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)解決。

二、我國(guó)旅游規(guī)劃發(fā)展存在問(wèn)題

對(duì)我國(guó)各級(jí)旅游主管部門(mén)制定和公布的規(guī)劃進(jìn)行總結(jié)和歸納，發(fā)現(xiàn)他們主要存在下列問(wèn)題。

（一）行政化和市場(chǎng)化的矛盾在根本上無(wú)法完全調(diào)和

旅游資源是屬地化存在的自然、人文、社會(huì)景觀，都會(huì)在旅游規(guī)劃制定的主體——旅游主管部門(mén)的管理和指導(dǎo)之下。旅游部門(mén)作為各級(jí)政府的直屬機(jī)構(gòu)和組成部分，行政化是其天然屬性，通過(guò)行政流程和行政命令配置資源，負(fù)擔(dān)管理、發(fā)展和指導(dǎo)當(dāng)?shù)芈糜喂ぷ?。旅游主管部門(mén)的行政指揮棒調(diào)動(dòng)行政資源、發(fā)布行政命令、進(jìn)行行政指導(dǎo)時(shí)，是置于一個(gè)包含了本部門(mén)、其他主管部門(mén)、旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)者及相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者、游客的多方互動(dòng)的系統(tǒng)之下。在文章的假設(shè)中，采取市場(chǎng)主體對(duì)旅游主管部門(mén)的滿(mǎn)意度設(shè)置模式是“滿(mǎn)意——沒(méi)有滿(mǎn)意”和“不滿(mǎn)意——沒(méi)有不滿(mǎn)意”。就目前觀察到的結(jié)果，由于規(guī)劃制定的行政化手段在市場(chǎng)化的資源配置中確實(shí)存在滯后、僵化和考慮不周的情況，且政府訴求和經(jīng)營(yíng)者訴求不可能在利益上完全一致，導(dǎo)致了規(guī)劃的制定、實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生與規(guī)劃制定預(yù)期相違背的結(jié)果。規(guī)劃、實(shí)施和發(fā)展現(xiàn)狀之間的矛盾一旦產(chǎn)生，有很大幾率導(dǎo)致

（二）規(guī)劃制定的過(guò)程和制定方法存在的問(wèn)題

制定旅游規(guī)劃，其主要發(fā)起方的主管人員為主導(dǎo)，召集相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者和業(yè)界經(jīng)營(yíng)者共同參與論證通過(guò)并頒布實(shí)施。發(fā)起方和編寫(xiě)主導(dǎo)方的主管人員，作為旅游規(guī)劃制定和頒布的主體，其利益訴求是基于政府主管部門(mén)角度出發(fā)的政績(jī)、職責(zé)和職權(quán)；旅游行業(yè)十分依賴(lài)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)行業(yè)的主管部門(mén)也有依照自身政績(jī)、職責(zé)和職權(quán)編撰規(guī)劃的訴求，其不同的利益、權(quán)限和發(fā)展均衡性如何協(xié)調(diào)和配合也是一個(gè)難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在制定方法上，規(guī)劃往往注重于目的而忽略過(guò)程，因此在制定規(guī)劃時(shí)，對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)和對(duì)現(xiàn)實(shí)的研判必須遵循其基本關(guān)系：實(shí)事求是、科學(xué)規(guī)范、力所能及。而真實(shí)情況是為了體現(xiàn)成績(jī)、職責(zé)、職權(quán)，所制定的規(guī)劃往往忽略了實(shí)際情況，不顧現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和是否能夠達(dá)成目標(biāo)提出的跨越性發(fā)展規(guī)劃，最后為了通過(guò)考核而采取強(qiáng)制式手段。

（三）旅游規(guī)劃中對(duì)旅游產(chǎn)品的差異化和質(zhì)量的規(guī)制不足

旅游產(chǎn)品的差異化，并不單單是指旅游產(chǎn)品的獨(dú)特性，還包含了“在市場(chǎng)條件下，游客為了到特定的旅游地消費(fèi)和觀賞旅游產(chǎn)品而通過(guò)相關(guān)的經(jīng)營(yíng)主體和渠道進(jìn)入到某個(gè)地區(qū)的全過(guò)程。”中各主體所呈現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)。簡(jiǎn)單的呈現(xiàn)無(wú)法就類(lèi)型上考核自然和人文景觀的獨(dú)特性和其他更復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，但是也足以從基本的比較原理上看出對(duì)某個(gè)旅游城市或者產(chǎn)品的差異化體現(xiàn)。旅游規(guī)劃的宏觀性決定了在制定規(guī)劃時(shí)，不可能對(duì)旅游產(chǎn)品的差異化進(jìn)行十分細(xì)致和科學(xué)的考量，市場(chǎng)主體也不可能完全將自己的定價(jià)權(quán)交由主管部門(mén)的價(jià)格管制來(lái)實(shí)行干預(yù)，因此在引導(dǎo)和打造旅游產(chǎn)品差異化時(shí)，旅游規(guī)劃很可能出現(xiàn)遠(yuǎn)景美好現(xiàn)實(shí)殘酷的困局。

三、對(duì)我國(guó)旅游規(guī)劃發(fā)展制定提出的對(duì)策

綜上所述，在針對(duì)性提出我國(guó)旅游規(guī)劃發(fā)展存在的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)深入分析研究，文章認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行嘗試。

（一）改變制定規(guī)劃方式，嘗試第三方制定endprint

可以推廣有相關(guān)資質(zhì)、研究水準(zhǔn)的第三方團(tuán)隊(duì)制定旅游規(guī)劃。按照現(xiàn)行法律，在提出自身要求的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府采購(gòu)的方式，將規(guī)劃制定的工作，以公開(kāi)招標(biāo)的形式，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)組成團(tuán)隊(duì)，為發(fā)起方提供規(guī)劃制定工作。招標(biāo)是屬于政府采購(gòu)行為，是雙方或多方簽署合同并履行相應(yīng)的法律義務(wù)的過(guò)程，由于“甲方”效應(yīng)的存在，除了法律規(guī)定的義務(wù)之外，發(fā)起方除了提供和支付必要的財(cái)政資金外，可以對(duì)規(guī)劃的方向、制定提出適合的要求，直到規(guī)劃通過(guò)驗(yàn)收為止。

（二）強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)用性

通常在制定旅游規(guī)劃時(shí)，會(huì)對(duì)過(guò)去一個(gè)階段以來(lái)我們?nèi)〉玫某煽?jī)和存在的問(wèn)題進(jìn)行回顧和總結(jié)，分析其原因，在發(fā)展目標(biāo)階段解決存在的問(wèn)題。這就要求在旅游規(guī)劃制定的時(shí)候，不能忽視規(guī)劃的科學(xué)性，主要表現(xiàn)在：

1.旅游規(guī)劃提出的目標(biāo)，必須要有依據(jù)。對(duì)于發(fā)起方對(duì)旅游規(guī)劃提出的目標(biāo)，必須是在現(xiàn)有的發(fā)展基礎(chǔ)上，對(duì)今后一段時(shí)間內(nèi)可以動(dòng)用自己所能動(dòng)用的資源可以切實(shí)實(shí)現(xiàn)的，不能脫離實(shí)際和自身標(biāo)準(zhǔn)，架空當(dāng)前面臨的實(shí)際問(wèn)題和具備的基礎(chǔ)條件。

2.對(duì)于實(shí)現(xiàn)的方法和途徑，必須要判斷準(zhǔn)確。有了可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，還必須對(duì)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的方法和途徑有一個(gè)基本、準(zhǔn)確的判斷。能夠通過(guò)發(fā)起方的職權(quán)和職責(zé)的使用，通過(guò)哪些合法、合理的方法和途徑實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，必須要有基本的判斷力和判斷責(zé)任。對(duì)于因?yàn)榕袛嗍д`所造成的規(guī)劃無(wú)法實(shí)現(xiàn)，必須要負(fù)責(zé)。

3.注意協(xié)調(diào)旅游市場(chǎng)中的各方利益。除了旅游業(yè)本身的發(fā)展，形成健康協(xié)調(diào)可持續(xù)的多方參與的旅游環(huán)境，是旅游主管部門(mén)追求的崇高目標(biāo)。不能為了單純的促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展就罔顧其他市場(chǎng)主體的利益，罔顧其他行業(yè)的利益。

（1.廣西大學(xué)，廣西 南寧 530004；2.廣西國(guó)際商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣西南寧 530007）

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作者簡(jiǎn)介：韋湘云，經(jīng)濟(jì)師，廣西大學(xué)商學(xué)院碩士研究生，廣西國(guó)際商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，研究方向：旅游管理。endprint