地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”：應(yīng)然性、存在問(wèn)題與優(yōu)化路徑

閆建 高華麗

〔摘要〕 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是政府改革和現(xiàn)代化治理的重要內(nèi)容，地方政府作為聯(lián)系“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”頂層設(shè)計(jì)與落實(shí)工作的橋梁具有理論和實(shí)踐的雙重價(jià)值。地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的應(yīng)然性表現(xiàn)為：以人為本與協(xié)同創(chuàng)新的理念導(dǎo)向，體制完善與流程再造的主要內(nèi)容，服務(wù)升級(jí)與體驗(yàn)優(yōu)化的成果評(píng)價(jià)。當(dāng)前，地方政府推動(dòng)在線政務(wù)服務(wù)建設(shè)中存在一些問(wèn)題，表現(xiàn)為：數(shù)據(jù)基礎(chǔ)層面存在數(shù)字孤島困境，平臺(tái)應(yīng)用層面存在管理低效問(wèn)題，信息決策層面支撐力度不足，整體建設(shè)過(guò)程協(xié)同創(chuàng)新動(dòng)力缺失。為此，可通過(guò)以下四個(gè)策略推動(dòng)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)：促進(jìn)共建共享的數(shù)據(jù)互通，強(qiáng)化平臺(tái)應(yīng)用的規(guī)范管理，提升信息支撐決策的應(yīng)用深度，促進(jìn)治理視角下的協(xié)同創(chuàng)新。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，“放管服”改革，數(shù)據(jù)互通，協(xié)同創(chuàng)新

〔中圖分類號(hào)〕D630 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）05-0107-09

黨的十九屆四中全會(huì)指出，要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》等系列文件，將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為推動(dòng)“放管服”改革的關(guān)鍵，旨在提升政府的服務(wù)效率和質(zhì)量。從國(guó)家發(fā)展的視角看，政府是解決社會(huì)公共問(wèn)題，促成社會(huì)集體行動(dòng)的關(guān)鍵——有效的政府活動(dòng)可以通過(guò)宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也可以通過(guò)執(zhí)行制度落實(shí)政治籌劃，且直接協(xié)調(diào)著社會(huì)的秩序。政府改革是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，工業(yè)時(shí)代對(duì)于政府官僚科層制的行政改革設(shè)想由于機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大和集權(quán)化，提供的公共服務(wù)過(guò)于標(biāo)準(zhǔn)化而對(duì)服務(wù)受眾不加區(qū)分，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)和以知識(shí)為發(fā)展基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代轉(zhuǎn)型趨勢(shì) 〔1 〕3-5。同時(shí)，與關(guān)注時(shí)代發(fā)展新趨勢(shì)同步進(jìn)行的是，現(xiàn)代政府試圖恢復(fù)在過(guò)度追求提高效率過(guò)程中可能喪失的平等、公正、和諧等價(jià)值和觀念。全面提升政府服務(wù)是一個(gè)靠理念、行為、技術(shù)、制度“四輪驅(qū)動(dòng)”的過(guò)程，其中以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)能夠有效提高政府服務(wù)的效率，倒逼政府服務(wù)理念與行為創(chuàng)新，支撐政府“放管服”改革工作，推動(dòng)政府服務(wù)型、整體性、數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

一、地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的應(yīng)然性

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)圍繞互聯(lián)網(wǎng)的政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，地方政府在其中承擔(dān)著連接頂層設(shè)計(jì)和具體實(shí)施的橋梁作用，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)過(guò)程中根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院部署，與推進(jìn)“放管服”改革相結(jié)合，根據(jù)地方自身特色轉(zhuǎn)變政府職能，打造陽(yáng)光政府，提升政府效率。在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中將推進(jìn)工作的重心放在優(yōu)化再造政務(wù)服務(wù)，融合升級(jí)平臺(tái)渠道，夯實(shí)數(shù)據(jù)共享、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施和信息安全支撐基礎(chǔ)等方面。從相關(guān)文件發(fā)布情況可以總結(jié)出地方政府在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)過(guò)程中側(cè)重的內(nèi)容和具體實(shí)踐方向，主要包括政府網(wǎng)站建設(shè)、政務(wù)服務(wù)線上流程和服務(wù)模式整合、線上平臺(tái)線下實(shí)體政務(wù)大廳的調(diào)試配合。同時(shí)，中央層面建立了一套技術(shù)操作、政府網(wǎng)站管理、政務(wù)服務(wù)新媒體考核等輔助支撐性的規(guī)范，在導(dǎo)向、理念及內(nèi)容方面作出了規(guī)定。

政務(wù)服務(wù)信息化建設(shè)的四個(gè)階段主要包括電子政務(wù)階段、電子治理階段、智能政務(wù)階段和“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)階段 〔2 〕，反映了互聯(lián)網(wǎng)在進(jìn)入中國(guó)的20多年深刻地改變了政府履職、市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)發(fā)育形態(tài)以及三者的互動(dòng)模型，為地方政府改革提供了環(huán)境生態(tài)和技術(shù)支撐的影響作用。從推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展角度看，政府與市場(chǎng)兩大體系是影響現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的兩個(gè)重要作用力。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”從地方政府內(nèi)部來(lái)看，是互聯(lián)網(wǎng)推動(dòng)的地方政府理念和體制機(jī)制創(chuàng)新，從地方政府外部行政環(huán)境來(lái)看，是通過(guò)提升地方政府政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率，為企業(yè)和公眾提供高效、便捷的政務(wù)服務(wù)，從而通過(guò)政府的改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。結(jié)合地方政府內(nèi)外范疇，地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的要素總體涵蓋了理念、內(nèi)容與成果導(dǎo)向三個(gè)維度。

（一）理念：以人為本與協(xié)同創(chuàng)新

以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維來(lái)思考地方政府的政務(wù)服務(wù)，一方面，要注重用戶體驗(yàn)，關(guān)注公眾的立場(chǎng)和需求，堅(jiān)持以人為本的發(fā)展導(dǎo)向。互聯(lián)網(wǎng)促成了新的社會(huì)生產(chǎn)生活方式，深刻改變著生活方式、商業(yè)模式、行為模式和服務(wù)模式，連接、開放和互動(dòng)成為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代各個(gè)領(lǐng)域的共同特征和屬性，也驅(qū)動(dòng)了地方政府提供公共服務(wù)的模式創(chuàng)新和重塑，體現(xiàn)在地方政府政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，則是堅(jiān)持以公眾需求和社會(huì)問(wèn)題為導(dǎo)向，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)上網(wǎng)，為企業(yè)和公眾提供便利化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)從“群眾來(lái)回跑”到“部門協(xié)同辦”的轉(zhuǎn)變。另一方面，要將互聯(lián)網(wǎng)與社會(huì)發(fā)展的多元主體、不同領(lǐng)域、各類要素深度融合發(fā)展，以政府與市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)的協(xié)同創(chuàng)新作為發(fā)展動(dòng)力。在社會(huì)服務(wù)方面，要將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與地方政府公共服務(wù)相結(jié)合，探索創(chuàng)新政府網(wǎng)格化管理和服務(wù)、便民服務(wù)新業(yè)態(tài)、在線醫(yī)療衛(wèi)生和智慧養(yǎng)老新模式、新型教育供給模式等“‘互聯(lián)網(wǎng)+益民服務(wù)”;在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，要推動(dòng)基于互聯(lián)網(wǎng)的新業(yè)態(tài)不斷發(fā)展，將互聯(lián)網(wǎng)與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、制造轉(zhuǎn)型等經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要領(lǐng)域相結(jié)合，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效和創(chuàng)新發(fā)展的驅(qū)動(dòng)作用。

（二）內(nèi)容：體制完善與流程再造

地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在初始階段就與“放管服”改革緊密聯(lián)系，將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，體現(xiàn)的是在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化語(yǔ)境下，促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率的政府現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在制度上，要通過(guò)依據(jù)法定職能梳理地方政府各層級(jí)各部門的具體服務(wù)事項(xiàng)，編制直接面向企業(yè)和公眾提供服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)事項(xiàng)目錄，明晰并簡(jiǎn)化辦事材料和流程，統(tǒng)一編碼和公開發(fā)布信息等規(guī)范網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)。推進(jìn)企業(yè)注冊(cè)注銷、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、商標(biāo)專利等經(jīng)常性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)以及教育醫(yī)療、住房養(yǎng)老和就業(yè)保障等與公眾密切相關(guān)的社會(huì)服務(wù)“應(yīng)上盡上，全程在線”，推進(jìn)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，同時(shí)將政府體制創(chuàng)新以一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、線下實(shí)體政務(wù)服務(wù)大廳和基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的形式呈現(xiàn)和落實(shí)。在流程上，要以政務(wù)服務(wù)體制方面的改革為依托，在服務(wù)過(guò)程中進(jìn)一步優(yōu)化簡(jiǎn)化服務(wù)事項(xiàng)從網(wǎng)上申請(qǐng)、受理審查到?jīng)Q定送達(dá)的過(guò)程，以電子證照、公文及簽章的使用和網(wǎng)上預(yù)審機(jī)制降低企業(yè)和公眾的各種成本。同時(shí)，在政務(wù)服務(wù)過(guò)程中增強(qiáng)政務(wù)信息透明度，增加公眾參與的內(nèi)容，通過(guò)滿意度評(píng)價(jià)和經(jīng)驗(yàn)反饋暢通互聯(lián)網(wǎng)溝通渠道，實(shí)現(xiàn)地方政府與企業(yè)和公眾之間的雙向互動(dòng)。

（三）成果：服務(wù)升級(jí)與體驗(yàn)優(yōu)化

在以人為本、協(xié)同創(chuàng)新建設(shè)理念和體制流程不斷完善的基礎(chǔ)上，地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”更具有針對(duì)性、高效便利和簡(jiǎn)化集約，從而提升地方政府政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量，優(yōu)化企業(yè)和公眾的辦事體驗(yàn)。地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與“放管服”改革共同推進(jìn)，在一定程度反映了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代地方政府政務(wù)服務(wù)的有限性和聚焦性。也就是說(shuō)，在信息量井噴式增加的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代和社會(huì)利益分化、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化的現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，地方政府不是萬(wàn)能的，提供公共服務(wù)的能力也是有限的。應(yīng)從這一前提出發(fā)，梳理企業(yè)和公眾最具高頻次和依賴性的政務(wù)服務(wù)并將之上網(wǎng)，提升地方政務(wù)服務(wù)的針對(duì)性、可及性和有效性。同時(shí)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”更加注重用戶成本、用戶轉(zhuǎn)化率和政務(wù)服務(wù)社群等概念，這就意味著政府要從單向發(fā)布信息、被動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛脩羲季S和主動(dòng)服務(wù)，考量企業(yè)和公眾在辦事過(guò)程中的查找便利度、注冊(cè)成本、閱讀理解成本和應(yīng)用操作成本，過(guò)于繁瑣復(fù)雜的信息填寫、流程設(shè)計(jì)、網(wǎng)頁(yè)導(dǎo)航均可能降低主觀體驗(yàn)，不利于企業(yè)和公眾線上辦事 〔3 〕6。因此，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的地方政府政務(wù)供給將引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)思維和企業(yè)思維，打造交流、共事和共享的服務(wù)生態(tài)，樹立政務(wù)服務(wù)品牌并主動(dòng)進(jìn)行傳播與推廣，擴(kuò)展多樣化的交互渠道，注重用戶體驗(yàn)，更加簡(jiǎn)化集約和高效便利。

二、地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)中存在的問(wèn)題

如上所述，地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體現(xiàn)的是基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和思維的政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，注重人本價(jià)值和用戶體驗(yàn)，過(guò)程更加高效便捷與互動(dòng)協(xié)同。但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，由于不同區(qū)域的發(fā)展差異和地方政府跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門的條塊分割，片面求全求大而不精準(zhǔn)供給，或內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足等原因，導(dǎo)致地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”整體推進(jìn)不協(xié)調(diào)，線上政務(wù)服務(wù)仍有較大的提升和完善空間。從數(shù)據(jù)應(yīng)用層次的邏輯來(lái)看，從數(shù)據(jù)管理和使用本身到平臺(tái)和應(yīng)用的協(xié)調(diào)使用，再到進(jìn)一步成為地方政府行政決策的重要信息源支撐，最后到整體推進(jìn)的統(tǒng)籌層面，具體包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的共建共享難、平臺(tái)和應(yīng)用的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌難、信息支撐決策的轉(zhuǎn)化率較低以及整體推進(jìn)過(guò)程不協(xié)同等問(wèn)題。

（一）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)層面存在數(shù)字孤島困境

就政府內(nèi)部數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)而言，不同層級(jí)和辦事業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)共享不足。數(shù)據(jù)和信息是地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的基礎(chǔ)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的建設(shè)就是一個(gè)讓政府?dāng)?shù)據(jù)跑路取代群眾跑腿的過(guò)程，統(tǒng)籌政府?dāng)?shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)不同政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)和平臺(tái)無(wú)縫連接、簡(jiǎn)化辦事流程的重要支撐，也是國(guó)家推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重要內(nèi)容。審查清理僵尸信息系統(tǒng)、整合本部門內(nèi)部信息系統(tǒng)、共建外網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、共享統(tǒng)一數(shù)據(jù)交互平臺(tái)、建設(shè)公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站等措施應(yīng)是整合政府信息系統(tǒng)的重心工作。

但是2017年全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)檢查情況的通報(bào)顯示，在對(duì)全國(guó)地方互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行考核時(shí)，仍發(fā)現(xiàn)存在著部分互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺(tái)與辦事部門之間未實(shí)現(xiàn)信息互通，以身份證作為“一號(hào)”辦事、“一號(hào)”登陸的統(tǒng)一身份認(rèn)證尚未實(shí)現(xiàn)。不同辦事系統(tǒng)間信息數(shù)據(jù)不能有效互通和復(fù)用，導(dǎo)致公眾與企業(yè)在辦事過(guò)程中需要重復(fù)填寫不同平臺(tái)和系統(tǒng)，增加了流程的繁瑣程度，在政務(wù)供給過(guò)程中降低了用戶體驗(yàn)。這在一定程度上反映了一些地方政府主觀上以人民為中心的發(fā)展理念尚未完全落實(shí)在實(shí)踐當(dāng)中，鄰地競(jìng)爭(zhēng)傾向和本位主義在地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)過(guò)程中仍然存在?？陀^上由于相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系的缺失，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)和信息基于條塊分割的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化、孤島式的發(fā)展形態(tài)，數(shù)據(jù)信息使用與管理的權(quán)責(zé)不明晰，產(chǎn)生了不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接和信息數(shù)據(jù)管理與共享能力不足等問(wèn)題 〔4 〕。

就不同主體間的數(shù)據(jù)交互而言，信息不對(duì)稱的問(wèn)題仍然存在。數(shù)字孤島問(wèn)題不僅僅存在于政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的不共享、不互通的碎片化發(fā)展中，同時(shí)也存在于政府與企業(yè)和公眾之間、不同行業(yè)的企業(yè)之間、不同階層和不同年齡段的公眾之間，這就導(dǎo)致在獲取地方政府線上政務(wù)服務(wù)的能力方面產(chǎn)生認(rèn)知和實(shí)踐中的巨大差異。一方面，這是由于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)是政府內(nèi)部自上而下推動(dòng)進(jìn)行的，對(duì)于政務(wù)服務(wù)在線發(fā)展的程度、用途和獲取渠道等信息，企業(yè)和公眾相對(duì)處于弱勢(shì)地位，對(duì)于企業(yè)和公眾的高頻次和依賴性的服務(wù)需求，地方政府又相對(duì)處于弱勢(shì)地位。另一方面，在企業(yè)和公眾主體內(nèi)部又由于年齡階段、地區(qū)信息化發(fā)展水平等差異導(dǎo)致獲取信息資源能力的差異?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”強(qiáng)調(diào)充分運(yùn)用信息化手段解決企業(yè)和公眾反映強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢、辦事繁問(wèn)題，公平普惠是其重要的建設(shè)原則，如何突破政府與企業(yè)、公眾間的信息不對(duì)稱狀態(tài)，兼顧不同人群的個(gè)性化服務(wù)訴求，是地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)現(xiàn)成果共享需要解決的重要問(wèn)題。

（二）平臺(tái)應(yīng)用層面存在管理低效問(wèn)題

地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在政府?dāng)?shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)搭建政府門戶網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，打造政務(wù)新媒體和政務(wù)服務(wù)APP、線下實(shí)體政務(wù)服務(wù)大廳作為直接面向企業(yè)和公眾的服務(wù)互動(dòng)平臺(tái)，基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)作為延伸補(bǔ)充，相對(duì)于數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)，平臺(tái)和應(yīng)用對(duì)于企業(yè)和公眾來(lái)說(shuō)更具有顯性特征和直接使用價(jià)值。同時(shí)，服務(wù)平臺(tái)實(shí)踐效果也能反映出地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重要評(píng)價(jià)內(nèi)容，主要包括地方政府上網(wǎng)服務(wù)事項(xiàng)是否科學(xué)、網(wǎng)上服務(wù)流程是否優(yōu)化、服務(wù)模式是否聯(lián)動(dòng)、服務(wù)信息是否公開等方面。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的相關(guān)指導(dǎo)意見將融合升級(jí)平臺(tái)渠道作為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的重要內(nèi)容，要推進(jìn)各層級(jí)政府門戶網(wǎng)站和一體化互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)線下政務(wù)服務(wù)大廳和線上服務(wù)平臺(tái)的融合發(fā)展，并推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道政務(wù)服務(wù)中心、行政村和社區(qū)便民服務(wù)點(diǎn)等基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)與線上平臺(tái)的對(duì)接。國(guó)務(wù)院辦公廳2016年到2018年二季度共對(duì)全國(guó)政府網(wǎng)站進(jìn)行了10次抽查通報(bào)，2018年提出要進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，在2022年全面實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”。

在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，就線上平臺(tái)而言，地方政府一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和政府門戶網(wǎng)站存在網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)不科學(xué)、搜索服務(wù)不到位、政務(wù)信息公開程度較低等功能性問(wèn)題。且對(duì)落實(shí)國(guó)家重大決策戰(zhàn)略的專欄專題建設(shè)重視程度不足，結(jié)合本地方實(shí)地情況解讀國(guó)家政策文件，對(duì)媒體和各界人士相關(guān)評(píng)析和公眾關(guān)注熱點(diǎn)與重大網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行回應(yīng)的能力仍需提升 〔5 〕。政務(wù)信息發(fā)布碎片化、準(zhǔn)確性不足降低了企業(yè)和公眾實(shí)際辦事過(guò)程中的可及性。同時(shí)，線上平臺(tái)的建設(shè)實(shí)質(zhì)內(nèi)容則存在發(fā)布和管理低效問(wèn)題，如在各地方政府門戶網(wǎng)“我為政府網(wǎng)站找錯(cuò)”欄目中，公眾集中反映的問(wèn)題包括信息不準(zhǔn)確、更新不及時(shí)、網(wǎng)站鏈接失效。因此，線上綜合平臺(tái)的建設(shè)在設(shè)計(jì)、功能和內(nèi)容管理上均需進(jìn)一步完善。

就線上線下平臺(tái)協(xié)調(diào)和移動(dòng)政務(wù)服務(wù)端建設(shè)的問(wèn)題而言，一些線下政務(wù)大廳服務(wù)窗口陷入了成為政府部門“收發(fā)室”和“中轉(zhuǎn)站”的困境，且線上預(yù)約與線下辦理、材料線上提交補(bǔ)交與線下審查、辦理結(jié)果線上公布查詢與線下送達(dá)等流程銜接效率仍需提升。政務(wù)服務(wù)新媒體等移動(dòng)服務(wù)端也由于未從實(shí)際需求和自身運(yùn)營(yíng)能力出發(fā)，盲目跟風(fēng)建設(shè)，產(chǎn)生形式大于內(nèi)容、偏離政務(wù)服務(wù)本質(zhì)等問(wèn)題，如2019年浙江省出現(xiàn)的多部門單獨(dú)建立的政務(wù)服務(wù)新媒體集中關(guān)停潮就反映了“扎堆式”建設(shè)的問(wèn)題。同時(shí)，僵尸號(hào)、“高級(jí)紅低級(jí)黑”、盲目追求粉絲量和轉(zhuǎn)發(fā)數(shù)等催生了博眼球、蹭熱點(diǎn)和追流量等過(guò)度娛樂化行為，導(dǎo)致發(fā)布服務(wù)信息、回復(fù)企業(yè)和公眾實(shí)際問(wèn)題的咨詢等本職工作未落實(shí)到位，偏離了政務(wù)新媒體作為政務(wù)公開和互動(dòng)交流新渠道的初衷。

（三）信息決策層面支撐力度不足

地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不僅僅是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)地方政府提供政務(wù)服務(wù)流程和模式的再造與創(chuàng)新，更為根本的是與打造服務(wù)型政府、數(shù)字化政府和整體性政府的改革愿景相結(jié)合，在從政府職能轉(zhuǎn)變到以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡恼畽C(jī)構(gòu)改革等一系列政府現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型活動(dòng)中依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性與地方政府活動(dòng)的融合。信息是決策的基礎(chǔ)，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)地方政府決策從調(diào)研、座談會(huì)等直接面對(duì)面從社會(huì)中獲取信息的傳統(tǒng)渠道發(fā)展出突破時(shí)間和空間限制的鍵對(duì)鍵網(wǎng)上互動(dòng)新形式。其中，不論是地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，還是決定政務(wù)服務(wù)目錄、網(wǎng)頁(yè)功能設(shè)計(jì)等具體建設(shè)內(nèi)容，行政決策貫穿了地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”整個(gè)過(guò)程。但實(shí)踐中，信息決策層面在此方面支撐力度有待強(qiáng)化。

一方面，就“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的科學(xué)性和合理性而言，在實(shí)踐過(guò)程中基于前述地方政府間、業(yè)務(wù)部門間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不共享、信息系統(tǒng)不互通造成數(shù)據(jù)浪費(fèi)的問(wèn)題，直接影響了地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)相關(guān)行政決策的可行性、精準(zhǔn)性。同時(shí)，即使在數(shù)據(jù)共享比較先進(jìn)的領(lǐng)域，如何使用好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提升決策的科學(xué)性，從而合理設(shè)計(jì)政務(wù)服務(wù)上網(wǎng)事項(xiàng)、服務(wù)過(guò)程和考核建設(shè)實(shí)效的指標(biāo)體系，需要地方政府的行政決策智慧。地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的早期目標(biāo)僅是實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)上網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)形式上的電子化和在線化，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)信息系統(tǒng)的逐步完善，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)向著縱深方向發(fā)展，龐大的數(shù)據(jù)只是無(wú)限接近事物而不是其本身而無(wú)法直接支撐政府決策 〔6 〕。同時(shí)，由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的互通屬性拉近了政府與公眾的距離，政府外部的社會(huì)和市場(chǎng)信息迅速變動(dòng)，地方政府要實(shí)現(xiàn)有效信息的提取，技術(shù)并不能排除自身的信息干擾。決策者的經(jīng)驗(yàn)、洞察力和創(chuàng)造力的優(yōu)勢(shì)，在一定程度上是僅僅通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行機(jī)械化的決策不能企及的。因此，如何將互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等在信息收集、綜合分析方面的定量和效率性優(yōu)勢(shì)與決策者自身的決策智慧進(jìn)行整合，最終提升地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的合理性和科學(xué)性是亟待解決的重要問(wèn)題。

另一方面，就地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的信息安全和決策責(zé)任而言，隨著越來(lái)越依賴互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)進(jìn)行決策的趨勢(shì)發(fā)展，地方政府建立的數(shù)據(jù)庫(kù)集聚了廣泛的信息來(lái)源，將原本分散的數(shù)據(jù)和信息組成了數(shù)據(jù)集合從而降低了非法獲得重要數(shù)據(jù)和情報(bào)信息的成本，政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)和信息平臺(tái)遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊后不僅日常工作進(jìn)程受到影響，還產(chǎn)生了數(shù)據(jù)庫(kù)和信息平臺(tái)需要重建、企業(yè)和公眾信息泄露等隱患 〔7 〕。同時(shí)，與傳統(tǒng)的行政決策相比，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)過(guò)程中的決策由于大數(shù)據(jù)的來(lái)源、程序和算法過(guò)于多元，在一定程度上分散了相關(guān)決策失誤的歸責(zé)方向。因此，依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)對(duì)政務(wù)服務(wù)建設(shè)中的決策失誤進(jìn)行責(zé)任追究，是提升信息技術(shù)支撐地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”進(jìn)行正確決策的保障。

（四）整體建設(shè)過(guò)程協(xié)同創(chuàng)新動(dòng)力缺失

地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，從數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)層、網(wǎng)站應(yīng)用系統(tǒng)的平臺(tái)層再到數(shù)據(jù)信息支撐地方政府決策的制度層，都需要在多元主體、多個(gè)系統(tǒng)之間進(jìn)行互動(dòng)和協(xié)同。從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、新型智慧城市建設(shè)和政府治理現(xiàn)代化的角度看，政府、市場(chǎng)和社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系是重要的分析框架，是解決社會(huì)出現(xiàn)的愈加復(fù)雜化的系統(tǒng)性矛盾，以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和思維影響下的多個(gè)領(lǐng)域融合發(fā)展的客觀要求。地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在整體推進(jìn)過(guò)程中需要實(shí)現(xiàn)三者的協(xié)同，發(fā)揮政府管理和服務(wù)、市場(chǎng)高效配置資源和社會(huì)提供基礎(chǔ)支撐的自身特色優(yōu)勢(shì)，才能形成推動(dòng)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的協(xié)同創(chuàng)新合力。

但是，政府系統(tǒng)內(nèi)部的整體統(tǒng)籌推進(jìn)尚未完善，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)水平不統(tǒng)一，部門間的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象仍然存在。除了前述數(shù)據(jù)不共享、信息系統(tǒng)不互通、政務(wù)線上平臺(tái)體現(xiàn)的業(yè)務(wù)和辦事流程銜接不暢等地方政府間和業(yè)務(wù)部門間的政府系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同問(wèn)題，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等客觀條件的差異，以及不同地區(qū)社會(huì)發(fā)育程度不同導(dǎo)致的公眾素質(zhì)等主觀因素的差異，尤其是地市級(jí)和區(qū)縣等直接提供政務(wù)服務(wù)的地方政府之間的協(xié)同由于上級(jí)政府和主管部門的層級(jí)管理加大了橫向協(xié)同建設(shè)的難度，一些業(yè)務(wù)系統(tǒng)由省級(jí)甚至國(guó)家層面的部門進(jìn)行管理，基層政府難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，跨地區(qū)的政務(wù)服務(wù)統(tǒng)籌程度較低?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的建設(shè)最終成果是升級(jí)企業(yè)和公眾的辦事體驗(yàn)，提供高效便利和集約簡(jiǎn)便的服務(wù)，但由于地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的進(jìn)程不一、協(xié)同程度低，由此造成內(nèi)部耗損成本增加、各自為政單獨(dú)建設(shè)造成資源的浪費(fèi)，企業(yè)和公眾的獲得感并不強(qiáng)。

同時(shí)，地方政府在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)過(guò)程中與市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同程度較低。線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和政務(wù)服務(wù)新媒體均由政府通過(guò)向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)采購(gòu)的方式進(jìn)行長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，運(yùn)營(yíng)商僅僅接受政府提出的關(guān)于政務(wù)服務(wù)建設(shè)的要求，并未真正參與到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)和應(yīng)用的服務(wù)事項(xiàng)、搜索功能、服務(wù)流程等決策活動(dòng)過(guò)程中。政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和應(yīng)用要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，僅僅由地方政府長(zhǎng)期財(cái)政投入是不足的，應(yīng)進(jìn)一步促成互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與政府之間的投資共建、共同經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展的合作伙伴關(guān)系。同時(shí)，辦事企業(yè)和公眾則更多處于政務(wù)信息和服務(wù)的接收者地位，對(duì)于地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的設(shè)計(jì)和建設(shè)參與程度較低，政府、企業(yè)和公眾共同參與和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的政務(wù)服務(wù)新格局需要持續(xù)推動(dòng)才能形成。

三、地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的優(yōu)化路徑

解決地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)過(guò)程中存在的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不共享、政務(wù)平臺(tái)不協(xié)調(diào)、信息決策支撐弱和整體建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新不足，從根本上來(lái)講，需要將地方政府治理納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的考量中，統(tǒng)籌反思地方政府的價(jià)值導(dǎo)向、職能體系、職權(quán)職責(zé)、體制完善和機(jī)制創(chuàng)新，協(xié)調(diào)地方政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，最后再具體落實(shí)到地方政府政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率的提升上。即從政府及政府改革這一核心內(nèi)容出發(fā)，融合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)的工具支撐和創(chuàng)新思維，堅(jiān)持以人為本的發(fā)展方向，最終真正提升地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的質(zhì)量與實(shí)效。具體優(yōu)化對(duì)策包括：

（一）促進(jìn)共建共享的數(shù)據(jù)互通

實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的整合，推進(jìn)數(shù)據(jù)的共建共享，需要從價(jià)值環(huán)境、制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境三個(gè)方面統(tǒng)籌推進(jìn)。

首先，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享需要促進(jìn)思想觀念和價(jià)值導(dǎo)向突破“本位主義”，轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)部門化、部門個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力化的政務(wù)數(shù)據(jù)與部門利益掛鉤取向，將平等、交互、共享等互聯(lián)網(wǎng)思維融入政府?dāng)?shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的建設(shè)全過(guò)程，圍繞政府治理和公共服務(wù)的實(shí)際需求，以統(tǒng)籌共享、實(shí)效集約和利企便民為建設(shè)的重要原則。同時(shí)，需要反思信息和知識(shí)的人文關(guān)懷價(jià)值，也就是說(shuō)，雖然互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代是鼓勵(lì)信息知識(shí)付費(fèi)的時(shí)代，例如保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)是確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動(dòng)力的重要手段，但也應(yīng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)生初期就具有的公平普惠這一人文關(guān)懷給予重視，從科學(xué)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的理想來(lái)看，知識(shí)和信息是沒有壟斷權(quán)力的。從政府的性質(zhì)來(lái)看，通過(guò)政府的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理和公共服務(wù)，促成公共問(wèn)題上的集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化應(yīng)是政府初衷。因此，不論是基于信息自身價(jià)值還是地方政府的性質(zhì)，政務(wù)數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，這是中國(guó)區(qū)別于西方國(guó)家在資本和市場(chǎng)邏輯下產(chǎn)生高知識(shí)付費(fèi)等現(xiàn)象的初衷和發(fā)展要義，也是地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)建設(shè)需要回歸和落實(shí)的重要價(jià)值觀念。在此基礎(chǔ)上融合互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)和思維，順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)促成的扁平化社會(huì)形態(tài)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于非涉密業(yè)務(wù)政務(wù)數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的建設(shè)，不僅僅依托政府內(nèi)部的協(xié)作和交流共享，更需要地方政府與企業(yè)和公眾合作與共建。

其次，要進(jìn)一步將平等交互的互聯(lián)網(wǎng)價(jià)值取向和信息知識(shí)原有的人文關(guān)懷在制度規(guī)范中加以體現(xiàn)和規(guī)定，通過(guò)體制機(jī)制的構(gòu)建將價(jià)值取向轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)共建共享更具操作性的行為規(guī)范。在體制上，一方面，應(yīng)明確非涉密業(yè)務(wù)政務(wù)數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)中的文件、圖片、表格、數(shù)據(jù)和音視頻等多種形態(tài)存在的信息在采集、加工、交換、使用和處理過(guò)程中的歸屬權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)。在此基礎(chǔ)上以證照電子化、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)和場(chǎng)景應(yīng)用為數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)建設(shè)推進(jìn)方向，根據(jù)不同業(yè)務(wù)和地區(qū)的實(shí)際需求或推進(jìn)高頻率使用的證照文件電子化，或關(guān)注業(yè)務(wù)聯(lián)系緊密部門間的流程業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)整合，或建立專門的數(shù)據(jù)共享機(jī)構(gòu)和機(jī)制根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景的變化靈活配置數(shù)據(jù)資源 〔8 〕。另一方面，應(yīng)繼續(xù)完善地方政府政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)體系和考核指標(biāo)，對(duì)各個(gè)部門非涉密業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合遷移、系統(tǒng)上云上網(wǎng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)與政務(wù)平臺(tái)對(duì)接等信息系統(tǒng)整合重要內(nèi)容，以及執(zhí)法監(jiān)管、電子證照、便民接口等重要數(shù)據(jù)整合工作進(jìn)行加分指標(biāo)和扣分指標(biāo)的完善，注重政務(wù)數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)共建共享建設(shè)工作完成質(zhì)量的同時(shí)，鼓勵(lì)跨部門、跨業(yè)務(wù)之間的協(xié)同，提倡政務(wù)數(shù)據(jù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)、政府治理和便民服務(wù)方面的創(chuàng)新實(shí)踐和應(yīng)用。

最后，在價(jià)值引導(dǎo)和制度保障的基礎(chǔ)上結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支撐，完善基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)由地方向中央的統(tǒng)籌整合。統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)是重要的共享基礎(chǔ)支撐，具體由國(guó)務(wù)院辦公廳牽頭，各地區(qū)各部門具體負(fù)責(zé)建設(shè)和完善國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)政府系統(tǒng)，同時(shí)由國(guó)務(wù)院辦公廳和國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)管理中心建設(shè)國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)，并形成以國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)為核心的政府各類業(yè)務(wù)專網(wǎng)的整合體系。在網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的基礎(chǔ)上完善地方政府之間、不同業(yè)務(wù)部門之間的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)和接入。同時(shí)，從政府與市場(chǎng)和社會(huì)的數(shù)據(jù)和信息互動(dòng)來(lái)看，依托政府門戶網(wǎng)站和電子政務(wù)外網(wǎng)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站的建設(shè)，將與政務(wù)信息相關(guān)的不涉密政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一準(zhǔn)確的公布，提倡數(shù)據(jù)的再開發(fā)，提升數(shù)據(jù)社會(huì)化再利用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)與市場(chǎng)和社會(huì)資源之間的互動(dòng)優(yōu)化。通過(guò)整合地方政府政務(wù)數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)，為推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)提供前提和基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化平臺(tái)應(yīng)用的規(guī)范管理

政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和移動(dòng)端等應(yīng)用是企業(yè)和公眾辦事創(chuàng)業(yè)過(guò)程中直接接觸的政務(wù)服務(wù)，也是地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)成果檢驗(yàn)的重要渠道，需要將政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、政府門戶網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)新媒體、實(shí)體政務(wù)服務(wù)大廳和基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行整合和優(yōu)化，形成全流程一體化服務(wù)體系，在這一過(guò)程中最重要的是注重政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和應(yīng)用與政府改革邏輯的整合，突破形式上的機(jī)械化建設(shè)困境。就政務(wù)服務(wù)平臺(tái)而言，建成“一網(wǎng)通辦”的全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是主要的發(fā)展方向，各地方和具體業(yè)務(wù)部門的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，均需依托國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的支撐系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)資源協(xié)同實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、辦理業(yè)務(wù)以及提供服務(wù)。要避免前述政務(wù)服務(wù)電子化的機(jī)械建設(shè)，就需要地方政府結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡恼畽C(jī)構(gòu)改革、“放管服”改革統(tǒng)籌推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)，在統(tǒng)一身份認(rèn)證、電子印章和證照等政務(wù)數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)共享的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的搜索功能、導(dǎo)航窗口、服務(wù)事項(xiàng)，梳理教育、住房、醫(yī)療、法律咨詢、證照辦理等與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和公眾日常生活聯(lián)系密切的服務(wù)事項(xiàng)，并編制統(tǒng)一目錄，構(gòu)建如同電商平臺(tái)網(wǎng)購(gòu)一樣便利和個(gè)性化的政務(wù)服務(wù)內(nèi)容，提升政務(wù)平臺(tái)政務(wù)服務(wù)的可辦理性。在流程上實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，減少辦事環(huán)節(jié)和上交材料，壓縮企業(yè)和公眾辦事成本，盡可能推動(dòng)辦理流程可追蹤、可查詢的在線化發(fā)展，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的服務(wù)效率。

就政府門戶網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)新媒體而言，相對(duì)于政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，地方政府門戶網(wǎng)站更多的是政策文件解讀與發(fā)布和更為全面的地方政府活動(dòng)信息公開平臺(tái)，政務(wù)服務(wù)新媒體則較之以國(guó)家一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為核心的地方政務(wù)服務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)和系統(tǒng)向中央集聚傾向，更突出地方自身的實(shí)際發(fā)展情況和特色。因此，關(guān)注信息公開和有效互動(dòng)是完善地方政府門戶網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)新媒體促進(jìn)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的重要內(nèi)容。政府門戶網(wǎng)站需要及時(shí)準(zhǔn)確和動(dòng)態(tài)持續(xù)地更新和公開政務(wù)服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)、政策公告、辦事指南和監(jiān)督舉報(bào)方式，以及政務(wù)服務(wù)相關(guān)的事項(xiàng)辦事流程、所需材料、簽章要求和附件格式等。政務(wù)新媒體則可以依據(jù)企業(yè)和公眾需要，將政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中使用頻率高、覆蓋廣的政務(wù)服務(wù)向移動(dòng)端延伸，發(fā)揮移動(dòng)端及時(shí)靈活和親民便民的優(yōu)勢(shì)，依托全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，建成協(xié)同運(yùn)營(yíng)下的分級(jí)分類政務(wù)新媒體運(yùn)營(yíng)和管理體系，對(duì)其功能定位、應(yīng)用設(shè)計(jì)、賬號(hào)注冊(cè)、日常運(yùn)營(yíng)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范化和集約化建設(shè)，不斷拓展政務(wù)服務(wù)的渠道，提升地方政府政務(wù)服務(wù)的便利度，真正實(shí)現(xiàn)讓企業(yè)和公眾“看得到、用得上”的目標(biāo)。

就線上平臺(tái)和線下政務(wù)大廳、基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的協(xié)調(diào)來(lái)看，線下的實(shí)體政務(wù)大廳與基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)均與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是相輔相成、功能互補(bǔ)的關(guān)系，線下實(shí)體大廳向網(wǎng)上延伸是推進(jìn)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的重要內(nèi)容，基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)則是政務(wù)服務(wù)平臺(tái)貼近企業(yè)和公眾實(shí)際需求的擴(kuò)展性內(nèi)容。應(yīng)通過(guò)對(duì)政務(wù)大廳入駐單位和部門的監(jiān)督管理，整合窗口及其所在部門的業(yè)務(wù)流程和線上辦公系統(tǒng)，推進(jìn)一窗口受理、一站式辦理進(jìn)程?；鶎臃?wù)網(wǎng)點(diǎn)則應(yīng)注重向偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基層延伸和對(duì)老弱病殘等弱勢(shì)群體的服務(wù)覆蓋，尤其是突出各類社會(huì)保障類別的服務(wù)，可結(jié)合采用上門服務(wù)和免費(fèi)代辦形式拓展基層“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的覆蓋范圍。還可以在線上政務(wù)平臺(tái)和其他社會(huì)平臺(tái)支撐的基礎(chǔ)上，發(fā)展多樣化的政務(wù)服務(wù)線下供給模式，探索“政務(wù)服務(wù)+”的供給模式，通過(guò)與電商第三方平臺(tái)合作，為有意愿創(chuàng)業(yè)的辦事群眾以及合作企業(yè)提供免費(fèi)證照幫辦服務(wù)。在將具有較高社會(huì)公信度的銀行、快遞及其他社會(huì)平臺(tái)引入地方政府政務(wù)服務(wù)過(guò)程中，要解決信息發(fā)布碎片化、信息不對(duì)稱導(dǎo)致的企業(yè)和公眾不熟悉流程和材料等問(wèn)題，加強(qiáng)精準(zhǔn)引導(dǎo)和政務(wù)服務(wù)的主動(dòng)性。同時(shí)，要提升社會(huì)平臺(tái)知名度吸引更多商戶入駐，免費(fèi)高效地滿足公眾證照辦理訴求，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)過(guò)程中線上線下多元主體的共贏。

（三）提升信息支撐決策的應(yīng)用深度

地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的建設(shè)過(guò)程，最重要的就是結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的技術(shù)理性，輔助地方政府就推進(jìn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦事、數(shù)據(jù)信息共享、再造辦理流程和提升工作效率等內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)決策，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)聯(lián)通政府與企業(yè)和公眾從而促進(jìn)溝通交流的互動(dòng)優(yōu)勢(shì)，以及綜合數(shù)據(jù)信息處理的技術(shù)分析優(yōu)勢(shì)，提升決策的科學(xué)性、精準(zhǔn)性，提升政務(wù)服務(wù)的針對(duì)性，為地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)提供決策基礎(chǔ)。在政府?dāng)?shù)據(jù)和信息系統(tǒng)共建共享的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一，需要遵循客觀原則，轉(zhuǎn)變政府決策模式，構(gòu)建信息數(shù)據(jù)支撐地方政府決策的轉(zhuǎn)化機(jī)制，同時(shí)落實(shí)技術(shù)依賴型決策的責(zé)任追究制度是深化數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展方向。一方面，數(shù)據(jù)需要客觀準(zhǔn)確，具有廣泛的民意基礎(chǔ)。即針對(duì)政務(wù)服務(wù)建設(shè)內(nèi)容，發(fā)揮政務(wù)平臺(tái)和應(yīng)用互聯(lián)互通優(yōu)勢(shì)，通過(guò)民意調(diào)查、信息整合和統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)合地方政府具體層級(jí)和部門機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)確定政務(wù)服務(wù)上網(wǎng)清單、工作流程銜接等主體工作，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和民主原則，提升政府?dāng)?shù)據(jù)和信息的質(zhì)量。同時(shí)，提升地方政府對(duì)企業(yè)和公眾在政務(wù)服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的評(píng)價(jià)性和反饋性信息的回應(yīng)力，及時(shí)接收并進(jìn)行答復(fù)，做到事事有回應(yīng)、件件有著落，集中民智民力，主動(dòng)吸收對(duì)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有積極意義的“金點(diǎn)子”。另一方面，在客觀民主的決策原則支撐下，地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”需要轉(zhuǎn)變政府決策模式，構(gòu)建數(shù)據(jù)支撐決策的轉(zhuǎn)化機(jī)制，整合傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)性決策和唯數(shù)據(jù)論的大數(shù)據(jù)決策，統(tǒng)一工具理性與價(jià)值理性，規(guī)避單一大數(shù)據(jù)決策的信息孤島困境和傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)決策的主觀性過(guò)強(qiáng)等缺點(diǎn)，將客觀數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有效的決策支撐證據(jù)，綜合發(fā)揮大數(shù)據(jù)決策的客觀公開和經(jīng)驗(yàn)性決策的責(zé)任分工明確等優(yōu)勢(shì)。地方政府的政務(wù)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于政府內(nèi)部的日常工作和部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的整合，對(duì)這部分?jǐn)?shù)據(jù)可依賴互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)構(gòu)建地方政府循證決策機(jī)制 〔9 〕，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源向有效政府政務(wù)服務(wù)決策證據(jù)的轉(zhuǎn)化。具體轉(zhuǎn)化辦法是通過(guò)云計(jì)算、可視化分析和人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行初步的數(shù)據(jù)收集和轉(zhuǎn)化，此類數(shù)據(jù)和信息可以包括企業(yè)和公眾基本調(diào)查信息、政府政務(wù)服務(wù)清單等，再進(jìn)一步結(jié)合具體政務(wù)服務(wù)情境進(jìn)行結(jié)構(gòu)化、情境應(yīng)用化的處理，提煉具體的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)流程需要的符合應(yīng)用場(chǎng)景的數(shù)據(jù)和信息，通過(guò)案例和試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)進(jìn)行驗(yàn)證，最后結(jié)合人為解讀、經(jīng)驗(yàn)論證和多方反饋，進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)價(jià)形成最佳的數(shù)據(jù)和信息集合，從而整合數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提供最佳的證據(jù)支撐。

針對(duì)依賴大數(shù)據(jù)進(jìn)行決策可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任追究制度的問(wèn)題，則可以在前述循證決策模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行政務(wù)服務(wù)建設(shè)相關(guān)決策的問(wèn)題識(shí)別、議題提出、政策合法化和效果檢驗(yàn)。同時(shí)，要明確地方政府政務(wù)服務(wù)相關(guān)政策的制定主體、監(jiān)督主體、評(píng)估主體和執(zhí)行主體責(zé)任及職能，遵循誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則明確責(zé)任追究的溯歸方向 〔10 〕。要進(jìn)一步形成結(jié)構(gòu)化的決策程序，在此程序中同時(shí)吸納公眾提供的價(jià)值偏好和社會(huì)智庫(kù)提供的社會(huì)知識(shí)，提倡公眾與企業(yè)的合作和參與，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)建設(shè)決策活動(dòng)的程序正義和公共價(jià)值。由此，在明晰數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐下的地方政府政務(wù)服務(wù)相關(guān)問(wèn)題決策程序和責(zé)任主體，綜合公眾和智庫(kù)提供的偏好和信息，最終形成科學(xué)化的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)系列決策活動(dòng)。

（四）促進(jìn)治理視角下的協(xié)同創(chuàng)新

從治理視角討論地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的協(xié)同創(chuàng)新，是對(duì)從政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)到?jīng)Q策支撐等策略的升華，關(guān)乎地方政府政務(wù)服務(wù)工作的整體發(fā)展邏輯。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與政府現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)的內(nèi)在邏輯，可通過(guò)政務(wù)服務(wù)需求，分析挖掘地方政府現(xiàn)代化治理需要發(fā)展的整體服務(wù)能力、協(xié)同共享能力、精準(zhǔn)供給能力，通過(guò)建立完善權(quán)力清單、電子監(jiān)督、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同等內(nèi)容反過(guò)來(lái)促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)供給側(cè)改革和“放管服”改革，政府現(xiàn)代化治理的要求又驅(qū)動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展 〔10 〕。在治理的視角下推動(dòng)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的協(xié)調(diào)發(fā)展，就要在呼吁公共精神回歸的基礎(chǔ)上，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)治理工具創(chuàng)新，通過(guò)明確地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)中的多元主體，優(yōu)化治理模式和創(chuàng)新治理機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展導(dǎo)向。就培育主體而言，地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)涉及地方政府及具體業(yè)務(wù)部門、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和運(yùn)營(yíng)商、辦事企業(yè)和公眾等多元主體，地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享、政務(wù)平臺(tái)應(yīng)用完善、科學(xué)民主決策等內(nèi)容均需要多元主體的有效互動(dòng)。針對(duì)處于政務(wù)信息相對(duì)弱勢(shì)的企業(yè)和公眾，政府應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)宣傳、信息公開和提供免費(fèi)咨詢服務(wù)等方式，變依申請(qǐng)的被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，提升辦事企業(yè)和公眾尤其是具有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訴求的個(gè)人對(duì)政務(wù)服務(wù)的了解程度和素養(yǎng)。

就優(yōu)化治理模式和創(chuàng)新治理機(jī)制而言，需要在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的過(guò)程中協(xié)調(diào)地方政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，融合市場(chǎng)思維和互聯(lián)網(wǎng)思維優(yōu)化地方政府的治理模式。應(yīng)在推動(dòng)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的過(guò)程中健全多元參與和協(xié)商合作的治理機(jī)制，發(fā)展政府與其他治理主體的合作伙伴關(guān)系，整合傳媒、移動(dòng)通訊、互聯(lián)網(wǎng)科技公司等多方主體的優(yōu)勢(shì)，在政府解決方案中形成成熟的商事制度改革業(yè)務(wù)系統(tǒng)改造、一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目以及行政審批改革等建設(shè)方案，根據(jù)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和深化“放管服”改革的相關(guān)意見，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升申報(bào)端、業(yè)務(wù)端、監(jiān)管端、決策端智慧化服務(wù)水平，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)從局部向整體建設(shè)的轉(zhuǎn)型。同時(shí)，要維持長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，需要吸納運(yùn)營(yíng)商參與推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”融資、建設(shè)、服務(wù)和運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，進(jìn)一步發(fā)展出政府與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)共同投資和運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展模式，將單一財(cái)政購(gòu)買的投資型增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式，并在此過(guò)程中產(chǎn)生可營(yíng)利的服務(wù)和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。由是，治理視角下的地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，應(yīng)在數(shù)據(jù)與信息系統(tǒng)共建共享，政務(wù)平臺(tái)應(yīng)用加強(qiáng)互通和深化信息支撐決策的基礎(chǔ)上，從發(fā)展模式的宏觀統(tǒng)籌層面思考地方政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，明晰不同主體在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)過(guò)程中的參與模式與機(jī)制，打造可持續(xù)發(fā)展的合作伙伴關(guān)系，集合多方資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。

地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，將現(xiàn)代地方政府治理的以人民為中心的發(fā)展理念融合技術(shù)理性，推動(dòng)地方政府政務(wù)服務(wù)的智慧化、整體化和高效化發(fā)展。在國(guó)家整體統(tǒng)籌的格局下，地方政府政務(wù)服務(wù)需要通過(guò)理念、制度和技術(shù)創(chuàng)新，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系，將互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與“放管服”改革等政府改革過(guò)程結(jié)合，注重人本價(jià)值回歸與現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型新趨勢(shì)的整合，從而實(shí)現(xiàn)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)中數(shù)據(jù)到?jīng)Q策再到治理的智慧化發(fā)展，提升地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的實(shí)效。

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責(zé)任編輯 周 榮