杭州城市空間蔓延與區(qū)域發(fā)展邏輯

張衛(wèi)良

(杭州師范大學(xué) 人文學(xué)院，浙江 杭州 311121)

在我國快速城市化背景下，絕大多數(shù)城市呈現(xiàn)出向四周不斷擴散或說“攤大餅”式發(fā)展的趨勢，“計劃趕不上變化”也可說就是城市蔓延的反映，在短時期內(nèi)城市規(guī)模擴張遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越原有城市總體規(guī)劃。改革開放以來的幾十年，杭州也經(jīng)歷了一個從中等城市向特大城市的蝶變過程，在城市空間方面也存在明顯的蔓延現(xiàn)象。這種現(xiàn)象符合區(qū)域發(fā)展邏輯，既反映了城市自身的內(nèi)在動力，也反映了社會外在因素的刺激。有關(guān)城市蔓延現(xiàn)象，國外學(xué)者對城市蔓延的性質(zhì)與動因有較早的研究，(1)參見Chris Couch, Lila Leontidou and Gerhard Petschel-Held (eds.), Urban Sprawl in Europe: Landscapes, Land-use Change and Policy, Oxford: Blackwell Publishing Ltd, 1988; Oliver Gillham, The Limitless City: A Primer on the Urban Sprawl Debate, Washington D.C.：Island Press, 2001。經(jīng)合組織也在2018年《重新思考城市蔓延》的報告中指出“城市蔓延帶來新的政策挑戰(zhàn)”。(2)具體內(nèi)容參見OECD, Rethinking Urban Sprawl: Moving Towards Sustainable Cities, Paris: OECD Publishing, 2018。國內(nèi)學(xué)者對中國城市蔓延現(xiàn)象也做了不少有益的探索，(3)參見李強、楊開忠《城市蔓延》，北京：機械工業(yè)出版社，2007年；洪世鍵、張京祥《城市蔓延機理與治理——基于經(jīng)濟與制度的分析》，南京：東南大學(xué)出版社，2012年；張庭偉《控制城市用地蔓延：一個全球的問題》，《城市規(guī)劃》，1999年第8期，第44-48頁；蔣芳、劉盛和、袁弘《北京城市蔓延的測度與分析》，《地理學(xué)報》，2007年第6期，第649-658頁；王家庭、趙麗《快速城市化時期我國城市蔓延的動力》，《財經(jīng)科學(xué)》，2013年第5期，第67-76頁等。目前有關(guān)杭州城市空間蔓延的專題討論比較少，而對杭州城市空間變化的研究相對較多，(4)參見劉衛(wèi)東、譚韌驃《杭州城市蔓延評估體系及其治理對策》，《地理學(xué)報》，2009年第4期，第417-425頁；陸志平、倪滬平《杭州城市空間發(fā)展形態(tài)的特征和增長時序分析》，《杭州科技》，2002年第3期，第37-39頁；楊建軍、陳鋒義《杭州主城區(qū)城市空間發(fā)展趨勢研究》，《城市規(guī)劃》，2008年第9期，第69-74頁；李詠華、龐海燕、馬淇蔚《2000—2015年杭州城市空間增長及政策影響機制研究》，《城市發(fā)展研究》，2018年第9期，第67-75頁。這些研究大多從城市土地利用、規(guī)劃、公共管理等視角切入，探討杭州城市空間的變化及其治理對策。本文力圖從城市空間相關(guān)理論視角出發(fā)，進(jìn)一步探討杭州城市空間的區(qū)域發(fā)展邏輯。

一

杭州是一座歷史文化名城，自然環(huán)境優(yōu)美，“三面云山一面城”，城市與山水環(huán)境相映成趣，珠聯(lián)璧合，成就一座詩意的城市。但是，在相當(dāng)長的時間里，杭州是一個不大的城市，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的生產(chǎn)方式相一致，城市空間緊湊。直到改革開放年代，杭州原有的空間格局開始發(fā)生一些變化，城市建成區(qū)不斷拓展，如今已成為長三角區(qū)域首屈一指的大都市。杭州城市空間擴展是一個城市化的過程，也是一個城市持續(xù)蔓延的過程。對于城市蔓延，西方有學(xué)者給出了這樣的定義：“蔓延本質(zhì)上是一種郊區(qū)化現(xiàn)象，‘超出城市的界限’、‘過渡’、‘城市邊緣’，同時，具有低密度、私家車導(dǎo)向、可能‘沒有規(guī)劃’” [1](P.4)，具體的特征可以指“蔓延(無論它是城市的蔓延還是郊區(qū)的蔓延)是城市化的一種形式，它的特征是跳躍式開發(fā)、商業(yè)走廊、低密度、土地使用功能分離、私家車在交通上的主導(dǎo)地位和最小公共空間” [1](P.8)。杭州的城市蔓延雖然與國外城市蔓延相比有所差別，但也有相似的特征，即杭州的建成區(qū)也是在現(xiàn)代交通背景下沿著交通主干道連綿擴展與跳躍式發(fā)展交相進(jìn)行，并逐漸地融合成一體。

杭州城市擴散有一個漫長的過程，但真正的蔓延是在最近20多年的時間。為了更好地考察這一過程，我們把這個過程分成三個階段：第一階段是1950年代至1970年代末，杭州城市空間基本因襲近代城市格局，只是在主城區(qū)的周邊出現(xiàn)有限的擴散。在這個階段，杭州人口增長緩慢，城市建成區(qū)面積窄小。杭州主城區(qū)雖然包含了上城區(qū)、下城區(qū)、西湖區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)和半山區(qū)6個區(qū)，但至1980年，杭州市區(qū)總面積僅僅430平方公里，建成區(qū)面積只有49平方公里，市區(qū)總?cè)丝?13.08萬，戶籍人口87.92萬人。(5)本文所采用數(shù)據(jù)除特別注明外，均來自杭州歷年統(tǒng)計年鑒和政府網(wǎng)站。(見圖1)這樣的城市規(guī)模只是屬于一個中等城市的規(guī)模，盡管余杭、蕭山、富陽 、臨安 、桐廬、建德和淳安7個縣行政上受杭州管轄，但并不是真正一體化的城市空間，幾乎是“各自為戰(zhàn)”地進(jìn)行建設(shè)。在那個時期，杭州城市空間已經(jīng)存在基本功能分區(qū)定位，主要的商業(yè)區(qū)、居住區(qū)位于上城區(qū)和下城區(qū)，工業(yè)區(qū)位于拱墅區(qū)和半山區(qū)，而高等教育和風(fēng)景名勝位于西湖區(qū)。在城市建成區(qū)周邊，沿著杭海路、艮山東路、320國道、102省道、西溪路、莫干山路和104國道等主要交通軸線，逐漸集聚起一些工廠、居住小區(qū)和村落，形成緊挨杭州城區(qū)的郊區(qū)。

圖1 根據(jù)杭州市總體規(guī)劃圖(1981年)繪制

第二階段是1980年代至1990年代末，杭州城市空間開始突破原有框架，城市蔓延趨勢加快。在這一階段，隨著經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟的培育，各類市場、工廠、作坊、貨運站場以及其他生產(chǎn)形式遍地開花，不僅在城市中心區(qū)域，而且在杭州近郊區(qū)域的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村涌現(xiàn)，工業(yè)用地呈現(xiàn)不斷增加的趨勢(見圖表1)，1996年杭州并入了蕭山和余杭的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因而工業(yè)用地增長趨勢更加明顯。但是，在1990年代末，杭州城市中心區(qū)域工業(yè)用地越來越少，一些工業(yè)企業(yè)開始跨越行政區(qū)域范圍，在蕭山、余杭、富陽、臨安甚至海寧等地尋找生產(chǎn)基地或“飛地”，圖表1也顯示出工業(yè)用地占城市建設(shè)用地比例呈現(xiàn)下降趨勢，1996年后的相對上升是因為擴大了的城區(qū)范圍。其后，杭州發(fā)動機廠搬遷蕭山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、杭州制氧機廠和杭州叉車廠等遷往臨安青山、華日冰箱廠落地九堡鎮(zhèn)，而另有一些企業(yè)進(jìn)入海寧地界，處于遠(yuǎn)郊區(qū)的工業(yè)園區(qū)異軍突起。這些區(qū)域主要沿著既有交通軸線的城郊接壤處擴展，其后成為杭州城市空間的重要組成部分。與此同時，隨著國家住房制度的改革，房地產(chǎn)在近郊區(qū)迅速發(fā)展起來。在文一路、文二路和文三路、西溪路西端界外，大量商品房毗鄰而建，有些區(qū)塊雖不屬于市區(qū)地塊，卻與城市中心區(qū)塊相連接。在其他周邊區(qū)域，一些大型房地產(chǎn)項目也開始出現(xiàn)，如綠城的桂花城、良渚的萬科文化村、星橋的天都城、海寧的星星港灣。1996年4月，蕭山市的浦沿鎮(zhèn)、長河鎮(zhèn)與西興鎮(zhèn)劃入杭州市區(qū)，并以此為基礎(chǔ)設(shè)立了濱江區(qū)(杭州高新技術(shù)開發(fā)區(qū))，余杭市的三墩鎮(zhèn)、九堡鎮(zhèn)和下沙鎮(zhèn)也劃入杭州市，由此，杭州市區(qū)面積由430平方公里擴展到683平方公里(見圖2)，實際增加了200多平方公里，杭州建成區(qū)面積也增加了3倍多，達(dá)到177.18平方公里，市區(qū)人口則達(dá)到了179.18萬人(其中城市戶籍人口為143.69萬人)。這樣，杭州自新中國成立以后實現(xiàn)了第一次城市空間的飛躍，并為城市規(guī)模的進(jìn)一步擴展奠定了基礎(chǔ)。

圖表1 1980-2000年若干年杭州市區(qū)工業(yè)用地情況資料來源：杭州市規(guī)劃局1998年。(6)圖表轉(zhuǎn)引自馮健《杭州城市工業(yè)的空間擴散與郊區(qū)化研究》，《城市規(guī)劃匯刊》，2002年第2期，第42頁。

圖2 據(jù)杭州市總體規(guī)劃圖(1996年)繪制

第三階段是進(jìn)入新世紀(jì)以后，杭州城市規(guī)模持續(xù)擴大，城市空間已經(jīng)轉(zhuǎn)向跨區(qū)域擴展的特大城市模式。在這一階段，隨著國家新型城市化政策的出臺，中心城市地位上升，輻射帶動作用成為提升城市化率的重要手段。2001年，杭州市區(qū)再度擴容，撤除蕭山市和余杭市，新設(shè)蕭山區(qū)和余杭區(qū)，全市區(qū)總面積由683平方公里擴大到3068平方公里，人口由179.18萬增加到379.49萬，其中非農(nóng)人口由144萬增加到192萬。(見圖3)這是杭州城市規(guī)模的第二次飛躍，杭州迅速成長為長三角地區(qū)僅次于上海的第二個區(qū)域性大都市。2014年，富陽“撤市建區(qū)”劃入杭州市區(qū)，杭州面積擴大到4899平方公里。2017年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)臨安撤市設(shè)區(qū)，杭州市區(qū)面積擴大到8002.8平方公里，市區(qū)面積超越上海、南京、蘇州、寧波等城市，躍居長三角市域陸域面積最大的城市，這是杭州城市規(guī)模的第三次飛躍。至此，杭州市區(qū)包括了上城、下城、拱墅、江干、西湖、濱江、蕭山、余杭、富陽和臨安10個區(qū)，占了整個行政區(qū)域面積的一半。在這樣一個巨大的城市空間里，杭州建成區(qū)面積也在不斷地擴大(見圖表2)，2000年杭州建成區(qū)面積是177.18平方公里，2001年是227.43平方公里，而到2005年達(dá)到了314.45平方公里，2010年達(dá)412.59平方公里，2015年達(dá)506.09平方公里，至2018年達(dá)615.22平方公里。雖然杭州建成區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出多中心、跳躍式的大都市形態(tài)，但巨大的區(qū)域面積理論上為杭州加速蔓延提供了有利的條件。

圖3 據(jù)杭州市總體規(guī)劃圖(2001年)繪制

圖表2 2011-2018年杭州城市建成區(qū)面積增長表(單位：Km2)數(shù)據(jù)來源：《杭州統(tǒng)計年鑒》(2001-2005年、2011年和2019年)

二

在現(xiàn)有城市發(fā)展語境下，雖然“城市蔓延”這個概念用得有些消極，但城市空間蔓延實際上是一種城市化形式，在世界各地是普遍存在的，也符合區(qū)域社會發(fā)展的邏輯。那么，城市蔓延的動因是什么呢？就現(xiàn)代城市擴展的前提條件而言，城市蔓延與“交通革命”存在著特別密切的關(guān)系，沒有家用小汽車、軌道交通和航空機場的普及，現(xiàn)代城市空間蔓延就不會這樣快速，也不會使TOD模式(以交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式)成為重要的城市開發(fā)模式。但是，通常來說，城市蔓延一定是由內(nèi)外因素共同造成的，有學(xué)者認(rèn)為一個城市的空間擴展與區(qū)位、資源、環(huán)境等外部因素有關(guān)，也與人口、就業(yè)和建筑分布等內(nèi)部因素有關(guān)。[2](P.15)有關(guān)杭州城市蔓延的討論，劉衛(wèi)東等認(rèn)為“造成城市蔓延的因素是多方面的，特別是一些體制方面的原因，如經(jīng)濟發(fā)展模式、政府投資模式、征地補償體制、規(guī)劃體制等” [3](P.422)，這些分析無疑是合理的。杭州城市空間蔓延的動因其實是復(fù)雜多變的，在不同的時期和區(qū)域，蔓延的驅(qū)動因素是有差異的，既存在各種社會力量的推動，也存在市場力量的博弈。

城市空間首先是一種社會生產(chǎn)方式的空間，正如亨利·列斐伏爾所說的，“空間是一種社會的產(chǎn)物” [4](P.26)。在這個意義上，空間就是一種社會空間。在新中國成立以后，我國社會生產(chǎn)方式發(fā)生巨大變化，城市空間也隨之出現(xiàn)相應(yīng)的變化。在杭州發(fā)展的每一個重要階段，重大政策都能給城市空間表達(dá)形式烙上印記，有些時候甚至直接改變了城市空間的塑造。在1950年代，杭州遵循國家發(fā)展需要，把杭州定位成一個休閑療養(yǎng)型城市，其后的一系列政策推動了西湖景區(qū)周邊的各類療養(yǎng)院建設(shè)，被形象地稱之為“西湖時代”。那個年代的城市規(guī)劃也以西湖作為城市布局中心，行政中心、住宅區(qū)、文教區(qū)、風(fēng)景區(qū)、工業(yè)區(qū)和倉庫碼頭區(qū)等依次展開，城市空間分布理論上呈現(xiàn)出一種同心圓的形態(tài)，而實際的城市建設(shè)開始向周邊擴散。

50年代末期，“大躍進(jìn)”運動直接促使杭州休閑療養(yǎng)型城市定位的改變。1959年，杭州提出要建設(shè)“以重工業(yè)為基礎(chǔ)的綜合性工業(yè)城市”，新的計劃對于杭州城市空間具有決定性的影響。工業(yè)生產(chǎn)成為杭州城市發(fā)展的主要任務(wù)，相應(yīng)的經(jīng)濟政策驅(qū)動了杭州工業(yè)生產(chǎn)空間的演進(jìn)。隨后，杭州十大工業(yè)區(qū)塊逐漸浮現(xiàn)出來：拱宸橋輕工業(yè)區(qū)(紡織)、半山重工業(yè)區(qū)、北大橋化工區(qū)、祥符小河輕化工區(qū)、江干輕工業(yè)區(qū)(食品)、古蕩留下輕工業(yè)區(qū)(電子)、閑林采礦區(qū)，還有蕭山、余杭和富陽等三個工業(yè)區(qū)的布局。從那個時期的城市空間形態(tài)來看，這些工業(yè)區(qū)作為城市建成區(qū)條件并不成熟，基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，公共服務(wù)缺失，工業(yè)區(qū)周邊大多數(shù)是農(nóng)村，但是，這些工業(yè)區(qū)后來成為杭州城市空間蔓延的許多觸角。

在杭州城市空間擴散過程中，人口快速增長無疑是短時期里城市蔓延最重要的動力之一。在改革開放以后，杭州城市人口不斷增長。1980年，杭州市區(qū)戶籍人口約113.08萬，1990年達(dá)到133.89萬，1995年達(dá)143.52萬。其后，隨著杭州城市區(qū)域的擴大，人口開始獲得快速的增加。2001年，杭州戶籍人口達(dá)379.49萬，2005年達(dá)409.52萬，2010年達(dá)434.82萬，2014年達(dá)525.07萬，2016年達(dá)544.68萬，2018年達(dá)635.3萬。如果以常住人口計算，那么，杭州人口增長數(shù)量更大。2000年，第五次人口普查顯示杭州市區(qū)常住人口513.9萬，2010年第六次人口普查顯示695.57萬，其后，雖沒有進(jìn)行人口普查，但杭州市區(qū)常住人口增長趨勢是明顯的。城市人口激增造成中心城區(qū)居住環(huán)境壓力增大，街區(qū)破舊、住房窄小、道路擁擠、河水黑臭、空氣污濁、垃圾遍布，功能混合的城市中心區(qū)域幾乎沒有了公共市政配套所需要的騰挪空間，公共設(shè)施嚴(yán)重缺乏，企業(yè)發(fā)展空間受限，進(jìn)而推動工廠、學(xué)校、事業(yè)單位及居住小區(qū)向郊區(qū)及周邊轉(zhuǎn)移。

進(jìn)入1990年代，隨著經(jīng)濟體制改革與市場經(jīng)濟的來臨，市場力量開始成為城市空間擴散的主要力量。杭州也在那一時期推進(jìn)政府主導(dǎo)與市場相結(jié)合，實施企業(yè)改制和國有土地有償使用制度改革，著力解決城市建設(shè)用地問題。杭州在發(fā)展經(jīng)濟政策上采用“退二進(jìn)三”方式，實現(xiàn)城區(qū)土地功能置換，疏散那些用地大、運量大、工業(yè)“三廢”較嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)，污染企業(yè)的搬遷與治理是1990年代杭州工業(yè)郊區(qū)化的主要動力之一。[5](P.43)進(jìn)入新世紀(jì)以后，杭州相關(guān)政策力度更大，設(shè)立工業(yè)企業(yè)搬遷啟動專項資金，與遷入地政府進(jìn)行財政收入分成等措施加快了城市企業(yè)搬遷的力度。(7)《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于市區(qū)范圍內(nèi)市屬工業(yè)企業(yè)搬遷的若干意見》(杭政辦〔2002〕32號)；《杭州市市區(qū)范圍內(nèi)市屬工業(yè)企業(yè)搬遷實施細(xì)則(試行)》(杭政辦函〔2004〕10號)。杭州通過政府引導(dǎo)與市場推動，以功能置換的土地進(jìn)行城市建設(shè)，加快了杭州中心城區(qū)的城市更新步伐。同時，依據(jù)城市功能分區(qū)原則，在郊區(qū)大力興建新的工業(yè)園區(qū)，使城市空間呈現(xiàn)跳躍式的發(fā)展。1990年，杭州在余杭下沙區(qū)域設(shè)立錢江外商臺商投資區(qū)，1993年經(jīng)國家批準(zhǔn)升級為杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，規(guī)劃控制面積104平方公里，這片區(qū)域與市區(qū)相隔大約20公里，最初8年建成25平方公里，其后國家又批準(zhǔn)成立杭州出口加工區(qū)和高教園區(qū)，還批準(zhǔn)在蕭山區(qū)江東圍墾區(qū)域建設(shè)江東工業(yè)園區(qū)。另外，1990年杭州還成立了屬于全國第一批的國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，2002年杭州高新開發(fā)區(qū)(濱江)總面積85.64平方公里，由江北區(qū)塊、江南區(qū)塊和下沙區(qū)塊組成，其中江南區(qū)塊73平方公里，后來成為具有獨立行政功能的城市新區(qū)。從2002年起，杭州市推動杭州中策、金魚電器、松下家電、達(dá)利公司、杭州鍋爐廠、杭州制氧機廠、油脂化工、杭州卷煙廠、杭州電纜有限公司、杭州汽車發(fā)動機廠、杭華油墨廠、杭州重型機械廠、杭州起重機廠、杭州紡織機械廠、杭州汽輪機廠、杭州軸承廠等企業(yè)整體搬遷。這樣，工廠搬遷、工業(yè)園區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)促進(jìn)了遠(yuǎn)郊區(qū)域的連片開發(fā)，并由飛地形式向連綿帶發(fā)展。在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)熱潮下，周邊縣市也依托杭州優(yōu)勢，快速地興建經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，蕭山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和海寧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)先后成為重要的城市空間擴展部分。

杭州城市空間大規(guī)模擴散的另一個重要因素是房地產(chǎn)的迅速崛起，也體現(xiàn)了強大的市場驅(qū)動力量。在1992年鄧小平南方談話以后，杭州的城市房地產(chǎn)市場開始被激活，進(jìn)而加速了城市向郊區(qū)蔓延的進(jìn)程。在那一年，杭州作為全國土地評估的試點城市之一，對市區(qū)土地做出分等定級，公開進(jìn)行“招拍掛”的市場化運作。大量的房地產(chǎn)公司應(yīng)運而生，一方面參與杭州中心城區(qū)的城市更新改造，另一方面參與杭州郊區(qū)及其周邊縣市鄰近杭州的房地產(chǎn)開發(fā)，尋求房地產(chǎn)業(yè)的高額利潤。正如奧利弗·吉勒姆所說：“一旦這種城市化模式建立起來之后，郊區(qū)發(fā)展模式也就在市場的力量、土地管理法規(guī)、規(guī)劃和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、資本等的共同作用下構(gòu)筑起來?！?[1](P.269)這些郊區(qū)開發(fā)項目在“以房落戶”政策條件下加快了人口集聚的速度，反過來又促進(jìn)了杭州城市空間的蔓延。在杭州市區(qū)以外，如余杭良渚的萬科文化村、余杭星橋的天都城、余杭五常的大華西溪、海寧的星星港灣等大型樓盤的開發(fā)，直接帶動了尚屬于農(nóng)村區(qū)域的土地開發(fā)。在1995年杭州現(xiàn)狀圖中可以看到，杭州主城區(qū)周邊，即使將并入的余杭和蕭山6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也基本處于農(nóng)村狀態(tài)，只有少數(shù)郊區(qū)觸角已經(jīng)獲得了開發(fā)(見圖4)。

圖4 1995年杭州城市現(xiàn)狀圖資料來源：《杭州市城市總體規(guī)劃(1996—2010年)》附圖

杭州城市空間擴展最重要的驅(qū)動因素?zé)o疑是地方政府為了謀求區(qū)域發(fā)展進(jìn)而推動區(qū)劃調(diào)整的策略博弈。在既定城市空間規(guī)模下，一個城市要實現(xiàn)跨越式的擴張就需要有可以開發(fā)的充足土地，并使鄉(xiāng)村地區(qū)迅速演變?yōu)槌鞘袇^(qū)域，以提升城市競爭力。在我國快速城市化背景下，城市之間的競爭日益加劇，每一個地方政府都基于績效考核目標(biāo)，謀劃自身未來發(fā)展的最優(yōu)策略，杭州城市空間擴大就是一種最優(yōu)策略的實現(xiàn)，從而贏得其后的快速成長。在改革開放的最初十多年，杭州面臨十分嚴(yán)峻的發(fā)展挑戰(zhàn)，一方面與上海相比，杭州經(jīng)濟力量弱??；與寧波、溫州等其他城市相比，杭州受制于港口資源和其他交通區(qū)位條件，在1980年代初杭州甚至沒有被列入對外開放城市，無法獲取國家的政策優(yōu)惠。另一方面，蘇州、嘉興、紹興甚至蕭山等周邊市縣發(fā)展勢頭強勁，經(jīng)濟發(fā)展水平直逼杭州。在那一時期，杭州地方政府清醒地意識到自身的問題，在“1992年鄧小平同志南方談話發(fā)表以后，全國上下都是大發(fā)展的形勢，機遇稍縱即逝。杭州必須跟上這趟車，否則就會坐失機遇，掉隊落伍” [6](P.2)。隨即，杭州開始謀劃“沿江跨江發(fā)展思路”，其中重要的議題是拓展城市空間，尋求區(qū)劃調(diào)整，以整合蕭山市和余杭市的資源要素。然而，對于地方政府來說，最優(yōu)策略都是自身的追求目標(biāo)，因而，余杭和蕭山對于撤市設(shè)區(qū)的態(tài)度是截然不同的，余杭基于自身發(fā)展需要，主動希望并入杭州，而蕭山自身經(jīng)濟實力強大，是全國知名的經(jīng)濟百強縣(市)，又是省管縣財政體制，擔(dān)心并入杭州會阻礙蕭山的發(fā)展，持相對消極態(tài)度。[7](PP.73-74)對于杭州來說，在城市化的重要節(jié)點時期，杭州做出了最優(yōu)的策略抉擇。事實上，正如有學(xué)者所說：“政治博弈者進(jìn)行政治博弈當(dāng)然也有一定的目的，為此，他們也需要根據(jù)利益得失和信息這兩個要素，來制定政治博弈策略，并且也總是在一定的環(huán)境下，借助于一定的資源來實施政治博弈策略，最后形成一定的結(jié)果?！?[8](P.88)杭州成功的城市戰(zhàn)略極大地推進(jìn)了城市空間的擴展，進(jìn)而也使城市向更大的范圍擴展。

三

在最近二十多年，杭州徹底告別了1980年代的城市空間形態(tài)，城市面積從430平方公里到8002.8平方公里擴大了近19倍，這種空間擴張為杭州未來大都市建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，或許可以看成是杭州的一場“城市革命”。由于在短時間內(nèi)，杭州城市空間范圍達(dá)到了前所未有的歷史高度，不僅僅是“沿江跨江發(fā)展”，而是超越原有主城區(qū)范圍的大擴張。然而，這樣的空間形態(tài)必然會帶來一系列的城市問題，規(guī)劃滯后、街區(qū)粗放、鄰里分割、交通擁堵、區(qū)域發(fā)展失衡、認(rèn)同度低、公共服務(wù)不足、社會風(fēng)險趨高等，面對這些挑戰(zhàn)，杭州在未來城市建設(shè)中仍需要不斷探索和實踐，以“精明增長”方式實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

在現(xiàn)有城市建設(shè)過程中，地方政府大多聚力經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，追求經(jīng)濟績效，側(cè)重招商引資，突出產(chǎn)業(yè)布局配置，推進(jìn)城市空間的連綿擴展與蔓延。杭州雖然在最近的城市總體規(guī)劃中強調(diào)“形成城市緊湊、鄉(xiāng)村疏朗、城鄉(xiāng)一體、功能配套的組團式、網(wǎng)絡(luò)化、生態(tài)型城鎮(zhèn)體系”，并“嚴(yán)格禁止基本生態(tài)控制線內(nèi)的城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)活動”，但總體規(guī)劃本身沒有明確的城市建設(shè)開發(fā)邊界，把建成區(qū)限定在一個相對固定的區(qū)域，或圍繞城市空間劃定一個類似于倫敦綠帶的界限，以使建成區(qū)與其周圍的開放空間、農(nóng)田、森林、濕地和公園等正式區(qū)分開，以為城市居民保留未來生態(tài)環(huán)境空間。最近三十多年的城市建設(shè)實踐證明，杭州原主城區(qū)遠(yuǎn)郊的下沙、九堡、濱江、轉(zhuǎn)塘、留下、三墩、蔣村等新區(qū)域幾乎與老城區(qū)連成一體，而一些更遠(yuǎn)的區(qū)域也將隨著軌道交通和城市道路的延伸連綿擴展，在這一過程中，大量的農(nóng)田、灘涂、池塘、濕地、山林、村莊漸趨消失，取而代之的是各類城市建筑。在城市化高速發(fā)展的時期，我們需要重新審視現(xiàn)有的城市發(fā)展觀，是打造一個空間持續(xù)蔓延的大都市，還是建設(shè)一個“精明增長”的現(xiàn)代化大都市？答案似乎是不言自明的。奧利弗·吉勒姆指出：“精明增長是一種有管理的增長，它盡可能滿足社會發(fā)展的需要(經(jīng)濟的和人口的)，同時又盡可能限制開發(fā)所產(chǎn)生的負(fù)面影響。” [1](PP.166-167)從城市發(fā)展趨勢看，杭州應(yīng)該選擇“精明增長”方式，適度抑制城市空間的無序蔓延，注重城市高質(zhì)量發(fā)展，以使城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

對于一個城市來說，人口數(shù)量是衡量城市層級的重要尺度之一。在1990年代初，杭州城市人口不到150萬。1998年，《杭州市城市總體規(guī)劃(1996—2010年)》預(yù)測2000年城市人口為168萬，2010年為198—208萬，但是，2000年杭州市區(qū)人口就達(dá)到了179.18萬，2010年達(dá)434.82萬(包括蕭山區(qū)和余杭區(qū))。2016年國務(wù)院批復(fù)的《杭州市城市總體規(guī)劃(2001-2020年)》(2016年修訂)強調(diào)要合理控制城市規(guī)模，到2020年中心城區(qū)常住人口控制在400萬人以內(nèi)，城市建設(shè)用地控制在430平方公里以內(nèi)。如果以市域人口計算，到2020年，杭州市域常住人口規(guī)?？刂圃?000萬人左右，市區(qū)常住人口規(guī)模為745萬人左右，市區(qū)城鎮(zhèn)人口規(guī)模678萬人。這組數(shù)字實際上很快就被突破，2019年末杭州全市常住人口已達(dá)到1036萬，杭州主城區(qū)常住人口達(dá)430.3萬，如果加上蕭山、余杭、富陽和臨安，那么，杭州市區(qū)常住人口已經(jīng)達(dá)到了911.9萬。(8)《2019年杭州市常住人口主要數(shù)據(jù)公報》，“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站， http://www.hangzhou.gov.cn/art/2020/3/16/art_805865_42297976.html。杭州在短時間里已經(jīng)進(jìn)入了特大城市行列，城市人口有可能繼續(xù)增長。在我國大城市激烈競爭的背景下，城市人口越多，經(jīng)濟競爭力似乎就越強。那么，杭州究竟能夠承載多少人口？國際通行的觀點是，比較宜居的特大城市城區(qū)人口密度一般在1萬人/平方公里。然而，一個城市的人口承載力既要看自然資源、生態(tài)環(huán)境的“硬約束”，也要看政府在城市經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境發(fā)展中提供社會公共服務(wù)產(chǎn)品能力的“軟約束”。從城市規(guī)劃角度看，每個特大城市人口承載力的約束條件應(yīng)包含建設(shè)用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)、人口密度、交通設(shè)施和公共交通、城市安全和環(huán)境保護等內(nèi)容。[9]雖然特大城市的規(guī)模效應(yīng)能給一個區(qū)域帶來極大的經(jīng)濟績效，但是，特大城市基礎(chǔ)建設(shè)成本也是巨大的。一方面，新整合的城市區(qū)域需要更多的土地用于道路、人行道、軌道交通、停車站場、電力燃?xì)?、給排水設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些設(shè)施需要巨量投資及其后續(xù)的維護費用。自2003年起，杭州基礎(chǔ)設(shè)施投資費用成倍上升，2003年基礎(chǔ)設(shè)施投資253.58億元，2005年307.15億元，2010年543.87億元，2015年1096.05億元，2017年1344.8億元(見圖表3)。另一方面，一個功能完善的大城市除了產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)街區(qū)、居住社區(qū)以外，還需要有學(xué)校、醫(yī)院、公園、運動場、博物館、圖書館、休閑活動中心等大量公共服務(wù)配套設(shè)施，這些設(shè)施建設(shè)和維護同樣需要巨大的費用，而且需要更長的建設(shè)周期。因此，從長時段看，杭州需要加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善人居環(huán)境和提升公共服務(wù)能力，只有這樣，才能匹配不斷增長的城市人口需求。

圖表3 2003—2017年杭州市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資費用表(單位：億元)數(shù)據(jù)來源：《杭州統(tǒng)計年鑒—2019》，中國統(tǒng)計出版社2019年，第248頁。

自20世紀(jì)90年代以來，杭州主城區(qū)迅速擴大，城東、城南、城西和城北，新城遍地開花。最初階段，這些新區(qū)都是純粹的農(nóng)業(yè)區(qū)域，“城市建設(shè)剛起步，城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市配套設(shè)施等都不符合城市的基本要求，實際上是個農(nóng)村” [10](PP.176-177)。城市街區(qū)建設(shè)明顯跟不上人口增長速度，例如，濱江區(qū)最初人口僅12萬，但2019年人口已經(jīng)達(dá)到45萬。雖然在杭州城市總體規(guī)劃的幾個不同版本中，對這些城市新區(qū)做了城市定位，但從建成區(qū)的形態(tài)來看，總體規(guī)劃并沒有發(fā)生作用，這些新區(qū)的城市建設(shè)基本雷同，即使蕭山、余杭、富陽和臨安的建成區(qū)也以相似的形式出現(xiàn)，大尺度的街道、廣場、小區(qū)及其大量的玻璃幕墻建筑，缺少緊湊的城市街區(qū)以及公共服務(wù)設(shè)施配套。正如彼得·卡爾索普和威廉·富爾頓批評美國的城市設(shè)計所言：“一個街區(qū)的根本要素是，可步行的街道、人的尺度的居住地塊和可以使用的公共空間。雖然這些要素似乎不可或缺，但是，現(xiàn)代規(guī)劃似乎沒有能力去創(chuàng)造這些簡單和支撐社區(qū)的東西。街道是為了讓汽車行駛方便而設(shè)計的，而不是為步行者設(shè)計的。公園、廣場、市政廣場和商業(yè)街也退化了。更有甚者，現(xiàn)代公共空間常常缺少設(shè)計智慧，以致不能保證公共空間使用者的安全，也不能使公共空間生動活潑起來。公共空間變成了居住區(qū)，住宅失去了它的街坊尺度，街道失去了步行者，這些都是司空見慣的事了。于是，過去形成街區(qū)和社區(qū)的形體基礎(chǔ)，即社區(qū)標(biāo)志和場所的意義消失了?！?[11](P.19)杭州的新城區(qū)域既沒有核心的商業(yè)主導(dǎo)街區(qū)，也沒有步行街區(qū)，即使未來科技城也一樣。雖然在《杭州城西科創(chuàng)大走廊規(guī)劃(2016-2020年)》中明確了未來科技城的城市商業(yè)副中心的定位，(9)《杭州城西科創(chuàng)大走廊規(guī)劃(2016-2020年)》(杭政函〔2016〕119 號)。但對于長約33公里，平均寬約6.8公里，總面積約224平方公里的大走廊來說，依然缺乏緊湊型的活力街區(qū)，缺乏必要的城市公共設(shè)施配套。在現(xiàn)代大都市建設(shè)中，街區(qū)是城市空間形態(tài)最重要的組成部分，我們需要把新城建設(shè)、舊城改造與未來社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，塑造與世界名城相媲美的城市街區(qū)、地標(biāo)性建筑和宜居宜業(yè)的人居環(huán)境。

在幾次區(qū)劃調(diào)整以后，杭州成為一個特大城市，市域面積巨大，但在這樣一個特殊的城市空間里，杭州區(qū)域之間發(fā)展并不均衡，區(qū)域發(fā)展目標(biāo)也存在差異。在2001年行政區(qū)劃調(diào)整時，為了地方社會的穩(wěn)定，蕭山和余杭被賦予相對獨立的權(quán)限，也稱“三不變原則”[12](PP.94-99)。在《關(guān)于蕭山余杭撤市設(shè)區(qū)后管理權(quán)限等問題的通知》中明確指出：第一是行政建制不變；第二是財政體制不變，保留蕭山、余杭兩區(qū)享有的地市一級部分經(jīng)濟管理權(quán)限，按現(xiàn)行省對縣(市)的分稅制財政體制結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，由市對余杭區(qū)實行具體結(jié)算；第三是土地審批、外事審批等13個方面的權(quán)限。(10)中共杭州市委、杭州市人民政府《關(guān)于蕭山余杭撤市設(shè)區(qū)后管理權(quán)限等問題的通知》(市委〔2001〕8號)。在其后的富陽和臨安區(qū)劃調(diào)整中，也沿用了這樣的原則，這種原則符合區(qū)域發(fā)展邏輯。濱江區(qū)在設(shè)區(qū)過程中獲得了“收費歸濱江，辦事不過江”的政策，在溫馨花園、錢塘春曉和江南豪園的大約8億土地出讓金中，很大比例留在了濱江。[13](PP.160-161)在城市化背景下，每個行政區(qū)都有自己的發(fā)展目標(biāo)和績效考核要求，追求本區(qū)域利益，“深度融杭”這樣的口號也說明與杭州總體發(fā)展目標(biāo)的差異，但在社會福利方面，新的區(qū)域居民提出“同城化”待遇，也是表達(dá)了區(qū)域均衡發(fā)展的期望。另外，地方政府在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、招商引資、人才引進(jìn)以及其他事務(wù)方面既存在同城競爭的現(xiàn)象，也存在管理主體過多現(xiàn)象。這些都是城市蔓延過程中無法回避的問題，但作為一個新型大都市，杭州需要以世界名城建設(shè)為目標(biāo)，以大事件(G20杭州峰會和2022年亞運會等)為抓手，提高各個區(qū)域?qū)τ诤贾荽蠖际械恼J(rèn)同度，協(xié)調(diào)各個區(qū)域的利益，發(fā)揮各個區(qū)域的優(yōu)勢，最終構(gòu)建一個體系科學(xué)和特色鮮明的現(xiàn)代化大都市。

從歷史長河看，城市的擴展和蔓延是有規(guī)律的，每一次生產(chǎn)方式的變革都將直接影響城市的“空間生產(chǎn)”及其進(jìn)程。亨利·列斐伏爾在討論歷史上城市發(fā)展的兩個關(guān)鍵階段時指出：“在第一階段，長期占主導(dǎo)地位的農(nóng)業(yè)(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村生活和農(nóng)民社會)從屬于一種城市現(xiàn)實，最初是由商業(yè)和工業(yè)所推動的，不久就受到損害。存在一個二次逆轉(zhuǎn)，即第二次意義反轉(zhuǎn)：一種主導(dǎo)工業(yè)從屬于城市現(xiàn)實。然而，在這種反轉(zhuǎn)中，一個顛覆的過程正在進(jìn)行：一直被認(rèn)為不重要的層次，現(xiàn)在變得至關(guān)重要了，即居住?！?[14](P.89)列斐伏爾表達(dá)的觀點是，現(xiàn)代城市正由工業(yè)生產(chǎn)占主導(dǎo)功能轉(zhuǎn)向居住功能，也即生產(chǎn)與居住功能的再次顛覆性反轉(zhuǎn)。在全球化進(jìn)程中，歐美大都市已經(jīng)向稱之為后工業(yè)時代的轉(zhuǎn)換，這也給出了未來城市發(fā)展的一種趨勢。城市本質(zhì)上就是一種聚居生活，也是人類對美好生活的追求。在這樣的城市發(fā)展趨勢下，我們需要更多地關(guān)注城市“社會空間”的生產(chǎn)，著名建筑理論家西格弗里德·吉迪恩指出：“今天城市規(guī)劃師的總體態(tài)度是什么？他想達(dá)到什么目的？他從什么概念著手工作？像這樣的問題對我們主題的任何思考都是極為重要的。因為城市規(guī)劃首先是人的問題：其問題絕不僅僅是技術(shù)和經(jīng)濟問題。對當(dāng)代生活觀念沒有清晰的理解，就永遠(yuǎn)不可能令人滿意地進(jìn)行下去。” [15](P.718)因此，現(xiàn)代大都市在重視“空間生產(chǎn)”的同時，需要特別重視城市居民的生活環(huán)境建設(shè)，美好生活是城市持續(xù)發(fā)展的不竭動力，也是區(qū)域社會發(fā)展的永恒源泉。

結(jié) 語

杭州最近幾十年的城市空間形態(tài)變化無疑是巨大的，從一個中等城市蝶變成特大城市，既與中國的快速城市化相一致，也契合了全球城市化的發(fā)展趨勢。杭州城市空間蔓延是城市發(fā)展的階段性現(xiàn)象，也是區(qū)域社會發(fā)展的一個縮影。然而，對于一個特大城市來說，城市空間蔓延必將誘發(fā)一系列的城市問題，我們不能把大都市建設(shè)簡化為一種“棲居地”建設(shè)?，F(xiàn)代大都市其實是一個錯綜復(fù)雜的巨系統(tǒng)，要使這個巨系統(tǒng)充滿生機和運行高效，就需要不斷地轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，堅持以人民為中心，完善城市街區(qū)的再塑造，協(xié)調(diào)區(qū)域社會特色發(fā)展，提升城市生活的品質(zhì)，減緩城市蔓延所帶來的負(fù)面作用，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。