“雙評價”中主體功能分解與傳導(dǎo)的理論機(jī)制

馬 濤，譚乃榕，王 昊

(哈爾濱工業(yè)大學(xué) a.城市水資源和水環(huán)境國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室； b.經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，哈爾濱 150000)

提要：資源環(huán)境承載能力評價和國土開發(fā)適宜性評價(“雙評價”)為“三區(qū)三線”劃定、空間規(guī)劃制訂與管控實(shí)施提供了基礎(chǔ)支撐。主體功能區(qū)的基礎(chǔ)性作用在“雙評價”中的空間分解與傳導(dǎo)過程尚不清晰。為適應(yīng)國土空間開發(fā)中跨區(qū)域尺度、跨層級治理、跨時期統(tǒng)籌中的管控需求，探討建立了主體功能空間分解與傳導(dǎo)的理論機(jī)制。從降低不確定性和容納復(fù)雜性兩個維度，更新了主體功能在分區(qū)管控、底線管控、彈性管控、量化管控4個環(huán)節(jié)的實(shí)施原則。選取區(qū)縣層級空間規(guī)劃試點(diǎn)阿城區(qū)作為基于管控需求的“雙評價”調(diào)整的應(yīng)用案例。結(jié)合規(guī)劃銜接、發(fā)展時序、動態(tài)反饋、空間承載等治理需求探討“雙評價”的應(yīng)用。

我國空間規(guī)劃以主體功能區(qū)制度作為戰(zhàn)略引導(dǎo)的上位規(guī)劃，國土空間開發(fā)中多重功能屬性[1]與區(qū)域發(fā)展不平衡使得空間規(guī)劃問題具有復(fù)雜性、多樣性與不確定性，這些在主體功能區(qū)由大尺度向小尺度至市縣層面分解與傳導(dǎo)中并未得到有效解決。主體功能區(qū)規(guī)劃也明確指出，主體功能區(qū)規(guī)劃的方式只適用于全國和省域大空間尺度，在下層位需要根據(jù)評價單元情況做出差異化的具體功能規(guī)劃。部分省(區(qū)、市)創(chuàng)新了規(guī)劃實(shí)施的傳導(dǎo)機(jī)制[2]，《武漢市主體功能區(qū)實(shí)施計(jì)劃》《清新縣主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施方案》等細(xì)化至以街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))為基本單元，或是根據(jù)發(fā)展需求細(xì)化或新增主體功能類型[3]。資源環(huán)境承載能力評價和國土開發(fā)適宜性評價(以下簡稱“雙評價”)作為空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)性工作，既要有效銜接宏觀目標(biāo)并由上至下向市縣尺度分解，也要有效反映基本單元的要素情況與發(fā)展需求。

主體功能的落實(shí)過程需要更加的精準(zhǔn)化、差異化、彈性化，“雙評價”未能提供充分合理的科學(xué)評價依據(jù)，來引導(dǎo)主體功能區(qū)劃降尺度分解、傳導(dǎo)與落實(shí)?！半p評價”指標(biāo)體系、方法與主體功能類型緊密關(guān)聯(lián)，但是尚未存在統(tǒng)一指標(biāo)體系和評價方法來應(yīng)對不同類型地域功能。目前“雙評價”在“三區(qū)三線”劃定、統(tǒng)籌與落實(shí)上提供了一系列重要參數(shù)支撐，通過格網(wǎng)單元對地方環(huán)境承載力和空間適宜性宏觀態(tài)勢有較為準(zhǔn)確的判斷[4]?？茖W(xué)推進(jìn)“雙評價”，準(zhǔn)確刻畫各類要素與主體功能，反映各空間尺度的開發(fā)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序[5-6]，是落實(shí)空間規(guī)劃效果、制定差異化主體功能區(qū)配套政策的關(guān)鍵[7]。

隨著跨區(qū)域、跨層級、跨時期開發(fā)活動的增加，評價單元的不確定性隨之增加，“雙評價”需要在政策評估與協(xié)調(diào)治理方面加強(qiáng)反饋。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確了“雙評價”在國土空間規(guī)劃體系中基于底線管控的關(guān)鍵與基礎(chǔ)作用[4]。在浙江、廣東等各省[8]、市[9]、縣[10]的工作實(shí)踐中嘗試回答“雙評價”在國土空間的“傳導(dǎo)-劃定-評價”環(huán)節(jié)的作用機(jī)制。2020年《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術(shù)指南(試行版)》正式發(fā)布，明確要求“下位評價應(yīng)充分銜接上位評價或成果，并結(jié)合本地實(shí)際，開展有針對性地補(bǔ)充和深化評價”?！半p評價”中各層級評價內(nèi)容的銜接與協(xié)調(diào)反饋機(jī)制的尚未完善也制約了空間管控與治理的效果。

一、“雙評價”分解、傳導(dǎo)與國土空間管控

新時期可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)下的國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)充分認(rèn)識、精準(zhǔn)評價資源環(huán)境承載力、國土開發(fā)適宜性，“雙評價”如何調(diào)整以輔助主體功能制度有效分解、傳導(dǎo)、落實(shí)，為國土空間管控與治理提供系統(tǒng)性、科學(xué)性的評價支撐(見圖1)。

圖1 基于“雙評價”的空間規(guī)劃框架

(一)分區(qū)管控

銜接宏觀戰(zhàn)略需求。城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間分別對應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)與人口集聚、糧食供給、生態(tài)功能供給等功能承載。三大空間布局與結(jié)構(gòu)的基本要求是有助于發(fā)揮地域功能，促進(jìn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。保障“糧食安全”目標(biāo)與農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的規(guī)劃制定，以資源環(huán)境承載力與糧食安全為紅線設(shè)定我國整體的糧食總量目標(biāo)，并以各地區(qū)農(nóng)業(yè)功能優(yōu)勢差異化降尺度分解為地區(qū)目標(biāo)。而空間整體性要求空間單元應(yīng)與空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化相銜接，中心城市、城市群的點(diǎn)空間應(yīng)與長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”等重點(diǎn)開發(fā)軸相協(xié)調(diào)，生態(tài)空間布局應(yīng)與重點(diǎn)生態(tài)廊道網(wǎng)絡(luò)[11]、黃河[12]等流域保護(hù)相協(xié)調(diào)等。

精準(zhǔn)化差異化分區(qū)。資源環(huán)境承載力評價作為判斷空間開發(fā)方式的剛性約束，可能不利于存量增長、增量增長差異化發(fā)展模式下資源的合理配置[13]。本地化、特色化的評價因子選擇及分級閾值的確定才能更好地表征評價區(qū)域的資源環(huán)境稟賦特征[14]。如面臨水資源環(huán)境的剛性約束，又亟待實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的西北地區(qū)，除了水資源總量評價還須研判水資源開發(fā)利用上限及問題，利用農(nóng)業(yè)灌溉和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、居民用水需求共同解析水資源的約束作用[15]。

增加主體功能細(xì)化的輔助指標(biāo)。細(xì)化生態(tài)脆弱/敏感區(qū)、能源資源地區(qū)等特殊地的劃分亞類，海岸線、淺山區(qū)等特殊區(qū)域的空間管制措施，編制針對性的制度和政策。發(fā)展時序可能造成分區(qū)的變更，因此需要制定相應(yīng)的準(zhǔn)入條件、退出機(jī)制、空間轉(zhuǎn)換規(guī)則等[16]。北京市分區(qū)規(guī)劃在編制思路上加強(qiáng)了《北京市總體規(guī)劃2016—2035》剛性約束的有效傳導(dǎo)，進(jìn)一步厘清了時空關(guān)系、市區(qū)規(guī)劃事權(quán)。

增加陸海統(tǒng)籌評價?？紤]到我國經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地區(qū)同時又是與海洋資源環(huán)境臨近地區(qū)，優(yōu)勢地區(qū)的高質(zhì)量增長需要與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適應(yīng)，側(cè)重管理目標(biāo)與閾值的聯(lián)系[17]。但是海洋空間規(guī)劃工具和土地規(guī)劃工具之間以及中央政府與臨海地方政府之間也缺乏有效協(xié)調(diào)[18]。因此有必要將對海域的單項(xiàng)評價拓展為海陸統(tǒng)籌評價，避免不同主體功能在海洋空間的沖突[19]。同時為海洋生態(tài)補(bǔ)償提供依據(jù)，如海洋生態(tài)補(bǔ)償涉及了行政邊界跨越了功能邊界，而流域生態(tài)補(bǔ)償是功能邊界跨了行政邊界；沿海地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移六省一市同時作為海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц斗?、受償方時生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)如何劃定等問題。

(二)底線管控

空間比例與“三線”劃定。城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類功能空間比例反映了“雙評價”評價單元的主體功能定位，根據(jù)三大空間結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生空間效益差異評價規(guī)劃成果，由此探索可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下最優(yōu)的空間組織方案。但應(yīng)用于強(qiáng)調(diào)底線管控實(shí)施性、用途管制落地性的市縣國土空間規(guī)劃中時，往往出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜與城鎮(zhèn)建設(shè)適宜用地在地勢平坦、災(zāi)害風(fēng)險低、水資源豐富的土地上重疊的結(jié)果，難以支持市縣國土空間規(guī)劃落實(shí)。從政策制定的角度，根據(jù)承載力狀態(tài)的變化診斷發(fā)展存在的問題、及時調(diào)整限制性和約束性政策(見圖2)。因此，“雙評價”對于底線劃定這類中短期甚至長期不變更的紅線規(guī)劃決策需要更精細(xì)化與差異化，將發(fā)展方式及技術(shù)進(jìn)步?jīng)Q定的資源消耗和環(huán)境污染趨勢變化及時反映在評價結(jié)果之中，如生態(tài)修復(fù)干預(yù)程度應(yīng)取決于生態(tài)系統(tǒng)退化和恢復(fù)水平，才能保證規(guī)劃的連續(xù)性和實(shí)施效果。

圖2 “資源環(huán)境承載力”與精細(xì)化需求

輔助區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪吔纭Ｎ覈鴩量臻g中劃定的生態(tài)脆弱地區(qū)往往重疊著亟待發(fā)展的貧困地區(qū)。對于犧牲部分發(fā)展機(jī)會而又亟待發(fā)展的生態(tài)功能地區(qū)，“雙評價”難以評價不同時空尺度上補(bǔ)償主體和客體的作用邊界、傳導(dǎo)機(jī)制以及功能之間的替代關(guān)系、補(bǔ)償關(guān)系。

(三)彈性管控

“雙評價”需要有效評價-管控-未來開發(fā)的不確定性，利用趨勢預(yù)判對中長期國土開發(fā)活動進(jìn)行彈性管控(見圖3)。經(jīng)濟(jì)、人口高度集聚城鎮(zhèn)空間與適宜農(nóng)業(yè)空間重疊，發(fā)展困難地區(qū)與生態(tài)脆弱地區(qū)重疊等問題，要求空間劃定應(yīng)當(dāng)充分考慮中長期建設(shè)用地不斷更新的需求，有利于生態(tài)與城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)的動態(tài)更新與空間轉(zhuǎn)化。

圖3 “國土空間開發(fā)適宜性”與彈性管控

有效反映產(chǎn)業(yè)的空間布局。經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口總量在“雙評價”的體現(xiàn)，反映城鎮(zhèn)開發(fā)發(fā)展預(yù)測及更新需求；同時糧食主產(chǎn)區(qū)與生態(tài)功能區(qū)等功能劃定對于產(chǎn)業(yè)具有一定的目標(biāo)指引性。加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)單元與行政單元、經(jīng)濟(jì)單元的尺度融合，確定中心城市與城市群主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和初步工業(yè)區(qū)布局方案。特別是涉及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重大問題，如高質(zhì)量發(fā)展背景下產(chǎn)業(yè)發(fā)展時序及空間布局指引、存量產(chǎn)業(yè)土地利用及增量土地結(jié)構(gòu)、新型基礎(chǔ)設(shè)施等。

有效反映要素的空間布局。由于國土空間承載了多種由彼此相互作用及內(nèi)在機(jī)理性聯(lián)系構(gòu)成的復(fù)雜要素系統(tǒng)[20]，“雙評價”須有效植入空間要素并反映要素效率，尤其是要素是否可替代，是否能夠進(jìn)行區(qū)際交換等，如區(qū)域間土地要素市場[21]、依托生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的空間要素配置[22]。面對存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型困難與城市閑置用地現(xiàn)象并存，需要限定城市工業(yè)、居住用地、留白用地范圍及規(guī)模[23]，如《北京市戰(zhàn)略留白用地管理辦法》是區(qū)縣尺度彈性應(yīng)對長期發(fā)展中的不確定性的重要實(shí)踐，有效緩解當(dāng)前用地需求增加而可用地量趨緊、低效用地?cái)D占戰(zhàn)略性功能性用地的問題，并通過用地置換優(yōu)化集中布局。

(四)量化管控

主體功能降尺度開發(fā)過程中，需要“雙評價”提供有效的量化手段。要適用于不同資源開發(fā)利用類型、不同空間尺度條件和不同功能復(fù)合疊加下的國土空間管控需求，尤其是特大城市要考慮內(nèi)部和外部元素之間的交互強(qiáng)度，以及受主要內(nèi)部和外部控制元素影響的巨型城市集聚系統(tǒng)中本地和遠(yuǎn)程耦合的機(jī)制模式[24]。主體功能定量研究能夠?yàn)橹黧w功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)制定和分解提供操作性強(qiáng)的技術(shù)方法，可將“雙評價”體系結(jié)合生產(chǎn)、生活、生態(tài)主體功能定量刻畫[25]，輔助宏觀尺度空間規(guī)劃目標(biāo)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模與資源環(huán)境承載力的匹配關(guān)系[26]。市、縣單元在中長期發(fā)展過程中也要利用自然資源、生態(tài)環(huán)境與開發(fā)活動的耦合關(guān)系，量化統(tǒng)籌國土空間合理配置[27]。

二、基于管控需求的“雙評價”調(diào)整：以阿城區(qū)為例

哈爾濱市阿城區(qū)在2014年《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》中被列為“多規(guī)合一”試點(diǎn)市縣，是我國國土空間規(guī)劃區(qū)縣級尺度的重要改革探索案例。阿城區(qū)是黑龍江省主體功能區(qū)中的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，試點(diǎn)工作將產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃與國土空間規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃有機(jī)融合，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間布局。探索完善市縣空間對宏觀目標(biāo)傳導(dǎo)、銜接、落實(shí)過程，是建立功能互補(bǔ)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)。選取阿城區(qū)的主體功能核算案例，進(jìn)一步探討市縣層級的管控需求與“雙評價”調(diào)整思路。

(一)分區(qū)管控與量化管控

從分區(qū)管控角度來看，阿城區(qū)是國家以及省域尺度的重點(diǎn)功能開發(fā)區(qū)，也是黑龍江省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要區(qū)域。阿城區(qū)生態(tài)空間用地占比全區(qū)面積50%以上，農(nóng)業(yè)空間用地占比全區(qū)用地40%左右，承擔(dān)了生態(tài)安全與糧食安全功能。阿城區(qū)功能空間劃分(見表1)分為3個大類以及7個亞類空間，以其空間需求為導(dǎo)向劃定了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線以及生態(tài)保護(hù)紅線三大紅線。當(dāng)前，生態(tài)-農(nóng)業(yè)-城鎮(zhèn)開發(fā)空間比例為53∶40∶7。

表1 阿城區(qū)三區(qū)三線概念界定

量化管控方面則根據(jù)發(fā)展適宜性評價結(jié)果和用地限制性分析結(jié)果劃定三大空間，劃分結(jié)果結(jié)合2014年數(shù)據(jù)對生態(tài)、生產(chǎn)、生活功能進(jìn)行核算(見表2)。

表2 阿城區(qū)三大功能核算結(jié)果

1.借鑒謝高地等[28]的當(dāng)量因子法，結(jié)合阿城區(qū)粳稻、玉米、大豆等主要糧食作物近5年利潤平均值測算生態(tài)功能價值。因阿城區(qū)空間規(guī)劃試點(diǎn)工作以2015年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，生態(tài)功能核算所用數(shù)據(jù)選取的是2011—2015年《哈爾濱統(tǒng)計(jì)年鑒》《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)。利用農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)將每年價格轉(zhuǎn)化為2010年的不變價格，得到當(dāng)量因子值為2 875.27元/hm2。阿城區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為10 427萬元，其中以水文調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)為主的生態(tài)調(diào)節(jié)功能占比達(dá)到69.75%，功能價值為7 274.86萬元，以及以土壤保持、生物多樣性為主的生態(tài)支持功能占比21.61%，功能價值為2 253.04萬元。阿城區(qū)42.90%的耕地與45.75%的林地作為主要生態(tài)系統(tǒng)類型提供了大部分的生態(tài)功能，分別為1 221.62萬元、7 343.55萬元。

2.生產(chǎn)功能以2014年阿城區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值與一、二、三產(chǎn)值數(shù)據(jù)結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進(jìn)行估算。2014年阿城區(qū)生產(chǎn)功能總量為2 762 522萬元，僅占全區(qū)6.01%的城鎮(zhèn)空間承載了87.25%的生產(chǎn)功能。三次產(chǎn)業(yè)比重分別為12.78∶27.99∶59.24。其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能中耕地生產(chǎn)的比重為53.71%，有45.81%的農(nóng)業(yè)功能由生態(tài)空間提供。由此體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間在生產(chǎn)功能角度能夠一定程度相互替代。

3.生活功能以地區(qū)人口總數(shù)進(jìn)行表征。目前阿城區(qū)人口57.97%集中在中心城區(qū)，其余42.03%分散于玉泉鎮(zhèn)、平山鎮(zhèn)、蜚克圖鎮(zhèn)、料甸滿族鄉(xiāng)、楊樹鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)，而城鎮(zhèn)化率為40.8%，還須進(jìn)一步向中心城區(qū)聚集，加深城鎮(zhèn)化程度。

(二)底線管控與彈性管控

面向國家-省市-城區(qū)的發(fā)展目標(biāo)定位，阿城區(qū)側(cè)重不同目標(biāo)進(jìn)行空間劃分的調(diào)整。依據(jù)圖4a、4b所示，“三線”劃定是底線管控的基礎(chǔ)，在底線剛性約束的情況下還存有部分彈性管控空間，即圖中的留白區(qū)域可根據(jù)情景目標(biāo)的設(shè)定調(diào)整空間功能，具體情況如表3所示。

表3 阿城區(qū)三大空間的劃分調(diào)整

圖4 阿城區(qū)三區(qū)三線規(guī)劃情況

情景1:加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，增加生態(tài)空間。阿城區(qū)以生態(tài)功能為主、同時兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口承載。在基本農(nóng)田保護(hù)紅線約束下只有可能從城鎮(zhèn)發(fā)展空間中擠占。目前城鎮(zhèn)發(fā)展最大邊界范圍是基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)及生態(tài)紅線基礎(chǔ)上向外擴(kuò)展0.5千米設(shè)定緩沖區(qū)；如果現(xiàn)狀建成區(qū)與基本農(nóng)田或生態(tài)區(qū)相鄰或距離小于0.5千米，則城鎮(zhèn)發(fā)展最大邊界為現(xiàn)狀建成區(qū)的界線。

情景2:空間劃分比例不變的情況下擴(kuò)容增效。人口和經(jīng)濟(jì)持續(xù)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域有序集聚，空間利用效率明顯提高，區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性逐步增強(qiáng)，有效實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)有序集聚，城鎮(zhèn)布局合理，人口密度提升。阿城區(qū)將引導(dǎo)農(nóng)業(yè)空間及生態(tài)空間人口向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化城鎮(zhèn)空間對外來人口的接納能力，提升人口承載力。整合農(nóng)村用地規(guī)模，借助村屯撤并，引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施重點(diǎn)向中心村集中。

(三)管控調(diào)整與空間承載功能量變動

三大空間的轉(zhuǎn)換主要表現(xiàn)之一是空間主體功能的轉(zhuǎn)型，即生產(chǎn)、生態(tài)、生活三大主體功能間的轉(zhuǎn)化，是有限的空間資源，尤其是土地資源在各種功能之間進(jìn)行數(shù)量和空間再配置的動態(tài)過程。根據(jù)增加生態(tài)功能、空間不變下擴(kuò)容增效的不同目標(biāo)情景設(shè)定對三大空間的劃分進(jìn)行調(diào)整，并根據(jù)調(diào)整情況核算三大主體功能(核算結(jié)果如表4所示)，分析三大空間變動對其承載的功能的影響。

表4 阿城區(qū)空間劃分調(diào)整對三大功能的影響

情景1:加強(qiáng)生態(tài)功能，增加生態(tài)空間。根據(jù)阿城區(qū)空間規(guī)劃2035目標(biāo)，生態(tài)空間面積不少于國土總面積的53.33%，農(nóng)業(yè)空間面積不少于39.81%，其中基本農(nóng)田面不小于36.44%。使農(nóng)業(yè)空間中的耕地、園地按比例縮減3.36%，城鎮(zhèn)空間中的村莊用地縮減0.97%，縮減部分主要轉(zhuǎn)化為生態(tài)功能價值較高的林地。該情景下，新增面積103.67 km2的林地，使得生態(tài)功能增加了666.54萬元，但功能密度從8.67萬元/km2下降至8.49萬元/km2。生產(chǎn)功能并未發(fā)生改變，主要原因是新增林地不僅提供生態(tài)功能，還提供了林業(yè)產(chǎn)品、木材原料等彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)空間減少所損失的生產(chǎn)功能。生活功能在承載人口總量不變的情況下，縮減村莊用地，使功能密度從3 876.34人/km2上升至4 625.41人/km2。

情景2:空間劃分不變的情況下擴(kuò)容增效。作為哈爾濱主城區(qū)重要組成部分，阿城區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口變動受哈爾濱作為區(qū)域中心城市未來持續(xù)集聚作用的影響。在對阿城區(qū)人口歷史增長分析基礎(chǔ)上，綜合考慮哈爾濱人口變動趨勢和阿城區(qū)人口變動條件，預(yù)測2035年阿城區(qū)人口達(dá)60萬人，功能密度從3 876.34人/km2上升至4 075.28人/km2，人口向中心城區(qū)以及玉泉鎮(zhèn)、平山鎮(zhèn)等幾大城區(qū)聚集的趨勢將更加明顯。生產(chǎn)功能根據(jù)人口增長比例與哈爾濱市人均GDP進(jìn)行估算，生產(chǎn)功能總量增加141 675.50萬元，功能密度從1 127.76萬元/km2上升至1 185.59萬元/km2。

結(jié)果表明，通過增加生態(tài)空間的方式增加生態(tài)功能，并不一定帶來生態(tài)效率的增加，退耕還林的方式雖然使生態(tài)功能總量增加但是生態(tài)功能密度有所降低。然而生態(tài)效率的高低還需要考慮跨地區(qū)比較與更大尺度生態(tài)邊界的復(fù)雜系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)與突變理論[29]才能得出有效結(jié)論。同時，農(nóng)業(yè)空間向生態(tài)空間轉(zhuǎn)換并不一定導(dǎo)致生產(chǎn)功能降低，表明了不同空間有一定程度上的功能替代作用，主要取決于農(nóng)業(yè)空間所種植的農(nóng)產(chǎn)品與生態(tài)空間的林產(chǎn)品之間是否能夠替代，尤其是在保障糧食安全、生態(tài)安全的重要區(qū)域二者之間的替代作用較小。

三、“雙評價”的治理應(yīng)用與討論

(一)分區(qū)管控銜接規(guī)劃目標(biāo)

“雙評價”體系與各層級規(guī)劃方案存在脫節(jié)現(xiàn)象，不利于實(shí)現(xiàn)主體功能的降尺度傳導(dǎo)、分解。如阿城區(qū)在進(jìn)行目標(biāo)功能定位時，基于國家宏觀戰(zhàn)略視角，兼具以國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為核心的多重功能定位。但從省市發(fā)展來看，其作為黑龍江的重點(diǎn)工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化區(qū)域需要以生產(chǎn)功能為主要落位目標(biāo)，從阿城區(qū)自身發(fā)展來說則是要推動新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)升級等目標(biāo)，區(qū)縣層面則難以協(xié)調(diào)宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)與自身發(fā)展需求之間的關(guān)系。

增加“雙評價”指標(biāo)的精細(xì)化和差異化，實(shí)現(xiàn)分區(qū)管控。“雙評價”尚未根據(jù)主體功能類型、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)和生態(tài)地區(qū)等不同發(fā)展類型而選擇差異化的指標(biāo)體系。各層級規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一框架的“雙評價”體系中予以表征，當(dāng)上層規(guī)劃目標(biāo)發(fā)生變化或與下層規(guī)劃需求沖突時，才能給予量化反映和及時調(diào)整?，F(xiàn)階段評價結(jié)果后置導(dǎo)致對資源的保護(hù)、開發(fā)、配置，以及在多方博弈中的平衡作用不足。

(二)利用量化管控提高空間承載力

“雙評價”應(yīng)當(dāng)增加主體功能區(qū)規(guī)劃尺度與生態(tài)系統(tǒng)尺度關(guān)聯(lián)，嘗試實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與發(fā)展需求的空間轉(zhuǎn)譯與定量化指標(biāo)[25]。僅從自然地理和生態(tài)角度開展生態(tài)脆弱性評價及生態(tài)服務(wù)功能重要性評價，難以真實(shí)反映現(xiàn)狀生態(tài)空間內(nèi)耕地、人工商品林、鎮(zhèn)村、重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源區(qū)域等功能承載情況。在阿城區(qū)，根據(jù)增加生態(tài)功能、空間不變下擴(kuò)容增效的不同目標(biāo)情景設(shè)定對三大空間的劃分進(jìn)行調(diào)整與功能核算。阿城區(qū)三大紅線之間的過渡空間(林地為主)被劃為生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，即可同時承載生產(chǎn)功能、生態(tài)功能。利用主體功能核算量化空間轉(zhuǎn)化帶來的效率變化，探討如何調(diào)整以實(shí)現(xiàn)功能總量最大化[30]。

(三)以底線管控為約束統(tǒng)籌發(fā)展時序

輔助統(tǒng)籌長遠(yuǎn)目標(biāo)與開發(fā)時序的關(guān)系?！半p評價”集成各類要素，綜合發(fā)展基礎(chǔ)、潛力、風(fēng)險集成國土空間開發(fā)適宜性評價。傳統(tǒng)承載力評價多是單一空間尺度的靜態(tài)評價，缺乏必要的時空尺度轉(zhuǎn)化，而且未考慮經(jīng)濟(jì)社會因素作用下對外開放與資源依賴導(dǎo)致的國家安全問題[31]、面臨用地更新的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)都需要進(jìn)行跨時開發(fā)需求與資源利用研究。以跨時期生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)與自然資本[32]著手考量，可以一定程度兼顧空間的多功能性、適應(yīng)性和彈性。

適當(dāng)融入發(fā)展?jié)摿Ψ治觥，F(xiàn)階段國土開發(fā)布局與資源環(huán)境承載力不匹配。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)國土開發(fā)強(qiáng)度接近或超出資源環(huán)境承載能力[33-34]，而自然稟賦相對較好的中西部地區(qū)尚有較大潛力。長江、黃河流域跨越了多個省市，連接了我國的生態(tài)脆弱區(qū)至經(jīng)濟(jì)高度密集區(qū)。以增長極限為理論基點(diǎn)的預(yù)警模型[35]可適當(dāng)將反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢性因素納入評價體系，輔助制定生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單等。

(四)增加動態(tài)反饋，實(shí)現(xiàn)彈性管控

“雙評價”對國土空間開發(fā)活動中的不確定性反映不足。“雙評價”實(shí)踐過程中并非動態(tài)可調(diào)整，評價結(jié)果難以有效反饋?！半p評價”指標(biāo)大部分依據(jù)某一時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行評價，空間劃分依據(jù)尚未考慮功能空間隨著發(fā)展需求與目標(biāo)調(diào)整可能產(chǎn)生的變化。在國土空間規(guī)劃15～30年的實(shí)施期間，新技術(shù)進(jìn)步與新要素產(chǎn)生隨時可能改變區(qū)域資源稟賦特征。因此“雙評價”需要對規(guī)劃效果的動態(tài)反饋，通過彈性管控指引區(qū)、縣尺度國土空間的產(chǎn)業(yè)布局、要素布局，圍繞主體功能目標(biāo)配置土地、資本、技術(shù)等要素，形成新的區(qū)域比較優(yōu)勢。

“雙評價”需要從靜態(tài)的絕對性評價轉(zhuǎn)向關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)資源環(huán)境承載之間的動態(tài)相對性評價，輔助建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。目前，生態(tài)支付區(qū)與生態(tài)受償區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)之間的權(quán)、益失衡問題嚴(yán)重[36]，集中表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能弱化但無法及時通過市場途徑得以補(bǔ)償。比如以國家糧食以及生態(tài)安全為主的東北地區(qū)，其合理補(bǔ)償金額應(yīng)當(dāng)多于其通過糧食產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品貿(mào)易獲得的貨幣收益，尤其是生態(tài)產(chǎn)品市場機(jī)制尚不完善，缺乏生態(tài)多樣性等跨期價值的有效核算。