身份、能力與保障：兒童主任政策運行的困境和出路

黃 君

一、問題提出

兒童是社會上脆弱的群體之一，其心智不成熟，需依賴成人社會的撫養(yǎng)和支持才能得到生存發(fā)展。特別是留守兒童和困境兒童群體，由于他們的家庭支持系統(tǒng)更加薄弱，使得他們的處境更加艱難，面臨更大的風險。為了更好地做好留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護工作，防止兒童惡性傷害事件發(fā)生①2012年11月16日，畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)發(fā)生5名流浪兒童為避寒，躲入垃圾箱烤火被悶死的事件，從這一事件以來，媒體對兒童傷害性的事件披露越來越多，引起了政府相關(guān)部門的重視，開始陸續(xù)出臺一系列關(guān)愛和保護留守兒童和困境兒童的政策文件。民政部在新一輪的機構(gòu)改革中設(shè)立兒童福利司，統(tǒng)籌兒童福利的工作；省級民政部門設(shè)立兒童福利處，專門負責兒童福利工作的開展。這是中國兒童保護工作的重大進步。，國家連續(xù)出臺了一系列關(guān)愛保護留守兒童和困境兒童的政策文件（黃君，2017）。為進一步推動落實《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》（國發(fā)〔2016〕13號）和《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕36號）的文件精神，健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)，2019年4月，民政部等10個部門聯(lián)合發(fā)文①2019年4月，民政部、教育部、公安部、司法部、財政部、人力資源社會保障部、國務(wù)院婦兒工委辦公室、共青團中央、全國婦聯(lián)、中國殘聯(lián)10個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見（民發(fā)〔2019〕34號）》的文件，為提升未成年人救助保護機構(gòu)和兒童福利機構(gòu)服務(wù)能力，加強基層兒童工作隊伍建設(shè)，鼓勵和引導社會力量廣泛參與農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)工作指明了方向。，明確提出建立兒童主任隊伍，加強基層兒童工作隊伍建設(shè)。兒童主任作為政府部門兒童工作的專門隊伍被正式提出來，目的是確保兒童的服務(wù)工作有人做，兒童保護的責任有人承擔。從文件的精神和要求可以看出，承擔兒童主任角色的人員除具備兒童保護的能力之外，還需具備愛心和責任心。在政策執(zhí)行中，兒童主任一般由村（居）民委員會的委員、大學生村官或?qū)I(yè)的社會工作者擔任。作為政策的直接執(zhí)行者，兒童主任在實踐中受到哪些結(jié)構(gòu)性因素的影響？面臨哪些困境？本研究通過深入訪談15名兒童主任及相關(guān)的工作人員，以期深入了解兒童主任群體面臨的困境及其影響因素，為建設(shè)一支職業(yè)能力強，專業(yè)化水平高，能夠切實做好兒童保護工作的兒童主任隊伍提供可能的方向。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

中國的兒童保護工作者是隨著中國的兒童保護體系建設(shè)出現(xiàn)的。在中國傳統(tǒng)文化觀念中，兒童是屬于家庭的“私人財產(chǎn)”，兒童照料和保護的責任主體是家庭，不存在現(xiàn)代意義上的兒童保護工作者?？谷諔?zhàn)爭時期，日本的侵略戰(zhàn)爭造成重大傷亡，很多為國犧牲的戰(zhàn)士遺留下來的子女無人照顧，產(chǎn)生大量苦難兒童。為了拯救戰(zhàn)爭中的苦難兒童，中國婦女界積極行動，在武漢成立“戰(zhàn)時兒童保育會”，并邀請宋美齡統(tǒng)籌領(lǐng)導。“戰(zhàn)時兒童保育會”的兒童工作人員主要承擔兒童的養(yǎng)育、照料及教育的任務(wù)（古為明，2006）。

從新中國成立到現(xiàn)在，中國的兒童保護工作者經(jīng)歷了六個不同的發(fā)展階段：首先，從1949年新中國成立以后到1958年“大躍進”運動爆發(fā)，這一時期的兒童觀念是培養(yǎng)社會主義的建設(shè)者和接班人，這是從國家建設(shè)的需要出發(fā)為導向的兒童教育（陳樂樂，2019），兒童工作者主要為兒童的教育者，并沒有形成現(xiàn)代意義的兒童保護理念。其次，從1958年開始的“大躍進”到1976年的文化大革命時期，兒童成為文革運動的主要力量，兒童的“革命身份”異化了其真實的生活，兒童工作者（當時主要是兒童教育工作者）遭到嚴厲的抵制和批判（陳樂樂，2019）。第三，從1977年開始到1990年，受到人們對十年文革浩劫的反思和改革開放思潮的影響，中國的現(xiàn)代兒童觀念開始出現(xiàn)，兒童保護的意識開始萌芽，現(xiàn)代意義上的兒童保護工作者開始出現(xiàn)（杜雅瓊、杜寶貴，2019）。特別是1979年聯(lián)合國兒童基金會恢復和中國的合作，國際兒童觀念開始逐漸影響中國的兒童保護工作者。1981年中國成立婦女兒童工作委員會，1990年2月，中國關(guān)心下一代工作委員會成立；1990年8月，中國簽署了《兒童權(quán)利公約》，這些群團組織的成立及《兒童權(quán)利公約》的簽署為兒童工作的開展，擴大兒童工作隊伍起到了重要的推動作用。第四，從1991年到2011年，隨著《中國兒童發(fā)展綱要》、《未成年人保護法》等政策法規(guī)的制定出臺，兒童保護制度不斷完善，兒童保護的理念不斷深入，兒童保護工作隊伍進一步擴大，專職從事兒童保護工作的人員不斷增加。第五，從2012年到2019年，受2012年貴州畢節(jié)系列兒童傷害事件的影響，國家出臺了一系列兒童保護的政策，通過建立兒童保護機構(gòu)，加強兒童保護工作措施，使得兒童保護工作快速推進，兒童保護工作者的數(shù)量不斷增加，工作能力不斷增強。第六，2019年至今，隨著國家部委的機構(gòu)改革，民政部整合內(nèi)部兒童服務(wù)資源，新成立兒童福利司負統(tǒng)籌領(lǐng)導兒童福利工作開展。這對兒童保護事業(yè)及兒童工作者的發(fā)展具有重要的意義。兒童主任正是在新成立的兒童福利司的領(lǐng)導下制定出臺的兒童保護機制。

兒童主任是兒童保護政策“最后一公里”的實踐者，他們直接負責兒童關(guān)愛保護服務(wù)政策的執(zhí)行落實。兒童主任隊伍的狀況直接關(guān)系到兒童關(guān)愛保護服務(wù)政策的實施效果。因此，重視兒童主任隊伍建設(shè)，是做好兒童關(guān)愛保護服務(wù)工作的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)有關(guān)于兒童主任的研究相對較少，筆者在學術(shù)期刊的檢索中尚未發(fā)現(xiàn)有專門關(guān)于兒童主任的研究文章，僅有3篇是關(guān)于兒童工作者研究的論文。這三篇論文分別從兒童工作者的責任意識，兒童工作者的職責，兒童工作者的職業(yè)狀況進行了研究。研究指出，兒童工作者應該具有現(xiàn)代意識（吳建明，2003），要成為兒童權(quán)利的捍衛(wèi)者（孫云曉，2008），同時呼吁政府相關(guān)部門要關(guān)注兒童工作者的職業(yè)狀況，要通過加大投入，彈性管理的方式降低兒童工作者的職業(yè)倦怠，促進兒童工作者隊伍的發(fā)展（趙秀梅，2019）。從文獻梳理可以看出，學術(shù)界針對兒童主任群體的研究較少，已有的研究還不夠深入。

（二）分析框架

政策執(zhí)行是政策制定者將政策制定的意圖付諸實踐的重要過程。從20世紀70年代開始，政策執(zhí)行研究逐漸成為政策研究領(lǐng)域的重要內(nèi)容，并形成了“自上而下”“自下而上”和整合研究的三種不同的研究路徑（朱亞鵬，2013：138）。米德（Meter）和霍恩（Horn）在《政策執(zhí)行過程：一個概念性框架》一書中提出“自上而下”的政策執(zhí)行系統(tǒng)理論分析框架，將政策執(zhí)行結(jié)果能否實現(xiàn)政策的預期目標的影響因素分成六個不同的方面。他們認為，政策執(zhí)行的效果受到政策標準和目的、政策資源、組織間溝通和強制活動、政策執(zhí)行機構(gòu)的特征、政治與經(jīng)濟環(huán)境以及政策執(zhí)行者意向或偏好的影響（柴寶勇、周君玉，2020）。這些因素的相互作用決定著政策執(zhí)行的效果（如圖1）。

圖1 米德-霍恩政策執(zhí)行分析框架

從米德（Meter）和霍恩（Horn）的政策執(zhí)行分析框架可以看出，政策標準和目的、政策資源、政策執(zhí)行機構(gòu)特性這三個因素是政策執(zhí)行分析框架的邏輯分析起點，按照分析框架提出的方向和順序進行討論，本文梳理出四條分析邏輯線路，詳細梳理分析兒童主任政策運行的困境。米德和霍恩的政策執(zhí)行分析框架可以看出，政策的標準和目的、政策資源是影響政策執(zhí)行分析最直接的因素。第一、二、三條的邏輯分析路線都是從政策的直接影響因素出發(fā)。首先，政策標準和目的直接影響著涉及政策執(zhí)行組織之間的溝通和行動，各組織之間的溝通和行動又直接影響著政策執(zhí)行者的意向和偏好，從而影響政策執(zhí)行的效果；其次，政策資源影響著各組織之間的溝通行動和政策執(zhí)行者的意向、偏好，從而影響政策執(zhí)行的效果；第三，政策資源、經(jīng)濟社會和政治環(huán)境同樣會影響著政策執(zhí)行者的意向和偏好，從而影響著政策執(zhí)行的效果；第四，在米德和霍恩的政策執(zhí)行分析框架中，執(zhí)行機構(gòu)雖然不受到政策標準與目的、政策資源因素的影響，但可以直接通過影響政策執(zhí)行者的意向和偏好而影響政策的執(zhí)行效果。本文借助米德（Meter）和霍恩（Horn）的政策執(zhí)行分析框架的四條邏輯線路，詳細分析影響兒童主任政策運行的因素，從動態(tài)的角度把握兒童主任政策運行過程中面臨的困境及原因，為更好地建設(shè)好兒童主任隊伍提供可能的出路。

三、兒童主任政策運行概況

兒童主任隊伍建設(shè)是新時代政府推動留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護工作，落實國務(wù)院關(guān)愛保護留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護文件精神的一項重要舉措。兒童主任隊伍建設(shè)是否完善直接關(guān)系到留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護服務(wù)水平。本文運用定性研究的方法，對J市兒童主任政策運行情況進行深入的調(diào)查研究。定性研究是一種深入實地，在自然情景中以收集定性資料為主，通過詮釋的途徑來理解和揭示社會現(xiàn)象及其內(nèi)部意義的研究方法（風笑天，2017）。本研究采用定性的研究方法，目的是通過深入訪談了解兒童主任群體在實踐中面臨的困境及其背后的影響因素。本研究選取了J市的10名兒童主任和3名民政部門負責兒童主任工作的行政人員，2名社工機構(gòu)的專業(yè)兒童主任督導員作為訪談對象。J市是民政部留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護的試點城市。本研究通過對選取的研究對象一對一地深度訪談，深入了解兒童主任群體目前的工作狀況及其面臨的困境，深入剖析造成兒童主任群體困境的影響因素，為更好地建設(shè)兒童主任隊伍提供可行的途徑。訪談對象的具體情況詳見表1。

表1 訪談對象情況一覽表

民政部關(guān)于建立兒童主任工作隊伍的政策文件出臺后，J市民政局按照政策文件的要求迅速開展系列工作。首先，召開全市各地區(qū)民政工作會議，傳達民政部和省民政廳關(guān)于建立兒童主任工作隊伍的要求，明確由J市未成年人保護中心牽頭，統(tǒng)籌推動兒童主任工作的部署和落實。其次，明確在村一級設(shè)立兒童主任工作崗位，推動各縣市區(qū)在村級全部設(shè)立兒童主任工作崗。根據(jù)民政部《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》的文件要求，明確村級兒童主任的崗位設(shè)置，并將這一崗位設(shè)置納入村級自治的事務(wù)工作安排中。第三，明確兒童主任的人選，落實兼職兒童主任名單。根據(jù)兒童主任工作政策文件的要求，J市各級縣市區(qū)在市未成年人保護中心的統(tǒng)籌下，各村明確落實了兼職兒童主任的人選，并將全部兒童主任的名單錄入全市兒童主任管理系統(tǒng)。第四，明確兒童主任的工作基本要求。兒童主任工作的基本要求是參照民政部兒童主任的六項工作職責執(zhí)行，沒有具體化為地方的執(zhí)行標準。此外，各級民政局也相應組織了一些培訓，從兒童保護意識培養(yǎng)、兒童主任工作內(nèi)容、兒童保護方法技巧等方面提升兒童主任的工作意識和工作能力。以上梳理可以看出，J市兒童主任政策運行中已經(jīng)完成了“定崗”“定人”的工作，即在村級設(shè)立兒童主任工作崗位，明確兼職兒童主任的人選。受新冠肺炎疫情的影響，兒童主任的“定責”尚未具體明確。在民政部和省民政廳的大力推動下，兒童主任隊伍建設(shè)在不斷穩(wěn)步推進，但是從目前兒童主任政策運行的情況來看，兒童主任的政策運行仍然存在著身份模糊、能力缺乏和保障缺失的困境，這些困境影響著設(shè)立兒童主任政策目標的達成。

四、兒童主任政策運行面臨的三重困境

（一）兒童主任政策主體的多元性和角色的多重性導致身份模糊

身份是任何自我發(fā)送符號意義或解釋符號意義時必須采用的一個角色，是與對方、與符號文本相關(guān)的一個人際或社會角色（戴桂玉，2016）。從米德—霍恩的政策執(zhí)行分析框架第一條邏輯分析路線可以看出，政策的標準和目的影響著組織間的溝通和行動，并影響政策執(zhí)行者的偏好，從而影響政策執(zhí)行的效果。兒童主任政策執(zhí)行中，對于兒童主任這個政策主體由誰來承擔是模糊的，即政策主體的標準是多重、不明確的。這導致兒童主任身份的模糊。身份模糊是兒童主任隊伍面臨的首要困境。身份模糊主要表現(xiàn)在三個方面，第一，兒童主任角色的承擔者不明確。根據(jù)民政部等10個部門聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見（民發(fā)〔2019〕34號）》文件內(nèi)容顯示，兒童主任可以由村（居）民委員會委員、大學生村官或?qū)I(yè)社會工作者等人員承擔，且優(yōu)先安排村（居）民委員會女性委員擔任。從文件的精神的可以看出，并沒有專門規(guī)定由誰來做兒童主任。傳統(tǒng)的兒童工作主要由村（居）會的婦聯(lián)干部承擔，村（居）婦女干部統(tǒng)籌負責婦女兒童工作。民政部機構(gòu)改革后，專門成立了兒童福利司，全面統(tǒng)籌負責兒童福利工作。兒童主任隊伍建設(shè)的政策文件是兒童福利司成立以來頒布的第一個政策文件內(nèi)容，但是文件仍然沒有明確兒童主任由誰來承擔，導致不同地區(qū)承擔兒童主任身份人員多樣化、模糊化。第二，兒童主任的工作是兼職的工作。兼職工作的性質(zhì)表明，這并不是兒童主任承擔的主要工作，兼職工作的開展存在一定的張力，特別是作為兼職的兒童主任，當他們的主要工作與兒童主任的兼職工作相沖突的時候，兒童主任的工作就需要被迫讓渡給其他“主要”的工作，這為兒童主任落實相應的政策文件精神帶來巨大挑戰(zhàn)。第三，身份的模糊導致職責不明確，不清晰。雖然兒童主任的職責要求中明確規(guī)定了兒童主任需要做的六大項事情，但是相應的事項中職責不清晰，且不能夠很好將事情細化和量化。兒童主任工作職責的不明確導致留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護服務(wù)工作受到一定的影響。

兒童主任這個政策出來后，我們地方都很重視，按照部里的要求在每個村都要求有一個人來做兒童主任的工作。但是還是很不夠，兒童主任的身份本身是不明確的，誰來做兒童主任？這個沒有明確，各個地方也不一樣，有的是村兩委班子成員，有的是原來的婦女干部，有的是社會組織的人員，有的甚至是臨時安排的，太亂了，五花八門，什么樣的都有。還有兒童主任是兼職工作，兼職兼職嘛，有時間想做的時候兼著做一些，沒時間不想做的時候就可能拋在一邊了，現(xiàn)在身份不明確以及隨之而來的職責不清晰的問題很受影響。（20191109YB）

我也不清楚怎么就是我來做這個工作了。有一次我們村書記通知我到縣里開會，說有個學習，讓我參加，我就去了，回來跟村長匯報了學習的內(nèi)容。村長就說以后這個孩子在家的事情的事情就你去弄一下，基本上孩子的事情就是我在做，有時候我忙的時候別人也會做一點。（20191112 YQL）

我是村里的婦女主任，一直做婦女兒童工作的，村書記以前讓我去參加縣里的培訓，我就去了，回來了村里就說以后孩子這塊的事情歸我，我也不知道具體要做什么，就登記了些信息，哪些是家里困難的，這個情況我們都還熟悉，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的。（20191115 TBG）

（二）專業(yè)知識和服務(wù)技巧的缺失導致兒童主任能力缺乏

政策資源是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。從米德—霍恩的政策執(zhí)行分析框架第二條邏輯分析路線可以看出，政策資源可以通過影響涉及政策各主體組織間的溝通和行動、政策執(zhí)行者的意向和偏好來影響政策執(zhí)行的效果。兒童主任是政策的重要主體，兒童主任的服務(wù)能力直接影響著這一政策目標的達成。當前兒童主任的能力缺乏是兒童主任政策實施中面臨的第二重困境。兒童主任隊伍的建設(shè)要求中提出，需要安排有能力、有愛心、有責任心的人員從事留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護服務(wù)工作。工作要求是針對留守兒童和困境兒童開展家庭走訪、信息更新、強制報告、政策鏈接、強化家庭監(jiān)護主體責任及家庭教育等重點內(nèi)容工作。從現(xiàn)有的兒童主任隊伍來看，由于兒童主任隊伍能力缺乏，他們很難勝任這些工作要求。兒童主任隊伍能力缺乏主要表現(xiàn)在：第一，學歷層次低，沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)訓練。根據(jù)市未保中心的調(diào)查顯示①J市未保中心利用給兒童主任培訓的機會，對全市兒童主任的現(xiàn)狀做過摸底排查，并形成《J市兒童主任現(xiàn)狀、問題與對策》的內(nèi)部調(diào)查報告。，目前J市承擔兒童主任工作人員的學歷大部分是初中和高中學歷水平，而且年齡偏大，平均年齡45歲以上。第二，兒童主任普遍缺乏兒童權(quán)利意識。受到教育水平和傳統(tǒng)文化的影響，現(xiàn)有兒童主任普遍缺乏兒童權(quán)利意識，在工作中沒有將兒童作為一個獨立的個體，服務(wù)過程中容易忽視兒童的意見，在涉及到兒童利益事情處理的時候沒有遵循兒童利益最大化的原則，容易給兒童造成二次傷害。第三，兒童主任缺乏兒童關(guān)愛保護的知識和方法技巧。由于兒童主任沒有接受過相應的專業(yè)學歷教育，兒童關(guān)愛保護知識儲備不足，兒童關(guān)愛保護的方法和技巧缺失，直接影響著兒童政策的落實。民政部等部門建設(shè)兒童主任的文件中要求，兒童主任需要做好“強制報告”、“強化家庭監(jiān)護主體責任”和“家庭教育”等方面的工作。但是什么時候需要強制報告？哪些是屬于兒童傷害需要強制報告的內(nèi)容？這對兒童主任來說是不明確的。家庭監(jiān)護需要做什么？家庭對孩子的監(jiān)護負有哪些責任？哪些是需要強化的家庭監(jiān)護內(nèi)容？這些內(nèi)容相對兒童主任群體來說并不清晰。很多農(nóng)村地區(qū)的家長認為，只要讓孩子有飯吃，有衣穿，供孩子上學就夠了，這就是家長的責任。在家庭教育方面，由于兒童主任本身缺乏兒童成長階段的特點和心理狀況的知識，缺乏跟兒童溝通交流、處理兒童問題事情的技巧，很難達到文件中對兒童主任的要求。第四，兒童主任的資源鏈接整合能力弱。兒童主任的資源整合能力是做好兒童服務(wù)工作重要支撐（陳玲、黃君，2016），民政部的文件要求兒童主任需要做好留守兒童和困境兒童的政策資源鏈接工作，這就要求兒童主任本身對政策資源要非常熟悉和了解，而且具有非常強的政策資源整合能力，但就目前兒童主任的能力來看，兒童主任不熟悉兒童保護的政策，更無從鏈接政策資源。因此，兒童主任的能力缺乏是影響他們做好兒童關(guān)愛保護工作的重大障礙。

全市的兒童主任群體學歷都不高，只有初中或高中（中專）水平，高中（中專）是很不錯的咧。你說現(xiàn)在哪個愿意留在農(nóng)村？沒有人愿意留在村里，也沒有人愿意做這些農(nóng)村的工作。但凡有能力能出去的外面打工的，都出去了。不出去打工錢沒地方來，孩子生活怎辦？所以現(xiàn)在的村干部，留守在家的婦女主任等，學歷層次都不高，責任強點的做事情還好些，有些責任心不強的，讓人很難受……（20191109YB）

哪個愿意再去管別人的孩子？農(nóng)村里面孩子的事情都是自己家里的事情，別個（別人）去管會讓人覺得很奇怪的事情，是去干涉別人家的私事。他們沒得（沒有）任何兒童權(quán)利意識，沒有受過教育，哪里可能有呢?？傉J為孩子是家里的事情，沒有意識的。大人不會從孩子的角度去想問題，不尊重孩子，有些兒童主任自己的孩子都教育不好，管不好，你指望她能做好其他孩子的關(guān)愛保護工作，你說怎么可能，這個群體本身沒有接受過專業(yè)的學歷教育，也沒有系統(tǒng)了解孩子的特點、政策……（20191109YB）

我做過幾次培訓和督導，發(fā)現(xiàn)他們這個群體真的沒法說，什么都不知道，講的東西也理解不了，你想幾次培訓就轉(zhuǎn)變他們的觀念，讓他們掌握方法簡直是天方夜談……（20191110YLL）

我自己也不清楚具體做什么事情，將近半年的時間以來，我們走了幾戶人家的孩子，都是原先我們知道的，很困難的，把他們的信息要過來，錄入信息平臺上去，就做這個工作。其他的我們也不知道要做什么，怎么去做……（20191112WMH）

縣里組織過兩次培訓，我都去了的，感覺老師們講的也挺好的，回來又不知道怎么辦？孩子不是家里自己的事情嗎？哪個家庭不管自己的孩子呢？現(xiàn)在國家讓我們?nèi)ス軇e人家的孩子，除非是出了事情的才去，一般都不會去，也不知道去了做什么……（20191113YQ）

（三）政策經(jīng)費和激勵機制缺乏導致兒童主任保障缺失

從米德—霍恩的政策執(zhí)行分析框架可以看出，政策資源主要是通過影響政策主體間的溝通和行動、政策執(zhí)行者的意向和偏好來影響政策執(zhí)行的效果。兒童主任政策的運行涉及多個不同的組織之間的溝通和行動，例如兒童主任政策運行的經(jīng)費支持，福利保障等。另外，政策執(zhí)行機構(gòu)的特性同樣會影響到政策執(zhí)行者的意向和偏好，從而影響者政策執(zhí)行的效果。如兒童主任政策的運行會受到不同政府部門及村（居）委的影響。兒童主任政策運行中面臨的第三重困境是保障缺失，這是兒童主任政策運行中遇到的最核心的問題。兒童主任保障缺失的表現(xiàn)主要有以下三個方面：第一，兒童主任缺乏必要的工作經(jīng)費和勞動報酬。雖然民政部等10個部門聯(lián)合頒布的政策文件中提出要做好留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)的經(jīng)費保障，統(tǒng)籌使用困難群眾救助補助資金，通過設(shè)立未成年人社會保護支出項目等形式開展活動，提高社會福利事業(yè)彩票公益金用于兒童關(guān)愛服務(wù)的比例等措施提供經(jīng)費保障。但是文件中并沒有明確規(guī)定有多少資金的比例是用于留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)工作，更未明確指出作為從事留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護工作的兒童主任工作經(jīng)費和工作報酬是多少。調(diào)查顯示，兒童主任作為一個新增的事項，地方政府認為是一個負擔。有的地區(qū)安排有一定的費用，但沒有明確的工作報酬，而是通過以獎代補的方式進行的獎勵；大部分地區(qū)是完全沒有任何經(jīng)費的，只是讓相應的人員多了一個稱號，多了一項事務(wù)。這嚴重影響兒童主任工作隊伍的建設(shè)和留守兒童、困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)的開展。第二，兒童主任的激勵機制缺乏。除了經(jīng)費報酬得不到保障外，也沒有其他的激勵措施。雖然文件中規(guī)定，承擔兒童主任工作的人員要有責任和愛心，但是如果沒有相應的保障機制，責任和愛心終會被耗盡，直接影響到留守兒童、困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)的質(zhì)量。第三，兒童主任是兼職的身份，當村（居）委中承擔兒童主任角色的工作者有其他主職工作要開展的時，村（居）組織會要求其轉(zhuǎn)向其他主職工作的服務(wù)開展時，兒童主任為兒童服務(wù)的工作可能由此擱置，從而影響兒童保護的效果。

兒童主任這個群體現(xiàn)在面臨最核心的問題是保障問題，他（她）們的保障不解決，留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護工作就不可能落實下來。你沒有工作經(jīng)費，沒有工作報酬，誰愿意去做這個事情？而且這不是他（她）們的主要工作，是兼職來做的。你去考核的時候，他（她）們象征性做一點，不去考核的時候，你知道做了沒有？所以保障問題不解決，有義務(wù)，有責任要求，但沒有保障是不可能做好這個事情的……（20191109YB）

現(xiàn)在的社會，村干部們都很現(xiàn)實，你讓他干這個活，他要看看有沒有“好處”。兒童主任工作現(xiàn)在最大的問題是做這個事情是沒有工作報酬的，就是我額外付出做了很多事情，沒有任何酬勞激勵，你說能做的好嗎？我去培訓和督導了解到很多這種狀況，培訓的時候過來一下，聽聽課，完后回去根本沒有做，你問他們?yōu)槭裁礇]有做，他們會說一大堆原因，說做不來，做不了。歸根到底還是保障沒有落實，沒有能激勵撬動他們?nèi)プ龅拇胧?0191110WQW）

我們都是義務(wù)在做這個事情，沒有任何的回報和報酬。我自己家里也有小孩，看著別人挺可憐的，能不去幫幫看看嗎？說實話，事情做起來也不少，光是家訪和平臺數(shù)據(jù)的采集就要花很多時間，更別談其他的了。不是非要工資，最起碼是對工作付出的尊重和認可吧，什么都沒有確實很難的，沒有誰能堅持很久，責任和愛心持久不了，一定要有保障才行。我認識好多其他村里的根本沒有做，不想做，做不了……(20191116TFQ)

從以上的分析可以看出，兒童主任身份模糊，能力不足，保障缺失是兒童主任政策運行的三重困境。J市的兒童主任全部是兼職身份，兼職工作的性質(zhì)表明兒童工作并不是兒童主任唯一的工作，兒童主任同時還身兼任多項其他不同的工作。這一政策執(zhí)行制度的安排就導致具體事務(wù)的執(zhí)行中存在巨大的張力，特別是當多項不同的事務(wù)同時出現(xiàn)的時，哪些事情是優(yōu)先考慮的？哪些事情需要多花時間和精力去做，這都取決于兒童主任自身對于事情重要性的判斷和權(quán)衡。兒童主任的學歷層次低，缺乏兒童保護的理念，且沒有經(jīng)過專業(yè)的訓練，導致兒童主任能力不足；兼職兒童主任的身份，酬勞保障缺乏，激勵機制缺失等，使得他們并沒有足夠的動力去提升自己的兒童保護意識和兒童保護能力，只是被動地接受上級安排的一些基本事務(wù)。這系列因素導致現(xiàn)實執(zhí)行過程與建立兒童主任工作隊伍的初衷還相差甚遠。

五、兒童主任政策運行困境的出路

（一）明確兒童主任的身份和職責

“誰來做兒童主任？建設(shè)一支怎樣的兒童主任隊伍？”是建設(shè)好兒童主任隊伍面臨的首要問題。做好留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護服務(wù)工作，需要建立一支掌握專業(yè)的知識和方法技巧，有責任心和愛心，穩(wěn)定的兒童工作隊伍。因此，明確兒童主任的身份，是做好留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)工作的前提。明確兒童主任的身份和職責，需要從以下三個方面著手：首先，有條件的地區(qū)建立一支職業(yè)化專業(yè)化的專職兒童主任隊伍。兒童是社會上最為脆弱的群體，特別是留守兒童和困境兒童更為脆弱，面臨更大的風險，亟需政府和社會提供適合他們成長發(fā)展的關(guān)愛保護服務(wù)。專職的兒童主任隊伍有助于激發(fā)他們主動學習兒童關(guān)愛保護服務(wù)的知識和技巧的熱情，能夠詳細掌握所在區(qū)域留守兒童和困境兒童的情況和特點，能夠持續(xù)穩(wěn)定地根據(jù)兒童的特征提供相應的關(guān)愛保護服務(wù)，確保服務(wù)的連續(xù)性。第二，固定兼職兒童主任的身份角色。如果現(xiàn)階段無法建立一支專職的兒童主任隊伍，則需要固定兼職兒童主任的身份角色，不能輕易更換人選。兒童的身心特點具有特殊性，頻繁地更換兒童主任會對所服務(wù)的留守兒童與困境兒童群體產(chǎn)生較大的影響，不利于關(guān)愛保護工作的開展，不利于兒童的健康成長和發(fā)展。第三，兒童主任的職責需要具體明確。明確兒童主任的身份，還需要清晰明確兒童主任的具體工作職責?，F(xiàn)有的兒童主任工作職責中主要包括家庭走訪、信息更新、強制報告、政策鏈接、強化家庭監(jiān)護主體責任及家庭教育等內(nèi)容，雖然頒布的文件附件中也將兒童主任的工作職責細化成6個不同的小點，但仍然不夠具體明確，相應工作責任也不夠清晰，影響著兒童主任工作的開展，制約著留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護的服務(wù)效果。

（二）加強培訓和督導，提升兒童主任的服務(wù)能力和水平

兒童主任需要有責任心和愛心，但是，僅有責任心和愛心并不能做好留守兒童和困境兒童的關(guān)愛保護服務(wù)工作。兒童主任還需要具備相應的專業(yè)知識和方法技巧才能有效回應留守兒童和困境兒童的多重復雜需求。兒童主任的能力提升主要從以下三個方面進行：第一，加大兒童主任知識培訓力度，彌補兒童主任兒童保護知識的不足。由于兒童主任的文化程度不高，相應的留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護知識缺乏，應該重點加強兒童權(quán)利的知識培訓，內(nèi)化兒童權(quán)利的理念和方法原則，同時注重兒童身心發(fā)展的特點，掌握不同階段兒童存在的主要問題和可能解決的方向；注重兒童保護政策知識培訓，了解掌握好相應的政策知識，才能更好地做好資源整合和鏈接的服務(wù)工作。第二，加強兒童主任專業(yè)方法和技巧的實務(wù)培訓，提升兒童主任的服務(wù)能力。專業(yè)方法和服務(wù)技巧是兒童主任做好兒童服務(wù)工作的重要基礎(chǔ)，是提升服務(wù)能力和服務(wù)水平的重要支撐。在兒童主任的實踐中，由于留守兒童和困境兒童的類型多樣復雜，需要注重培養(yǎng)兒童主任與不同類型的兒童溝通技巧，掌握良好的溝通方法和技巧，才能有效與兒童建立信任關(guān)系，走進兒童的內(nèi)心世界，更好地為兒童提供服務(wù)（宋艷艷、張超，2018）。同時需要注重培養(yǎng)兒童主任挖掘留守兒童和困境兒童多重需求的方法和技巧，注重回應不同需求的方法和技巧的培訓學習，更好地為兒童的成長和發(fā)展服務(wù)。第三，加強對兒童主任的督導，提高兒童主任的服務(wù)水平。兒童主任的工作督導是兒童服務(wù)效果的重要保障。兒童主任實施的要求指出，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要配備一名兒童督導員，負責督導轄區(qū)內(nèi)的兒童主任的工作。兒童督導員需要由經(jīng)驗豐富的兒童工作者來承擔，而不能由一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部承擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政干部并不是經(jīng)驗豐富的專業(yè)兒童工作者，無法滿足兒童主任的督導要求。因此，需要為兒童主任配備專業(yè)的兒童工作督導者，促進兒童主任工作更好地開展。

（三）完善兒童主任的制度保障體系

建立完善的兒童主任制度保障體系是建設(shè)好兒童主任隊伍的核心內(nèi)容。已有的兒童主任建設(shè)指導意見提出，通過統(tǒng)籌困難群眾救助補助資金和社會福利事業(yè)彩票公益金保障留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)經(jīng)費保障。文件中并沒有明確提出兒童主任的服務(wù)經(jīng)費和工作酬勞，成為建設(shè)好兒童主任隊伍面臨的重大的障礙。因此，需要從以下幾方面完善兒童主任的保障制度體系：首先，明確兒童主任的服務(wù)工作經(jīng)費和工資報酬，并納入財政支出范疇。政府要將兒童主任的工作經(jīng)費和工資報酬納入每年的財政支出預算范疇，切實保障兒童主任工作經(jīng)費和工資酬勞落到實處。其次，中央政府和地方政府分地區(qū)按比例統(tǒng)籌兒童主任的工作經(jīng)費和工資酬勞。東南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，兒童主任所需要的工作經(jīng)費和工資酬勞由地方政府財政承擔，給予充足的保障；中部地區(qū)的兒童主任所需要的工作經(jīng)費和工資酬勞由中央和地方按照適當?shù)谋壤餐袚?；西部?jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的兒童主任所需要的工作經(jīng)費和工資酬勞由中央統(tǒng)籌資源承擔。第三，打破部門之間的壁壘，完善政府部門之間聯(lián)合協(xié)作的工作機制。兒童主任的工作涉及多個政府的部門和組織，兒童主任在工作中遇到留守兒童和困境兒童的問題需要各部門組織之間的協(xié)調(diào)合作才能解決。因此，需要進一步完善政府各部門和組織之間聯(lián)合協(xié)助的工作機制，確保兒童主任工作落到實處。第四，建立職責明確，獎懲分明的責任體系。兒童主任的職責需要進一步細化和明確，同時還要建立清晰的兒童主任服務(wù)獎懲制度，激勵兒童主任更好地開展工作。

六、結(jié)語

兒童主任是留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)政策“最后一公里”的實踐者，兒童主任隊伍的建設(shè)直接影響到兒童關(guān)愛保護服務(wù)的效果。兒童主任隊伍的建設(shè)是中國兒童福利事業(yè)發(fā)展中具有非常重要意義的環(huán)節(jié)。當前，政府已經(jīng)出臺了系列兒童福利服務(wù)的制度政策，構(gòu)建了具有中國大陸特點的兒童保護政策體系（彭華民，2015；高麗茹、萬國威，2016；童小軍，2018；喬東平、廉婷婷、蘇林偉，2019），民政部在2010年兒童主任試點工作的基礎(chǔ)上，聯(lián)合10個不同的部門在全國全面推進兒童主任隊伍建設(shè)，兒童保護領(lǐng)域的工作不斷往前推進。兒童主任不應該僅僅是留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)的工作者，更應該是所有兒童的服務(wù)工作者。兒童主任隊伍的建設(shè)將為留守兒童和困境兒童一起更好地共享社會發(fā)展成果提供了可能的途徑。雖然兒童主任試點地區(qū)的工作中取得了巨大的成就，其經(jīng)驗被聯(lián)合國兒童基金會作為中國兒童保護的“創(chuàng)新經(jīng)驗”向其他地區(qū)推廣。但是，全國范圍內(nèi)的兒童主任隊伍的建設(shè)才剛開始，試點地區(qū)和非試點地區(qū)兒童主任建設(shè)面臨的環(huán)境和支持狀況有很大的差異，非試點地區(qū)的兒童主任隊伍建設(shè)還面臨著身份模糊、能力缺乏、保障缺失的三重困境，無法很好地回應留守兒童和困境兒童多重復雜的關(guān)愛保護需求等問題。因此，政府部門需要高度重視兒童主任隊伍建設(shè)，要建立一支專職專業(yè)化的兒童工作隊伍，通過提升兒童主任的專業(yè)服務(wù)能力，完善兒童主任的制度保障體系等措施確保兒童主任有保障、有能力好兒童服務(wù)工作，真正促進兒童的健康成長和發(fā)展。