試論適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題

毛小珍

摘 要：現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展改革的基礎(chǔ)需要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來奠定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要一定的生態(tài)氣象資源、礦產(chǎn)資源、水資源、地質(zhì)資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)既是資源配置的合理利用，又能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)利益?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)可以概括為現(xiàn)代化、規(guī)?；?、集約化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)是在確保承包權(quán)的同時(shí)，通過有效、合法的途徑對(duì)其使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其他農(nóng)戶或者經(jīng)濟(jì)組織享有對(duì)土地使用權(quán)的處置。因此，本文通過梳理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)過程，探究其表現(xiàn)出來的問題，結(jié)合當(dāng)代農(nóng)村發(fā)展政策，希望提供有效的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);現(xiàn)代化農(nóng)業(yè);經(jīng)營(yíng)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，結(jié)合改革開發(fā)政策符合農(nóng)村發(fā)展特點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)模式，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民對(duì)其擁有的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分配、組合、利用的民事行為，是農(nóng)戶在保留進(jìn)一步承包權(quán)的前提下將原先通過與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂合同形式獲得的土地承包權(quán)，將使用權(quán)交給他人利用并從中受益。農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革日新月異，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度也為之受影響。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和現(xiàn)狀

據(jù)中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)資料，到2018年底，全國共有2800多個(gè)縣市對(duì)農(nóng)村耕地進(jìn)行確權(quán)，2億多農(nóng)戶擁有接近15億畝的承包地，有力促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。到2017年底，全國范圍內(nèi)，耕地流轉(zhuǎn)面積5億畝左右，土地流轉(zhuǎn)率為37%，2018年繼續(xù)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

據(jù)某某市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局資料統(tǒng)計(jì)，到2019年底，全市土地流轉(zhuǎn)面積接近17萬畝，流轉(zhuǎn)率高達(dá)57%。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，通過平臺(tái)完成交易83宗，交易額達(dá)1780萬元。創(chuàng)建市級(jí)土地流轉(zhuǎn)示范村9個(gè)、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)。但是，在經(jīng)營(yíng)規(guī)模和交易額度擴(kuò)大的同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也面臨諸多問題。

二、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)背景下土地流轉(zhuǎn)問題

（一）土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低

土地流轉(zhuǎn)價(jià)格高表明農(nóng)民從中受到的利益多，并且農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率也受到流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響。如何在發(fā)展迅猛的農(nóng)村改革中把握土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的平衡尺度，既要為其他經(jīng)濟(jì)組織營(yíng)造公正、公平的氛圍，又要做到維護(hù)農(nóng)戶自身利益已經(jīng)成為一個(gè)難點(diǎn)?，F(xiàn)目前，我國土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的定價(jià)方式主要有通過政府發(fā)揮主導(dǎo)作用進(jìn)行指導(dǎo)定價(jià)、多家企業(yè)或經(jīng)營(yíng)組織采用競(jìng)拍模式定價(jià)、少數(shù)地區(qū)通過中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行估價(jià)、大部分地區(qū)采用雙方協(xié)議定價(jià)。政府通過制定流轉(zhuǎn)政策和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置，進(jìn)行定價(jià)指導(dǎo)能夠在一定程度上提升土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)范性。大多數(shù)的農(nóng)民愿意在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。雙方協(xié)議定價(jià)由雙方自行協(xié)商，自行討論，主要遵循自愿原則。但是，因?yàn)檗r(nóng)民掌握的信息資源失衡，以及市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的相對(duì)不完善缺少基礎(chǔ)價(jià)格參照，常常使農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，因此土地流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍偏低。雙方協(xié)議定價(jià)隨意性較大，一般沒有簽署正式的合同條款，也常常導(dǎo)致后期土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的糾紛以及各種違約現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)差異過大

首先，農(nóng)村改革進(jìn)程優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村土地由傳統(tǒng)的糧食種植向具有觀光、旅游價(jià)值的花卉種植，帶有休閑、娛樂性質(zhì)的農(nóng)家樂，或者是能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)的大棚種植等等轉(zhuǎn)型。由于大部分農(nóng)田不再栽種糧食，其糧油市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)升高也會(huì)給農(nóng)民帶來一定的影響。其次，土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)引進(jìn)規(guī)劃不合理缺少預(yù)見性。一般來講，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)引進(jìn)多為高能耗、高污染、投資周期長(zhǎng)、低回報(bào)的產(chǎn)業(yè)，其影響是對(duì)農(nóng)村土地資源的極大破壞和浪費(fèi)，低回報(bào)意味著經(jīng)濟(jì)組織能夠給予農(nóng)民的土地租金較低，因此，農(nóng)民便會(huì)有收回土地使用權(quán)的做法。然而，由于缺少對(duì)于土地資源的合理保護(hù)，致使回收的土地資源不能夠被直接利用或者是土地的生產(chǎn)效益已經(jīng)處于較低的水準(zhǔn)。引進(jìn)產(chǎn)業(yè)的不合理規(guī)劃更是與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)綠色健康發(fā)展的原則背道而馳。最后，還是由于引進(jìn)產(chǎn)業(yè)回報(bào)率低，并且需要長(zhǎng)期投資，企業(yè)或者經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)效益得不到保證，進(jìn)而引發(fā)農(nóng)村土地的糾紛問題。

（三）農(nóng)戶利益缺乏機(jī)制保障

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)優(yōu)化，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型過渡到技術(shù)密集型，調(diào)整第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)比重，使科學(xué)技術(shù)資源、地理資源、人力資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。農(nóng)民職業(yè)分化也受到社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型加快的影響。農(nóng)民職業(yè)分化的主流分類為自給型農(nóng)戶、發(fā)展型農(nóng)戶、兼業(yè)型農(nóng)戶、退出型農(nóng)戶。發(fā)展型農(nóng)戶在資金、技術(shù)、生產(chǎn)規(guī)模上都具有一定優(yōu)勢(shì)，是農(nóng)村生產(chǎn)現(xiàn)代化、集約化、規(guī)?；闹黧w。兼業(yè)型農(nóng)戶、自給型農(nóng)戶、退出型農(nóng)戶主要是依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者是非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入高低比例來劃分的。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀是土地承包和轉(zhuǎn)出之間缺少相對(duì)應(yīng)的保障機(jī)制和中介結(jié)構(gòu)，流轉(zhuǎn)過程中的隨意性和盲目性較大，侵權(quán)行為屢見不鮮，并且相關(guān)法律法規(guī)過于籠統(tǒng)，缺少土地流轉(zhuǎn)權(quán)責(zé)的清晰界定，導(dǎo)致農(nóng)戶利益在流轉(zhuǎn)中得不到保障。

三、優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

（一）建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制

城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非工作逐步落實(shí)，農(nóng)民農(nóng)田種植面積逐年減少，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)上升，然而，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和農(nóng)民普遍期望相去甚遠(yuǎn)。究其原因是政府在土地流轉(zhuǎn)決策中未能發(fā)揮主導(dǎo)作用、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)決定性作用表現(xiàn)不明顯、保障機(jī)制匱乏農(nóng)民權(quán)益受損。因此，依據(jù)農(nóng)村發(fā)展情況和當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的地形地貌、自然災(zāi)害、病蟲害等等來制定最低的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制，政府頒布相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格補(bǔ)償規(guī)章制度，將政府的主導(dǎo)作用發(fā)揮到最大，宏觀調(diào)控市場(chǎng)資源配置，有效解決價(jià)格問題，將農(nóng)民利益保護(hù)做到實(shí)處。逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)治理體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)方式，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?、效率化管理。進(jìn)一步落實(shí)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，確保無遺漏。各地方政府定期公布農(nóng)村土地市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)信息交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)資源的無縫對(duì)接。

（二）制定差異化土地流轉(zhuǎn)政策

制定差異化土地流轉(zhuǎn)政策。應(yīng)該遵循如下原則：實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)方式的多樣化。除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之外，還應(yīng)充分探索入股、托管等土地經(jīng)營(yíng)方式，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民主體地位，保障農(nóng)戶合法權(quán)益，讓流轉(zhuǎn)農(nóng)戶分享產(chǎn)權(quán)制度改革的紅利。其次，尊重不同職業(yè)分化的農(nóng)戶的自身意愿。農(nóng)戶在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)出過程中，相對(duì)弱勢(shì)于農(nóng)村土地承包商（如企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織），農(nóng)民權(quán)益往往容易受到侵害。因此，必須尊重農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)過程中的意愿。并且在農(nóng)民做出選擇前應(yīng)當(dāng)對(duì)其享有的權(quán)益進(jìn)行詳細(xì)的解釋說明。最后，制定土地流轉(zhuǎn)差異化政策。對(duì)不同職業(yè)分化的農(nóng)戶進(jìn)行抽查摸底，根據(jù)他們的不同情況進(jìn)行管理分類，詳細(xì)制定不同程度、不同性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)差異政策，并且設(shè)置專門機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行職業(yè)規(guī)劃培訓(xùn)，提高農(nóng)戶對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)。

（三）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。對(duì)地方上現(xiàn)有的法律規(guī)章制度，對(duì)其籠統(tǒng)的地方出臺(tái)相關(guān)的法律條例進(jìn)行補(bǔ)充說明，詳細(xì)并且清晰地進(jìn)行責(zé)任界定。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中已經(jīng)出現(xiàn)的普遍性的問題，規(guī)范其處理流程和標(biāo)準(zhǔn)。通過完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益不受侵害。采用合同的形式，協(xié)議雙方簽訂協(xié)議，將口頭協(xié)議具體為具有法律約束效應(yīng)的書面文件，避免后期糾紛和增加違約成本。最后，政策的制定都應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是、符合農(nóng)村發(fā)展的實(shí)情，必須充分考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的供求關(guān)系。

四、結(jié)束語

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村改革的先決條件，又是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)充分對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)行引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的宏觀調(diào)控，加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源的有效配置，均衡土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、制定差異化政策、完善流轉(zhuǎn)制度來保障農(nóng)民權(quán)益。

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