內(nèi)部行政行為外化可訴性探析

關(guān)鍵詞：內(nèi)部行政行為;外化;指導(dǎo)案例

作者簡介：烏日娜（1996—）女，內(nèi)蒙古赤峰市人，蒙古族，上海師范大學(xué)研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

法院判決思路分析

在本案中，一審法院于終審法院對于案件裁判的爭議點在于安縣人民政府作出的《關(guān)于同意收回永陽東路與塔山中路部分地塊國有土地使用權(quán)的批復(fù)》（以下簡稱《來安縣政府批復(fù)》）這一內(nèi)部行政行為是否可訴，從指導(dǎo)案例提煉的裁判理由可知，終審法院對于本案的思路大致如下，首先，認定《來安縣政府批復(fù)》為內(nèi)部行政行為，并認定內(nèi)部行政行為一般不屬于行政訴訟受案范圍。其次，終審法院指出由于兩個方面的愿意導(dǎo)致這一內(nèi)部行為具有可訴性：其一，來安縣人民政府作出批復(fù)后，來安縣國土資源行政主管部門沒有制作并送達對外發(fā)生效力的法律文書，即直接交來安縣土地儲備中心根據(jù)該批復(fù)實施拆遷補償安置行為，對原土地使用權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響;其二，原土地使用權(quán)人也通過申請政府信息公開知道了該批復(fù)的內(nèi)容，并對批復(fù)提起了行政復(fù)議，復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定時也告知了訴權(quán)，該批復(fù)已實際執(zhí)行并外化為對外發(fā)生法律效力的具體行政行為。由此可知，最高人民法院對于內(nèi)部行政行為可訴性的態(tài)度為，對于內(nèi)部行政行為的可訴性應(yīng)當辯證的看待，一般來說內(nèi)部行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍，但如果內(nèi)部行政行為已經(jīng)“付諸實施”“對相對人產(chǎn)生實際影響”或者“通過職務(wù)行為將內(nèi)容外化”則應(yīng)當納入行政訴訟的受案范圍，換言之，內(nèi)部行政行為不可訴為規(guī)則，那么本案就是規(guī)則的例外。

外化的內(nèi)部行為可訴性探析

在這一指導(dǎo)案例當中，爭議的聚焦點在于內(nèi)部行為外化后是否具有可訴性。要想解決可訴性問題的前提是我們首先要清楚內(nèi)部行政行為外化這一概念。行政行為按照作出該行為所針對對象的不同，分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為，其中內(nèi)部行政行為作用的對象是行政主體內(nèi)部，行為的內(nèi)容涉及對行政主體自身機構(gòu)的配置和運行，如對自身內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)立、增加、減少、合并、改名等，也涉及對其內(nèi)部工作人員的監(jiān)督和管理，如對內(nèi)部人員的獎懲和任免等。不難看出，內(nèi)部行政行為的效力僅僅及于行政機關(guān)內(nèi)部，目的是為了使行政主體更好地進行內(nèi)部管理，優(yōu)化內(nèi)部機構(gòu)和人員配置，提高行政效率。一般來說，由于內(nèi)部行政行為對外部的行政相對人的權(quán)利和義務(wù)并不產(chǎn)生實際的影響，所以應(yīng)當由行政主體內(nèi)部自主決定，而法院不會干涉。

但是，隨著“內(nèi)部行政行為外化”這一提法的出現(xiàn)，內(nèi)部行政行為原來所固有的形象被逐漸打破了。在傳統(tǒng)行政法理論看來，內(nèi)部行政行為是不可訴的。但隨著行政事務(wù)處理的日漸復(fù)雜，對于內(nèi)部行為的概念界定模糊常常導(dǎo)致一些有內(nèi)部行為表象但實質(zhì)是外部行為的行政行為被行政訴訟的大門排除在外，導(dǎo)致相對人的權(quán)益不能得很好的保護。例如本案中批復(fù)，同級行政機關(guān)間的公函、建議等內(nèi)部行政行為是否可訴這一問題已經(jīng)成為實踐中的一大問題。

外化的概念。在行政法學(xué)領(lǐng)域，外化一詞有兩種含義。一種是在成立意義上使用，一種是在獨立意義上使用。從成立意義上來說，外化是行政行為成立的必要條件，行政行為通過一定的途徑和方式對外發(fā)生影響，該行為才成立。也就是說這種外化其實類似于意思表示，只有在行政主體將行政行為的內(nèi)容和意圖傳達給相對人時，該行政行為才真正成立。從獨立意義上來說，外化對行政行為本身的成立與否并沒有影響，只是決定效力的范圍是否由內(nèi)向外擴展。筆者認為，按照第一種意義去理解，如果沒有實現(xiàn)外化，行政行為的就不成立顯然不太合理，因為行政行為是行政主體依據(jù)法定職權(quán)和程序作出的，在該行為作出時即包含了一種意思表示，因此，該行政行為在作出時即成立，不需要以外化為必要條件。所以，相比之下，第二種意義下的外化更為準確，作出時已經(jīng)成立的行政行為在外化后，對外部的行政相對人發(fā)生效力。

綜上所述，我們大概可以得出這樣一個定義：內(nèi)部行政行為外化，是指內(nèi)部行政行為通過特定的方式對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此對外產(chǎn)生作用的過程。由于內(nèi)部行政行為存在外化的可能，使得其本身不再純粹，不再是僅僅影響行行政主體內(nèi)部機構(gòu)和人員的行為，而是可能對外部的行政相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響，從而出現(xiàn)了內(nèi)部行政行為發(fā)生對外效力的情形。

外化的構(gòu)成要件。對于外化的判斷，我們需要從它的構(gòu)成要件入手，進行逐一分析，看它是否能滿足所有的要求。一般來說，外化的構(gòu)成要件主要包括以下幾點：主體要素，即作出該內(nèi)部行政行為的主體是依法設(shè)立的，具有一定的行政職權(quán)的行政機關(guān)、機構(gòu)或者組織。內(nèi)容要件，即該內(nèi)部行政行為的作出是行政主體為了履行一定的行政職責而進行的，內(nèi)容是要進行行政管理或者提供社會公共服務(wù)。意思要件，即該內(nèi)部行政行為通過一定的途徑和方式使行內(nèi)容讓行政相對人知曉，并作出要將內(nèi)容付諸實踐的意思表示。后果要件，即該行政行為的作出對公民法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際的影響。從上述四點出發(fā)，我們就可以對一個內(nèi)部行政行為是否已經(jīng)外化有一個較為科學(xué)的判斷。然而，準確把握上述構(gòu)成要件，需要對其中的重點問題進行逐一分析。

外化的主體。從上面對外化的構(gòu)成要素的論述不難看出，外化的主體是行政主體，這里包括了行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和行政機關(guān)委托的其他組織或個人。外化由于可能經(jīng)過多個行政主體來實現(xiàn)，就存在了同體外化和異體外化兩種可能。當作出內(nèi)部行政行為的行政主體和將該行為的內(nèi)容與實施意圖傳達給行政相對人的行政主體相同時即為同體外化（對于聯(lián)合作出的內(nèi)部行政行為，只要是其中一個或幾個主體將意思表示傳達與外的，也可以認定為同體外化），反之則為異體外化。但是，不論兩個主體是否相同，都能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部行政行為外化的過程，使該行為發(fā)生外部效力。

外化的途徑。內(nèi)部行政行為要實現(xiàn)外化需要讓行政相對人知曉其內(nèi)容，而其知曉的途徑和方式多種多樣，這個問題的研究，我國學(xué)者大概總結(jié)出了以下幾種：行政機關(guān)在作出內(nèi)部行政行為后的通知行為，比如說下級行政機關(guān)在收到上級行政機關(guān)的批示或答復(fù)后，將其內(nèi)容告知行政相對人;行政相對人通過行政主體的執(zhí)行行為知曉，比如說行政主體將其內(nèi)部行政行為作為執(zhí)行依據(jù)，對行政相對人實施相應(yīng)的措施;行政相對人通過報紙、媒體、申請行政信息公開或者其他行政主體等途徑了解到內(nèi)部行政行為的相關(guān)內(nèi)容，而該行為的作出將會對自己的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。從上述內(nèi)容中我們可以看出，外化的途徑和方式應(yīng)當具有正當性，如果是行政相對人通過走后門、托關(guān)系等不正當?shù)姆绞降弥藘?nèi)部行政行為的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)對自己不利，即提起訴訟，則法院不予受理，因為此時內(nèi)部行政行為還沒有真正外化，所以不具有可訴性。由此可見，內(nèi)部行政行為外化的途徑和方式多種多樣，只要使用正當方法為行政相對人所知曉，即完成了外化的過程。

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