扶貧領域貪腐犯罪研究

劉星妍 王有鴻 李夢玲 石博晗

摘 要：在脫貧攻堅的大背景下，貴州省是全國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，承擔著專項治理、精準脫貧、防止返貧重要的使命。文章以貴州省扶貧領域近9年來的貪腐犯罪案件為調(diào)查樣本，利用中國裁判文書網(wǎng)公開的案例對有關案件進行詳細分析，并提取出重要數(shù)據(jù)，對該類犯罪的特征進行精準分析。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)貴州省的扶貧領域存在小官貪腐現(xiàn)象突出、行賄受賄嚴重、產(chǎn)業(yè)扶貧和兜底保障正受到貪腐犯罪的蠶食。為此本文就資金周轉(zhuǎn)、專項整治、監(jiān)督體系等方面提出了對策，力爭為我國脫貧大業(yè)提供數(shù)據(jù)支撐和理論參考，助力脫貧攻堅。

關鍵詞：扶貧;貪腐;犯罪

本論文受貴州大學SRT項目資金和貴州大學法學院資助。

一、前言

2015年11月，習近平總書記強調(diào)，脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號已經(jīng)吹響，要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。貴州是全國貧困人口最多、脫貧攻堅任務最重的省份，是全國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場和決戰(zhàn)區(qū)。孫志剛書記也提出，以脫貧攻堅統(tǒng)攬貴州經(jīng)濟社會發(fā)展全局。貴州作為全國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，把實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧作為當前的重要政治任務。目前，貴州省積極響應決勝全面建成小康社會的任務，并貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記關于脫貧攻堅的系列重要講話、批示精神，從2018年到2020年持續(xù)開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，促進貴州省各級黨委、政府以及相關職能部門認真履行脫貧攻堅的重大政治責任，為確保到2020年貴州省現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧提供堅強有力的紀律保障。

扶貧工作涉及的農(nóng)業(yè)、教育、生態(tài)、就業(yè)等諸多領域，無一領域不與人民的基本生活捆綁在一起，若扶貧領域的“廉潔細胞”受到損害，則國家的幫扶政策不能下沉，群眾的獲得感、幸福感將減少，黨在人民心中的形象可能動搖，反腐的利劍直指扶貧領域的貪腐犯罪是民心所向。本文根據(jù)2013年至2019年中國裁判文書網(wǎng)公布的貴州省扶貧領域的貪腐案件，對案件的主觀和客觀方面的各種數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，并對其中哦哥的相互關系、變化規(guī)律和發(fā)展趨勢等進行分析。結(jié)合總體數(shù)量特征對案件進行系統(tǒng)化化分析，并試圖給出對策。

二、扶貧領域貪腐犯罪的特征分析

1、“小官貪腐”現(xiàn)象突出

數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，涉案主體（犯罪人）數(shù)量為381，村兩委的工作人員數(shù)量達到115人，約占比30%，這表明小官貪腐現(xiàn)象為扶貧領域的突出特征。造成這一現(xiàn)象的因素大致可以歸為幾點：其一，農(nóng)村涉及扶貧款項多。農(nóng)村涉及到的扶貧項目和資金較多，這意味著村兩委的工作人員與扶貧款項的距離近、接觸多，貪腐概率極大增加。其二，犯罪主體的個人因素。村干部的薪酬主要是基礎職務補貼和績效補貼等，薪資水平相對較低，這是物質(zhì)層面貪腐的一大誘因;基層工作人員大部分法制意識較淡薄，廉潔意識也有一定欠缺，這是意識層面的一大誘因。其三，基層相應的監(jiān)督存在較大缺口?！袄匣ⅰ焙么颍吧n蠅”難拍。在實踐中到農(nóng)村實際情況的調(diào)查核實不到位，流于形式的監(jiān)督給了下級弄虛作假的空間;且一般而言部門內(nèi)部的人員不僅不積極監(jiān)督，甚至可能出現(xiàn)抱團犯罪的現(xiàn)象;群眾監(jiān)督不到位，村民大多文化程度較低，且如今以留守農(nóng)村的多為中老年人居多，對國家征用土地后的補貼或其他補助資金等的發(fā)放缺乏清晰的認知和了解。

2、行賄、受賄之風猖獗

根據(jù)貪腐手段方面的統(tǒng)計與分析，可以發(fā)現(xiàn)一個明顯的特征，即行賄、受賄占比高，且賄賂型貪腐手段往往與其他的貪腐手段有著千絲萬縷的聯(lián)系，可謂是其他諸多犯罪手段的催化劑。在案情涉及多種貪腐手段的案件中，行賄、受賄或索賄往往與非法申報、虛假驗收等犯罪手段密切牽連，后者是基于前者產(chǎn)生的非法利益而進行，多表現(xiàn)在貪腐主體收受賄賂后為他人提供幫助，譬如在扶貧項目的招標上“走后門”、虛假申報補助資金等。但是在我國目前反腐反貪的高壓形勢下，不少扶貧領域的官員往往選擇更加隱蔽的形式進行參與賄賂類犯罪。譬如“合作入股”型賄賂。這種情形往往是官員干部，參與了某企業(yè)、公司或合作社的成立、管理、經(jīng)營、分紅等環(huán)節(jié)，但由于干部不能夠經(jīng)商辦企業(yè)，此類案件的被告人常使用妻子、兒女或其他親戚的名義入股經(jīng)營公司。由此我們應當看見行賄、受賄的猖獗已經(jīng)嚴重侵蝕了扶貧領域的清廉。官員收受賄賂后，一旦欲望的閘門被打開，公權私用便會成為常態(tài)。如果放任賄賂行為蔓延，將導致人民群眾對黨委政府工作的信任感下降，極其不利于社會安定，消除貧困的目標更是難以實現(xiàn)，甚至會加劇貧富兩極分化。

3、腐敗“蛀蟲”蠶食產(chǎn)業(yè)扶貧項目

產(chǎn)業(yè)扶貧項目是推進脫貧、防止返貧的重要方法，經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，在2013年至2019年的303件文書樣本中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧領域扶貧的貪腐行為共存在126次，占比34.52%。相對于其他項目而言，兜底保障占19.73%;生態(tài)保護扶貧占8.49%，產(chǎn)業(yè)扶貧項目涉及的案件數(shù)量更多，資金龐大，在扶貧進程中受到阻礙更常見。在涉及產(chǎn)業(yè)扶貧的貪腐犯罪中，手段集中，多涉及行賄，虛假申報，非法驗收等等，貪腐犯罪如“蛀蟲”一樣成多樣式，涉及廣，貪腐深的情形侵害到產(chǎn)業(yè)扶貧的每一個環(huán)節(jié)。另外，產(chǎn)業(yè)扶貧中貪腐犯罪往往涉及多個生產(chǎn)生活領域，犯罪貪腐來源多樣交織。如2019年里有30件扶貧領域的貪腐案件，常見于產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧里，如玉山鎮(zhèn)龍蟠村“雨露計劃”、擴繁種羊項目、精品水果項目專項扶貧資金、種養(yǎng)牛項目國家資金等等，涉及到了種植業(yè)、畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧項目作為中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定中提出的重要扶貧方略、精準扶貧脫貧方法中的有效的措施，應當?shù)玫椒锤ぷ鞯闹匾暋?/p>

4、針對對兜底保障的貪腐現(xiàn)象嚴重

在國務院2016年印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中，兜底保障單獨成章提出，是實現(xiàn)脫貧攻堅的重要內(nèi)容和有力保障。在2013年至2019年貴州省扶貧領域貪腐案件中，貪腐來源為兜底保障的就占到19.73%;此類貪腐的主要手段有虛報材料騙、侵吞、挪用等。主要涉及危房改造補助資金、農(nóng)村居民最低生活保障金、孤兒基本生活保障金、高齡補貼款等多種扶貧款項。主要原因可歸結(jié)為兜底保障扶貧在政策宣傳、受助資格識別、資金發(fā)放使用等過程中存在問題。其一，群眾對具體兜底保障項目不了解，對具體辦理要求和條件不熟悉，給群眾主動申報造成困難，出現(xiàn)了補助應補而未補的情況，給貪腐創(chuàng)造機會;其二，群眾對具體兜底保障項目及其具體辦理要求和條件不了解，出現(xiàn)了很多優(yōu)親厚友的“人情?！?、“關系?！钡蓉澑F(xiàn)象;其三，兜底保障資金發(fā)放使用不嚴格，監(jiān)管不到位，貪污侵占、虛報冒領、截留私分、二次分配、等違法違紀問題頻發(fā)。

5、發(fā)生區(qū)域的集中和下沉

經(jīng)過數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，貴州省扶貧領域貪腐案件發(fā)生區(qū)域呈現(xiàn)出兩個鮮明的特點。一個特點是空間上的集中。黔東南州和黔南州比較突出，分別有57件和47件。貴陽市和貴安新區(qū)則數(shù)量較少，分別有9件和1件。主要原因是三地社會經(jīng)濟發(fā)展情況不同。農(nóng)村居民人均可支配收入存在差距;由城鎮(zhèn)化率也可看出農(nóng)村居民占比懸殊。而由于各地貧困程度不同，扶貧力度和物資投入也有所區(qū)別，在其中更貧困地區(qū)產(chǎn)生貪腐情況的可能性隨之更大。[1]另一個特點是區(qū)域?qū)蛹壍南鲁?。縣級及以下行政區(qū)占大多數(shù)，村（社區(qū)）的貪腐案件尤其突出。一方面是由于縣級及以下行政區(qū)的扶貧任務與貧困群眾的接觸更加密切。另外，縣級以下行政區(qū)的紀檢監(jiān)察部門的組織架構不夠改善、監(jiān)察能力有待提升也是重要原因。對區(qū)域的分析，如果僅從直觀數(shù)據(jù)上得出結(jié)論，例如“黔東南州比貴陽市更腐敗”，這樣的觀點是不準確的。因為僅從貪腐案件數(shù)量上判斷腐敗程度，而不考察社會經(jīng)濟發(fā)展情況、官員發(fā)展途徑、人民群眾實際感受，得出的結(jié)論是不全面的。所以，我們應當從客觀的角度理性地看待貪腐案件的地域分布。

三、新時代扶貧領域的未來展望

1、簡化資金流轉(zhuǎn)，實行專款專用

扶貧項目類資金，涉及環(huán)節(jié)多，無論是項目申報，項目撥款，項目驗收等等，每一個環(huán)節(jié)都容易受到侵害。扶貧項目資金權責劃往往劃分不清。在實際扶貧項目資金的運作來看，很多機關部門在立項、實施、驗收和資金撥付等環(huán)節(jié)都有管理權，職能交叉、多頭管理的后果就是在責、權、利等因素影響下，推諉扯皮現(xiàn)象在部門之間時有發(fā)生，這樣就造成資金漏洞缺口大，容易發(fā)生貪腐現(xiàn)象。因此本文提出以下對策：其一，減少扶貧款項發(fā)放的流轉(zhuǎn)途徑。盡量減少相關扶貧款項的流轉(zhuǎn)途徑，并避免以現(xiàn)金形式發(fā)放資金等。通過類似手段增大村兩委工作人員與扶貧款項之間的距離，減少與資金的接觸機會，以此降低貪腐犯罪的可能性。其二，完善資金管理使用制度。采取?？顚Ｓ?、專項管理、專賬核算的原則，在五級財政基礎上，探索由縣級財政直接打款給補助群眾，采取“一折通”發(fā)放方式，減少中間環(huán)節(jié)，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部貪腐、截留現(xiàn)象，加強復核、審計，密切監(jiān)管資金使用情況。[2]其三，加強對產(chǎn)業(yè)項目資金、救災救濟補助等扶貧資金分配、使用和反饋的制度建設。要對直接關系群眾利益的扶貧資金實行更為嚴格的財政制度，加強外部管理和審計，使資金流向清晰可查，落地實效有所反饋。

2、重視基層意見，加強思想教育

基層工作是我國扶貧事業(yè)的關鍵環(huán)節(jié)，是孕育希望的肥沃土壤，基層不勞、地動山搖。基層群眾的民生難題、群眾訴求理應得到基層一線干部的重視，基層群眾的法治思想教育、扶貧政策宣傳等工作也應落到實處。其一，主動下訪了解基層群眾的意見反饋。扶貧實踐中的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的歸屬引人關注，若這些權利過于集中，那么相關工作人員濫用職權、權錢交易的發(fā)生概率將大大增加，這時候保障基層群眾的監(jiān)督權十分重要。只有重視群眾的訴求，才能及時發(fā)現(xiàn)問題，找到線索，遏制貪腐惡習。因此，下訪理應成為扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀問責中的常態(tài)化工作方式。二是加強對基層群眾的思想政治教育。培養(yǎng)群眾的政治參與意識，強化民主監(jiān)督主體的獨立性，破除封建宗法觀念和影響，積極主動地參與到對官員腐敗的監(jiān)督中去。由監(jiān)督部門定期下鄉(xiāng)進行扶貧知識以及有關法律法規(guī)的宣傳，加強對村民民主監(jiān)督意識、維權意識的培養(yǎng)。其三，要進行落實政策宣傳。就兜底保障項目而言，應當列出清單、畫好流程，增加群眾對政策知曉率，做到家喻戶曉，讓群眾對應該享有的補助心中有數(shù)，引導群眾如實表達自身所需，使補助申請更加便利和普及，做到應補盡補，不給貪腐留出空間。

3、整合監(jiān)督力量，強化監(jiān)督機制

為取得脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，就必須夯實監(jiān)督的力量。隨著時代的發(fā)展，新類型的腐敗層出不窮，監(jiān)督機制也應當與時俱進，不斷提升監(jiān)督的質(zhì)量與功效。完善協(xié)同機制、整合監(jiān)督力量、突出貪腐重點、抓住監(jiān)管盲點顯得尤其重要。其一，整合聯(lián)動多方力量對貪腐案件進行查辦。貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的紀檢力量相對薄弱，人民對于政務新聞關注力度不夠，因此群眾的聲音往往難以被相關工作人員聽進去。對扶貧領域的監(jiān)督力量整合規(guī)劃、統(tǒng)籌利用顯得尤其重要。上下聯(lián)動、協(xié)作辦案的能夠高效地調(diào)查案件，一定程度上避免了人情的干擾，對于及時發(fā)現(xiàn)、處分當下愈發(fā)頻繁、隱蔽的行賄、受賄行為有借鑒意義。其二，要做到精準階段，避免出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。就涉農(nóng)項目而言，應當建立完善的監(jiān)督網(wǎng)絡，形成“不能腐”機制，聘用專業(yè)人員對扶貧項目進行評估驗收，防止虛假非法侵占與驗收。明確項目負責部門監(jiān)管具體路徑，明確各部門的職能與監(jiān)管范圍，規(guī)范項目資金級財務管理制度，改變財物管理局面。設立專門的管理機構進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，評估檢測，針對不同的扶貧情況，制定相應的任務與時限，防止虛假非法的申報與驗收。

四、結(jié)語

脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號已經(jīng)吹響，伴隨著扶貧投入的加大，部門和基層權力增大，紀檢監(jiān)察、司法檢察、群眾監(jiān)督機制卻相對滯后，相繼發(fā)生了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）扶貧系統(tǒng)不同層級的貪腐案件，極大地威脅到了我國的政治生態(tài)環(huán)境。立足于脫貧攻堅的關鍵時間點上，平穩(wěn)有序地推進扶貧工作迫在眉睫，懲治扶貧領域的腐敗亂想方能為扶貧工程保駕護航。扶貧工作當準確把控扶貧的弱點與漏洞，精準失策，監(jiān)督的力量要深入基層、對資金的監(jiān)管應環(huán)環(huán)相扣、重視廉政建設的薄弱環(huán)節(jié)，保護人民群眾的生活福祉。概言之，扶貧領域的貪腐現(xiàn)象依舊存在且向更加隱蔽的形式轉(zhuǎn)變，扶貧領域的貪腐犯罪的懲治尚存在許多“難點”、“痛點”，因此我們既要維系扶貧資金流轉(zhuǎn)路徑的安全，又要實現(xiàn)資金分配的精準;既要聚焦扶貧領域的監(jiān)督短板，又要健全各個層級的監(jiān)督網(wǎng)絡;既要重視扶貧項目的宣傳教育，又要保持群眾意見反饋渠道的暢通。

參考文獻

[1] 楊海明.關于建立腐敗程度測評體系的思考[J].統(tǒng)計與決策，2004（1）：9-10.

[2] 鄭智超.凈化農(nóng)村政治生態(tài)的關鍵之舉——芻議設置村級紀檢委員之必要[J].廈門特區(qū)黨校學報，2019（04）：49-54.