世界玉米主產(chǎn)國家和地區(qū)玉米補(bǔ)貼政策支持水平與結(jié)構(gòu)特征

郭延景，肖海峰

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083)

美國、歐盟、巴西和我國是世界玉米的主要生產(chǎn)國家和地區(qū)，據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年上述4個(gè)國家和地區(qū)的玉米總產(chǎn)量為7.93億t，占世界玉米總產(chǎn)量的69.85%。玉米產(chǎn)量雖與各個(gè)國家的自然資源稟賦分不開，但各個(gè)國家或多或少的農(nóng)業(yè)支持也發(fā)揮了不容忽視的作用。我國于2008年起在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，2016年中央“一號(hào)文件”提出對(duì)玉米收儲(chǔ)政策進(jìn)行調(diào)整，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，探索實(shí)施“市場化收購”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制。目前，我國仍處于對(duì)玉米補(bǔ)貼政策發(fā)展方向進(jìn)行探索的階段。比較分析美國、歐盟、巴西和我國的玉米補(bǔ)貼政策支持水平與結(jié)構(gòu)變化，有利于借鑒其政策經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整、優(yōu)化我國的玉米補(bǔ)貼政策。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的研究較多，主要包括2個(gè)方面。一是定性分析各國(地區(qū))農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整對(duì)我國的啟示。李朝暉等[1]在對(duì)棉花主產(chǎn)國家和地區(qū)棉花補(bǔ)貼政策內(nèi)涵比較分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國棉花補(bǔ)貼現(xiàn)狀，指出我國棉花補(bǔ)貼政策應(yīng)采取覆蓋棉花生產(chǎn)和流通諸環(huán)節(jié)的多元化補(bǔ)貼形式。李登旺等[2]在對(duì)歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的新動(dòng)態(tài)和共同特點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀，提出了完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的政策建議。于曉華等[3]比較分析了歐盟和我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革歷程，認(rèn)為我國應(yīng)借鑒共同農(nóng)業(yè)政策改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，按照國際糧價(jià)長期波動(dòng)的節(jié)奏，逐步導(dǎo)入市場機(jī)制。二是定量分析各國農(nóng)業(yè)政策支持水平和結(jié)構(gòu)變化，以期為我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整提供建議。朱滿德等[4]運(yùn)用PSE方法對(duì)近年來我國農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施效果和結(jié)構(gòu)變化特征進(jìn)行了全面評(píng)估，并進(jìn)一步提出了調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議。張領(lǐng)先等[5]對(duì)比分析了我國、美國、歐盟、日本、韓國2003—2014年農(nóng)業(yè)支持政策支持水平和結(jié)構(gòu)的變化規(guī)律，并結(jié)合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，提出相應(yīng)的政策建議。崔海霞等[6]梳理了歐盟農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支持政策的內(nèi)在演進(jìn)邏輯，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)農(nóng)業(yè)指標(biāo)體系對(duì)歐盟農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的支持水平和支持結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。

綜上可知，現(xiàn)有文獻(xiàn)中，多數(shù)學(xué)者從農(nóng)業(yè)整體的角度出發(fā)，衡量各國整個(gè)農(nóng)業(yè)政策支持水平與結(jié)構(gòu)的變化，缺乏對(duì)玉米等單項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品政策支持水平與結(jié)構(gòu)變化的研究。鑒于此，本文選擇全世界玉米的主產(chǎn)國家和地區(qū)——美國、歐盟、巴西和我國，在梳理其玉米補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，利用OECD數(shù)據(jù)庫中與玉米政策支持相關(guān)的數(shù)據(jù)比較分析其玉米補(bǔ)貼政策的支持水平與結(jié)構(gòu)變化，總結(jié)其玉米補(bǔ)貼政策的發(fā)展特點(diǎn)和可借鑒之處，為我國玉米補(bǔ)貼政策的進(jìn)一步完善提供建議。

1 世界玉米主產(chǎn)國家和地區(qū)玉米補(bǔ)貼政策變動(dòng)分析

1.1 美國玉米補(bǔ)貼政策變動(dòng)分析

美國是世界上最大的玉米生產(chǎn)國和出口國。其玉米產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅依賴于美國優(yōu)越的自然環(huán)境、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，還得益于美國成熟的農(nóng)業(yè)支持體系。美國從1933年起就對(duì)玉米實(shí)施無追索貸款補(bǔ)貼，之后，隨著國內(nèi)外農(nóng)業(yè)環(huán)境的變化，美國不斷調(diào)整其玉米補(bǔ)貼政策。表1總結(jié)了美國在不同時(shí)期實(shí)施的主要玉米補(bǔ)貼政策。

表1 美國玉米補(bǔ)貼政策Table 1 Maize subsidy policy in the United States

1.1.1 無追索貸款補(bǔ)貼

20世紀(jì)30年代，受資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，國際農(nóng)產(chǎn)品市場需求萎縮，美國出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩問題。為解決農(nóng)產(chǎn)品過剩供給問題，美國出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，該法案對(duì)玉米等主要農(nóng)作物實(shí)施無追索貸款補(bǔ)貼政策。玉米無追索貸款補(bǔ)貼是美國政府為穩(wěn)定玉米價(jià)格而授權(quán)農(nóng)產(chǎn)品信貸公司向參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃的農(nóng)場主(即參與停耕、休耕等計(jì)劃，按配額計(jì)劃生產(chǎn)、銷售的農(nóng)場主)提供的一筆為期9～10個(gè)月的短期抵押貸款[7]。該貸款由政府按照一定原則預(yù)先確定單位數(shù)量的玉米可獲得的貸款金額(即貸款率)，農(nóng)場主按公布的貸款率和申請(qǐng)貸款的玉米抵押數(shù)量向農(nóng)產(chǎn)品信貸公司申請(qǐng)貸款，當(dāng)玉米收獲后，如果市場價(jià)格在貸款率加利息之上，農(nóng)場主可以按市場價(jià)格出售玉米，并以現(xiàn)金形式向農(nóng)產(chǎn)品信貸公司還本付息；如果貸款期限內(nèi)市場價(jià)格一直低于貸款率，農(nóng)場主可直接把收獲的玉米交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，并獲得貸款，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司無權(quán)追索實(shí)物價(jià)值低于貸款本息部分的還款責(zé)任。

1.1.2 營銷援助貸款和貸款差額補(bǔ)貼

營銷援助貸款和貸款差額補(bǔ)貼是同一個(gè)政策的2種支持方式。20世紀(jì)80年代，受日益增長的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼支出的影響，美國財(cái)政不堪重負(fù)，美國政府決定對(duì)國內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整，廢除政府收購玉米等農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持機(jī)制，逐漸把無追索貸款轉(zhuǎn)變?yōu)闋I銷援助貸款。與無追索貸款相比，玉米營銷援助貸款的不同之處在于，當(dāng)玉米市場價(jià)格一直低于貸款率時(shí)，農(nóng)場主無權(quán)用抵押的玉米償還貸款，而必須隨行就市，然后用現(xiàn)金按照國內(nèi)玉米市場價(jià)格和最低還款率兩者中的較低者償還貸款，還款額低于貸款率加利息的部分即為營銷援助貸款收益。玉米貸款差額補(bǔ)貼則是指當(dāng)玉米市場價(jià)格低于貸款率時(shí)，如果有資格申請(qǐng)營銷援助貸款的農(nóng)場主放棄申請(qǐng)?jiān)撡J款并選擇隨行就市，政府將按照法定還款率和法定貸款率的差額部分給予補(bǔ)貼。

1.1.3 固定直接支付和反周期支付

2002年以來，美國政府連續(xù)12 a對(duì)玉米等農(nóng)作物實(shí)施固定直接支付政策和反周期支付政策。這些政策的實(shí)施在保護(hù)農(nóng)民收益、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力等方面發(fā)揮了重要作用。玉米固定直接支付是指政府預(yù)先把對(duì)玉米的支付率在法案中明確規(guī)定下來，然后按照農(nóng)場核定的玉米種植基礎(chǔ)面積的85%乘以歷史單產(chǎn)得到的固定產(chǎn)量進(jìn)行發(fā)放，具體計(jì)算公式為補(bǔ)貼額=支付率×歷史單產(chǎn)×基礎(chǔ)面積×85%。其中，2002—2013年美國玉米的直接支付率均為0.28美元·蒲式耳-1(蒲式耳為美式定量單位，1蒲式耳相當(dāng)于35.238 L)，基礎(chǔ)面積為1998—2001年玉米種植面積平均值，歷史單產(chǎn)為1995年的玉米單產(chǎn)。

玉米反周期支付是以玉米基期固定產(chǎn)量為基礎(chǔ)，以目標(biāo)價(jià)格與有效價(jià)格之間的價(jià)差為支付率對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼，具體計(jì)算公式為補(bǔ)貼額=(目標(biāo)價(jià)格-有效價(jià)格)×基礎(chǔ)面積×85%×歷史單產(chǎn)。其中，玉米的目標(biāo)價(jià)格在法案中有明確規(guī)定，2002—2003年玉米的目標(biāo)價(jià)格為2.6美元·蒲式耳-1，2004—2013年玉米的目標(biāo)價(jià)格為2.63美元·蒲式耳-1；有效價(jià)格是全美平均市場價(jià)格和貸款率中較高者與直接支付率之和；基礎(chǔ)面積和歷史單產(chǎn)的確定與固定直接支付相同。

1.1.4 價(jià)格損失保障補(bǔ)貼和農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼

2014年美國新法案取消了固定直接支付、反周期支付，對(duì)玉米等作物開始實(shí)施價(jià)格損失保障補(bǔ)貼。該項(xiàng)補(bǔ)貼是對(duì)反周期支付政策的調(diào)整，是以基期產(chǎn)量和現(xiàn)行價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行的補(bǔ)貼，其補(bǔ)貼額為補(bǔ)貼率、補(bǔ)貼單產(chǎn)、基礎(chǔ)面積和面積補(bǔ)貼系數(shù)(85%)的乘積，具體計(jì)算公式為補(bǔ)貼額=補(bǔ)貼率×補(bǔ)貼單產(chǎn)×85%×基礎(chǔ)面積。其中，補(bǔ)貼率為參考價(jià)格與年度全美平均市場價(jià)格的差額；參考價(jià)格在美國農(nóng)業(yè)法案中有明確規(guī)定，2014年法案規(guī)定的2014—2018年的玉米參考價(jià)格為3.7美元·蒲式耳-1；補(bǔ)貼單產(chǎn)按照2008—2012年玉米單產(chǎn)的90%作為標(biāo)準(zhǔn)；基礎(chǔ)面積為2009—2012年玉米種植面積的平均值。

美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)始于1938年，小麥?zhǔn)亲钕缺怀斜５淖魑锲贩N，后隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法的不斷完善，1945年玉米開始被納入保險(xiǎn)品種中。玉米的保險(xiǎn)產(chǎn)品主要是產(chǎn)量保險(xiǎn)產(chǎn)品和收入保險(xiǎn)產(chǎn)品。產(chǎn)量保險(xiǎn)是當(dāng)玉米因自然災(zāi)害原因?qū)е庐a(chǎn)量損失時(shí)給予的保險(xiǎn)，賠償額的計(jì)算公式為賠償額=預(yù)測價(jià)格×(保障單產(chǎn)-實(shí)際單產(chǎn))。其中，玉米預(yù)測價(jià)格由聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部所屬的風(fēng)險(xiǎn)管理署根據(jù)期貨市場的平均價(jià)格確定，保障單產(chǎn)為實(shí)際歷史產(chǎn)量與保障水平的乘積，實(shí)際歷史產(chǎn)量為最近5 a玉米產(chǎn)量的移動(dòng)平均值，保障水平介于50%～85%。收入保險(xiǎn)在產(chǎn)量保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上考慮了價(jià)格因素。購買收入保險(xiǎn)的農(nóng)場主可以獲得因玉米市場價(jià)格下降得到的保險(xiǎn)，具體計(jì)算公式為賠償額=保障收入-實(shí)際收入。其中，保障收入為保障產(chǎn)量與預(yù)測價(jià)格和收獲價(jià)格中較高者的乘積[8]。

1.2 歐盟玉米補(bǔ)貼政策變動(dòng)分析

玉米是歐盟重要的糧食作物和出口作物，一直以來，歐盟都重視對(duì)玉米的補(bǔ)貼。從1962年開始，歐盟先后對(duì)玉米主要實(shí)施了價(jià)格支持政策、直接補(bǔ)貼政策和以保護(hù)環(huán)境為目的的減少硝酸鹽使用的補(bǔ)貼。

1.2.1 價(jià)格支持政策

20世紀(jì)60年代，歐盟許多成員國家糧食短缺。為了保障糧食安全，實(shí)現(xiàn)糧食自給，歐盟對(duì)玉米等主要農(nóng)作物實(shí)施了目標(biāo)價(jià)格、干預(yù)價(jià)格和門檻價(jià)格等價(jià)格支持政策[9]。其中，玉米目標(biāo)價(jià)格由歐盟部長理事會(huì)在每年年初根據(jù)玉米在共同體市場上的最高價(jià)格確定[10]，是玉米價(jià)格的上限。當(dāng)玉米的市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府通過拋售玉米來平抑價(jià)格，使其價(jià)格穩(wěn)定在目標(biāo)價(jià)格之下。玉米干預(yù)價(jià)格是玉米價(jià)格的下限。當(dāng)市場上玉米供過于求，玉米價(jià)格下降到干預(yù)價(jià)格以下時(shí)，歐盟農(nóng)產(chǎn)品干預(yù)中心將以該價(jià)格收購過剩玉米，使玉米市場價(jià)格穩(wěn)定在干預(yù)價(jià)格水平，保障農(nóng)民的最低收入。玉米門檻價(jià)格是針對(duì)進(jìn)口玉米制定的最低價(jià)格，是以目標(biāo)價(jià)格與進(jìn)口該農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸費(fèi)用和貯藏費(fèi)用的差額為依據(jù)制定的。當(dāng)玉米進(jìn)口價(jià)格低于該價(jià)格時(shí)，歐盟將按差額對(duì)進(jìn)口玉米征收關(guān)稅，以使進(jìn)口玉米價(jià)格穩(wěn)定在目標(biāo)價(jià)格水平，有效避免玉米進(jìn)口對(duì)歐盟玉米產(chǎn)業(yè)的沖擊。

1.2.2 直接補(bǔ)貼政策

歐盟多年的補(bǔ)貼政策造成農(nóng)產(chǎn)品過剩供給，并引起了財(cái)政負(fù)擔(dān)過重等問題。為從根本上解決農(nóng)產(chǎn)品過剩問題、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力，1992年歐盟對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行全面調(diào)整，分階段降低玉米等農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持水平，實(shí)施與面積掛鉤的直接補(bǔ)貼政策。玉米直接補(bǔ)貼是以不同生產(chǎn)區(qū)玉米平均單產(chǎn)為基礎(chǔ)給予的補(bǔ)貼，計(jì)算公式為玉米單位面積支付金額=生產(chǎn)區(qū)玉米平均單產(chǎn)×玉米每噸補(bǔ)貼額。其中，玉米平均單產(chǎn)是以歐盟1989—1991年的單產(chǎn)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)計(jì)算的；生產(chǎn)區(qū)玉米平均單產(chǎn)是由各成員國在保持國家平均單產(chǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國具體情況劃分不同的生產(chǎn)區(qū)域后確定的各國生產(chǎn)區(qū)單產(chǎn)；每噸補(bǔ)貼額由歐盟確定，確定的基本思路為保證歐盟各種作物之間每公頃面積支付額基本相等。受不同生產(chǎn)區(qū)玉米單產(chǎn)差異的影響，玉米每公頃面積支付額也不同。2003年，歐盟再次進(jìn)行共同農(nóng)業(yè)改革，取消了直接補(bǔ)貼方式，開始實(shí)行與生產(chǎn)完全脫鉤的“單一區(qū)域補(bǔ)貼”與“單一補(bǔ)貼”。

1.2.3 減少硝酸鹽使用的補(bǔ)貼

硝酸鹽是導(dǎo)致水域富營養(yǎng)化的主要原因。為減少硝酸鹽的使用，歐盟在1991年頒布了《硝酸鹽指令》，該指令的目的在于減少化肥施用量，進(jìn)而減少由來自農(nóng)業(yè)部門的硝酸鹽所造成的水資源污染[11]。1996年至今，歐盟在立法保障的基礎(chǔ)上對(duì)在玉米等作物生產(chǎn)中減少使用硝酸鹽的農(nóng)戶給予補(bǔ)貼。該補(bǔ)貼與現(xiàn)期種植面積掛鉤，以對(duì)每公頃玉米減少的硝酸鹽用量的付款為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)貼。

1.3 巴西玉米補(bǔ)貼政策變動(dòng)分析

玉米是巴西重要的農(nóng)作物，其產(chǎn)量和出口量均位居世界第3位。20世紀(jì)70年代，巴西政府開始對(duì)玉米實(shí)行最低價(jià)格保證政策。該政策中的玉米最低保護(hù)價(jià)格由巴西生產(chǎn)資助委員會(huì)制定，農(nóng)業(yè)部和國家貨幣委員會(huì)審議，經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)后，在農(nóng)民播種2個(gè)月前以政令形式頒布[12]。玉米最低價(jià)格保證政策包含2種支持手段：一是聯(lián)邦政府直接購買(AGF)，二是營銷貸款(EGF)。其中，聯(lián)邦政府直接購買是指當(dāng)玉米市場價(jià)格低于規(guī)定的最低保護(hù)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民將農(nóng)產(chǎn)品直接賣給聯(lián)邦政府；而營銷貸款則是一種以玉米作為抵押品的貸款合同，通過該支持手段，農(nóng)民可以在市場價(jià)格較低時(shí)先將玉米作為抵押品向政府申請(qǐng)低息貸款，貸款額度為玉米最低價(jià)格的80%，等玉米市場價(jià)格回升后，再把產(chǎn)品投放到市場上去，并歸還聯(lián)邦政府貸款，如果在貸款期限內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格仍未回升，可再直接把農(nóng)產(chǎn)品賣給政府，并取得剩余20%的付款。該政策使農(nóng)民避免了在玉米豐收時(shí)或消費(fèi)縮減時(shí)因玉米市場價(jià)格下跌而遭受的損失。

1995年以來，受財(cái)政壓力和WTO規(guī)則影響，巴西政府開始調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，出臺(tái)了產(chǎn)品售空計(jì)劃和期權(quán)合約補(bǔ)貼2種新的價(jià)格支持政策逐漸取代舊的價(jià)格支持政策。其中，產(chǎn)品售空計(jì)劃是指政府為鼓勵(lì)加工企業(yè)或批發(fā)商去中西部地區(qū)以不低于參考價(jià)格的收購價(jià)格來收購玉米而給予加工企業(yè)和批發(fā)商的“差價(jià)”補(bǔ)貼，“差價(jià)”是政府制定的參考價(jià)格(即政府規(guī)定的最低價(jià)格或期權(quán)合約中規(guī)定的價(jià)格)與市場價(jià)格間的差額。對(duì)玉米的期權(quán)合約補(bǔ)貼是一種價(jià)格保證制度，農(nóng)戶為獲得一個(gè)一定時(shí)期以后的玉米期權(quán)價(jià)格，需先買保險(xiǎn)，買了保險(xiǎn)后，當(dāng)?shù)狡谟衩讓?shí)際市場價(jià)格高于期權(quán)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民直接按市場價(jià)格出售玉米；否則，玉米雖仍由農(nóng)民出售，但政府會(huì)把市場價(jià)格與期權(quán)價(jià)格之間的差額直接補(bǔ)給農(nóng)民，這種補(bǔ)貼方式在保障農(nóng)民收入的基礎(chǔ)上減少了政府以直接保護(hù)價(jià)格收購形成的儲(chǔ)備。至今，產(chǎn)品售空計(jì)劃、期權(quán)合約補(bǔ)貼等價(jià)格支持政策仍是巴西在玉米等特定農(nóng)產(chǎn)品上最主要的政策支持工具。

除價(jià)格支持外，信貸支持是近年來巴西在玉米等特定農(nóng)產(chǎn)品上采取的又一重要的政策支持工具。該政策以農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼為主，包括種植信貸、投資信貸等。其中，種植信貸可用于購買玉米種子等生產(chǎn)資料，投資信貸可用于購買與玉米生產(chǎn)相關(guān)的機(jī)械設(shè)備。同時(shí)，政府規(guī)定農(nóng)業(yè)信貸為小規(guī)模農(nóng)戶提供的貸款利率要低于商業(yè)貸款利率。

1.4 我國玉米補(bǔ)貼政策變動(dòng)分析

20世紀(jì)50年代，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，糧食供給不足，為穩(wěn)定糧食價(jià)格，防止私營糧商哄抬糧價(jià)，我國在全國范圍內(nèi)對(duì)玉米、小麥等糧食作物實(shí)施統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，即國家對(duì)糧食實(shí)行有計(jì)劃的統(tǒng)一收購和銷售，收購價(jià)格和銷售價(jià)格均由國家計(jì)劃制定。統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實(shí)施緩解了糧食供應(yīng)緊張問題，穩(wěn)定了糧食價(jià)格，但長期的低統(tǒng)購價(jià)格挫傷了農(nóng)戶種糧的積極性，不利于糧食產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展。為搞活農(nóng)業(yè)市場，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶種糧積極性，1978年以來我國逐漸提高玉米等糧食統(tǒng)購價(jià)格，這使得我國玉米等糧食產(chǎn)量大幅提高，但也造成了糧食部門收購能力不足和購銷價(jià)格倒掛嚴(yán)重等問題。在這種背景下，自1985起我國取消統(tǒng)購政策，實(shí)行合同訂購和市場收購相結(jié)合的雙軌制度，1991年又進(jìn)一步取消糧食統(tǒng)銷政策，并探索實(shí)施糧食收購保護(hù)價(jià)制度。由于糧食收購保護(hù)價(jià)高于市場均衡價(jià)格，糧食結(jié)構(gòu)性過剩與財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的問題逐漸凸顯。為促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，1999年起，政府逐漸減少保護(hù)價(jià)收購的糧食產(chǎn)量和品種。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國糧食價(jià)格支持政策開始轉(zhuǎn)向“選擇性保護(hù)”。對(duì)玉米而言，我國于2008年起在東北三省和內(nèi)蒙古東4盟市(通遼市、赤峰市、呼倫貝爾市、興安盟)實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。該政策是指，政府對(duì)這些地方的玉米規(guī)定一個(gè)政策價(jià)格，若市場價(jià)格高于政策價(jià)格，則政府對(duì)市場活動(dòng)不加干預(yù)；若市場價(jià)格降低到這個(gè)水平，政府就按照這個(gè)價(jià)格進(jìn)行收購，使得玉米市場價(jià)格不會(huì)降低到這個(gè)價(jià)格之下。該政策的實(shí)施在增加糧食產(chǎn)量、保障農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了重要作用，但也帶來了庫存積壓、財(cái)政壓力大、玉米競爭力弱等一系列問題。在此背景下，2016年中央一號(hào)文件明確提出，“按照‘市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分析’原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度改革”，要求在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策是與玉米實(shí)際種植面積掛鉤的補(bǔ)貼，其具體實(shí)施方案在各省(自治區(qū))略有差異。以黑龍江和內(nèi)蒙古為例，黑龍江省財(cái)政根據(jù)中央財(cái)政下達(dá)的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼資金總額和當(dāng)年全省玉米合法實(shí)際種植面積，確定全省統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；而內(nèi)蒙古自治區(qū)對(duì)各市(盟)的補(bǔ)貼額度則按照基期年份(2014年)的玉米產(chǎn)量和種植面積以各50%的權(quán)重核定，市級(jí)對(duì)縣級(jí)的補(bǔ)貼額度同樣按照玉米產(chǎn)量和種植面積各占50%的權(quán)重來核定，各縣級(jí)單位再依據(jù)縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門提供的補(bǔ)貼面積(玉米合法實(shí)際種植面積)測算確定統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。與黑龍江的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相比，內(nèi)蒙古的玉米補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)既可以讓補(bǔ)貼資金向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)傾斜，又能兼顧玉米生產(chǎn)者利益。

2 世界玉米主產(chǎn)國家和地區(qū)玉米補(bǔ)貼政策支持水平與結(jié)構(gòu)變動(dòng)分析

美國、歐盟、巴西和我國等均在不同時(shí)期對(duì)玉米實(shí)施了不同的補(bǔ)貼政策，那么，其補(bǔ)貼政策的支持水平和結(jié)構(gòu)在不同時(shí)期如何變化？本部分將借助OECD政策評(píng)估系統(tǒng)中單項(xiàng)產(chǎn)品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移(PSCT)和單項(xiàng)產(chǎn)品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移百分比(%PSCT)對(duì)各國的玉米補(bǔ)貼政策支持水平與結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。本文采用的數(shù)據(jù)均來自于OECD數(shù)據(jù)庫。因OECD從1995年才開始系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)巴西和我國的農(nóng)業(yè)支持?jǐn)?shù)據(jù)，為保證數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性，以下僅采用1995—2018年間的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

2.1 補(bǔ)貼政策的支持水平變動(dòng)分析

單項(xiàng)產(chǎn)品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移衡量了對(duì)某一種農(nóng)產(chǎn)品支持的生產(chǎn)者收入轉(zhuǎn)移水平；單項(xiàng)產(chǎn)品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移百分比是某一種農(nóng)產(chǎn)品獲得的生產(chǎn)者補(bǔ)貼占該產(chǎn)品經(jīng)營收入的比率，反映了某一種農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營收入中農(nóng)業(yè)支持政策的作用。這2項(xiàng)指標(biāo)的值越大，表明對(duì)某一種產(chǎn)品的支持程度越高，該產(chǎn)品經(jīng)營收入中源自農(nóng)業(yè)支持政策的比例越高。表2系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)了1995—2018年美國、歐盟、巴西和我國對(duì)玉米的政策支持水平。

表2 1995—2018年世界玉米主產(chǎn)國家和地區(qū)的玉米補(bǔ)貼政策支持指標(biāo)估計(jì)Table 2 Estimation of subsidy policy support indicators of major maize producing countries and region in the world from 1995 to 2018

從對(duì)玉米的補(bǔ)貼額(PSCT值)來看，1995—2018年間，歐盟、巴西對(duì)玉米的補(bǔ)貼額總體呈波動(dòng)下降趨勢，而美國和我國對(duì)玉米的補(bǔ)貼額總體呈波動(dòng)上升態(tài)勢。具體來看，歐盟對(duì)玉米的補(bǔ)貼額最低，1995年以來，隨著共同農(nóng)業(yè)政策的不斷改革，歐盟對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼方式逐漸由價(jià)格支持轉(zhuǎn)變?yōu)榕c生產(chǎn)不掛鉤的直接補(bǔ)貼，對(duì)玉米等農(nóng)產(chǎn)品的特定補(bǔ)貼額不斷減少，2018年歐盟對(duì)玉米的補(bǔ)貼額僅為12萬美元，比1995年減少34.60億美元，年平均下降率為36.01%。巴西農(nóng)業(yè)支持政策多為非特定產(chǎn)品支持政策，以價(jià)格支持政策為主的特定產(chǎn)品支持政策較少[13]，故巴西對(duì)玉米的補(bǔ)貼水平一直以來相對(duì)較低，且近年來不斷下降，2018年為0.24億美元，比1995年減少92.22%。美國對(duì)玉米的補(bǔ)貼水平可分為2個(gè)階段：1995—2007年間，美國對(duì)玉米的補(bǔ)貼額相對(duì)較低，且波動(dòng)幅度較大，該階段玉米年平均補(bǔ)貼額為13.48億美元；2008年以來，美國對(duì)玉米的補(bǔ)貼額普遍提高且趨于穩(wěn)定，該階段玉米年平均補(bǔ)貼額提高至23.42億美元，比上一階段增長73.73%。1995—2007年，我國對(duì)玉米的補(bǔ)貼額主要來自于邊境貿(mào)易保護(hù)措施，該階段補(bǔ)貼水平相對(duì)較低，年平均補(bǔ)貼額為23.17億美元；2008年，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策開始實(shí)施，但受當(dāng)年國際市場玉米價(jià)格上漲較快影響，我國對(duì)玉米的補(bǔ)貼額并未顯著提高；之后，隨著國家對(duì)臨時(shí)收儲(chǔ)玉米收購價(jià)格的不斷調(diào)整，對(duì)玉米的補(bǔ)貼額逐漸波動(dòng)上升，2015年上升至212.51億美元；2016年以來，受玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策改革影響，我國對(duì)玉米的補(bǔ)貼額又開始波動(dòng)下降，2018年下降至190.59億美元，比2015年減少10.32%，但仍高于同期其他國家(地區(qū))對(duì)玉米的補(bǔ)貼額。

從對(duì)玉米的補(bǔ)貼率(%PSCT值)來看，1995—2018年間，美國、歐盟、巴西、我國的玉米補(bǔ)貼率變化趨勢與其玉米補(bǔ)貼額的變化趨勢基本一致。具體來看，1995—2007年，歐盟對(duì)玉米的補(bǔ)貼率相對(duì)較高，年平均補(bǔ)貼率為27.25%，遠(yuǎn)高于同期美國(5.90%)、巴西(10.72%)和我國(13.28%)對(duì)玉米的年平均補(bǔ)貼率；2008年以來，隨著我國玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策的實(shí)施，我國對(duì)玉米的補(bǔ)貼率普遍提高，自2013年以來已連續(xù)6 a玉米補(bǔ)貼率超過20%，而歐盟對(duì)玉米的補(bǔ)貼率則不斷降低，且近年來趨近于0，美國和巴西的玉米補(bǔ)貼率近年來高于歐盟，但遠(yuǎn)低于我國，美國的玉米補(bǔ)貼率基本穩(wěn)定在4.00%左右，而巴西的玉米補(bǔ)貼率穩(wěn)定在2.00%左右。

綜上可知，與歐盟、美國、巴西相比，無論是從對(duì)玉米的補(bǔ)貼額還是從對(duì)玉米的補(bǔ)貼率來看，近年來我國對(duì)玉米的政策支持水平均相對(duì)過高。這表明，與其他玉米主產(chǎn)國家和地區(qū)相比，近年來我國實(shí)施的玉米補(bǔ)貼政策給政府造成了巨大的財(cái)政壓力，并且高補(bǔ)貼易給農(nóng)戶傳遞錯(cuò)誤的種植激勵(lì)，使得許多農(nóng)戶通過開荒等方式盲目擴(kuò)大玉米種植面積，導(dǎo)致生態(tài)破壞。另外，較高的玉米補(bǔ)貼也易超過WTO規(guī)定的對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品的微量允許水平，引發(fā)其他國家和地區(qū)的不滿。

2.2 補(bǔ)貼政策的支持結(jié)構(gòu)變動(dòng)分析

各個(gè)國家和地區(qū)對(duì)單項(xiàng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼主要通過市場價(jià)格支持(MPS)、基于產(chǎn)量的支持(PO)、基于投入品使用的支持(PI)、與產(chǎn)量掛鉤的基于現(xiàn)期耕種面積/所得收益/收入總額的支持(PC)和與產(chǎn)量掛鉤的基于非現(xiàn)期耕種面積/所得收益/收入總額的支持(PHR)等5種支持措施實(shí)現(xiàn)。因具體情況不同，各個(gè)國家和地區(qū)使用政策的側(cè)重點(diǎn)亦不同。本文選取1995—1997、2006—2008、2016—2018年3個(gè)時(shí)間段，比較分析美國、歐盟、巴西和我國的玉米補(bǔ)貼政策支持結(jié)構(gòu)及其變動(dòng)。

由圖1可知，除巴西外，美國、歐盟和我國對(duì)玉米的政策支持均向與產(chǎn)量掛鉤的基于現(xiàn)期耕種面積的支持轉(zhuǎn)移。具體來看，美國對(duì)玉米的政策支持逐漸由以基于產(chǎn)量的支持為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐耘c產(chǎn)量掛鉤的基于現(xiàn)期耕種面積的支持為主。1995—1997年，美國對(duì)玉米的政策支持中，基于產(chǎn)量的支持、與產(chǎn)量掛鉤的基于現(xiàn)期耕種面積的支持所占比重分別為58.61%和41.39%；2016—2018年，美國玉米政策支持結(jié)構(gòu)變動(dòng)明顯，基于產(chǎn)量的支持所占比重大幅下降至2.41%，而與產(chǎn)量掛鉤的基于現(xiàn)期耕種面積的支持所占比重提高至97.59%，這表明近年來與現(xiàn)期耕種面積相掛鉤的農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼逐漸成為美國對(duì)玉米補(bǔ)貼的主要措施，而與交售量(抵押量)相關(guān)的營銷援助貸款補(bǔ)貼的作用日益減弱。其原因可能為，營銷援助貸款往往只能保障農(nóng)戶因玉米市場價(jià)格下跌導(dǎo)致的收入損失，與之相比，農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼屬于收入支持政策，能夠同時(shí)保障農(nóng)戶因玉米市場價(jià)格下跌和玉米產(chǎn)量減少導(dǎo)致的收入損失；因此，農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼越來越受到農(nóng)戶的青睞。

圖1 1995—2018年世界玉米主產(chǎn)國家和地區(qū)的玉米補(bǔ)貼政策支持結(jié)構(gòu)Fig.1 Support structure of maize subsidy policies in major maize producing countries and region from 1995 to 2018

歐盟玉米補(bǔ)貼政策支持結(jié)構(gòu)多變，與產(chǎn)量掛鉤的基于現(xiàn)期耕種面積的支持日益占據(jù)主導(dǎo)地位。1995—1997年，歐盟對(duì)玉米的政策支持以市場價(jià)格支持和與產(chǎn)量掛鉤的基于現(xiàn)期耕地面積的支持為主，所占比重分別為48.21%和51.56%。之后，因國際糧食價(jià)格長期處于低位，歐盟邊境貿(mào)易保護(hù)措施的實(shí)施使得市場價(jià)格支持在玉米政策支持中的作用凸顯，2006—2008年歐盟對(duì)玉米的政策支持中市場價(jià)格支持所占比重高達(dá)99.95%。近年來，隨著國際糧食價(jià)格回升，為減輕歐盟財(cái)政負(fù)擔(dān)，歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)一步優(yōu)化，對(duì)市場扭曲程度較高的市場價(jià)格支持措施逐漸取消，與產(chǎn)量掛鉤的基于現(xiàn)期耕種面積的支持成為歐盟對(duì)玉米的唯一支持方式，該支持方式涉及的補(bǔ)貼政策主要為減少硝酸鹽使用的補(bǔ)貼。與價(jià)格支持政策相比，該補(bǔ)貼政策既能減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與環(huán)保的積極性。

巴西對(duì)玉米的政策支持主要包括市場價(jià)格支持、基于產(chǎn)量的支持和基于投入品使用的支持3種，市場價(jià)格支持和基于投入品使用的支持在玉米政策支持中所占比重變化明顯。其中，市場價(jià)格支持所占比重從1995—1997年的4.16%增長至2016—2018年的73.46%，而基于投入品使用的支持所占比重則由1995—1997年的89.33%下跌至17.49%。可見，市場價(jià)格支持逐漸成為巴西玉米補(bǔ)貼的主要方式。究其原因，可能是因?yàn)榘臀魇寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，玉米是其主要的出口產(chǎn)品，為更好地調(diào)動(dòng)農(nóng)戶種植玉米的積極性，促進(jìn)玉米生產(chǎn)，巴西政府堅(jiān)持實(shí)行更能保障農(nóng)戶收入的價(jià)格支持保護(hù)政策。不過，巴西對(duì)玉米的價(jià)格支持政策并不連續(xù)，每年會(huì)根據(jù)國內(nèi)外玉米價(jià)格決定政策是否實(shí)施。

我國對(duì)玉米的政策支持雖仍以市場價(jià)格支持為主，但與產(chǎn)量掛鉤的基于現(xiàn)期耕種面積的支持增長明顯。2016年以前，我國對(duì)玉米的政策支持均為市場價(jià)格支持。1995—1997年，我國對(duì)玉米的市場價(jià)格支持平均值為負(fù)。其原因主要為，該階段雖然我國對(duì)玉米實(shí)行保護(hù)價(jià)制度，但由于國際市場玉米價(jià)格上揚(yáng)，國內(nèi)玉米保護(hù)價(jià)低于國際玉米價(jià)格，進(jìn)而使得該階段玉米的市場價(jià)格支持為負(fù)。之后，受國際市場玉米價(jià)格下跌和臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施的影響，我國對(duì)玉米的市場價(jià)格支持由負(fù)轉(zhuǎn)正，且市場價(jià)格支持水平隨著玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的提高而增加，2013—2015年玉米的市場價(jià)格支持平均值為1 395.89億元，較2006—2008年的302.25億元增長了3.62倍。近年來，因玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施產(chǎn)生的庫存積壓、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重等負(fù)面效應(yīng)超過正面效應(yīng)，2016年起我國開始對(duì)玉米實(shí)施生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。隨著玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的實(shí)施，與產(chǎn)量掛鉤的以現(xiàn)行耕種面積為基礎(chǔ)的支持占玉米總支持的比重日益增加，2018年該比例為36.08%，比2016年的25.05%提高了11.03百分點(diǎn)，表明我國當(dāng)前實(shí)施的玉米補(bǔ)貼政策對(duì)玉米價(jià)格的扭曲作用正不斷減小，這有利于縮小國內(nèi)外玉米價(jià)格差距，增強(qiáng)國產(chǎn)玉米國際競爭力。

3 結(jié)論與分析

本文基于OECD統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從時(shí)間角度對(duì)比分析了美國、歐盟、巴西和我國玉米補(bǔ)貼政策的支持水平和結(jié)構(gòu)變化。

從玉米補(bǔ)貼政策支持水平看，與美國、歐盟、巴西相比，我國對(duì)玉米的政策支持水平仍相對(duì)較高，且近年來呈現(xiàn)波動(dòng)上升的趨勢。玉米補(bǔ)貼政策支持水平的不斷提高在一定程度上保障了我國玉米的有效供給，但也加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，并對(duì)我國玉米市場造成扭曲，玉米產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”的問題凸顯。從玉米補(bǔ)貼政策支持結(jié)構(gòu)看，當(dāng)前美國、歐盟對(duì)玉米的政策支持主要以與產(chǎn)量掛鉤的基于現(xiàn)期耕種面積的支持為主，巴西以市場價(jià)格支持為主，我國雖在內(nèi)蒙古和東北三省實(shí)施與面積掛鉤的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，但受玉米關(guān)稅配額管理等邊境貿(mào)易保護(hù)措施影響，我國玉米補(bǔ)貼政策支持結(jié)構(gòu)仍以市場價(jià)格支持為主。過多的市場價(jià)格支持會(huì)加劇國內(nèi)外玉米價(jià)格倒掛現(xiàn)象，不利于我國玉米競爭力提升。

為解決我國玉米庫存過剩、競爭力弱等問題，借鑒玉米主產(chǎn)國家和地區(qū)玉米補(bǔ)貼政策支持水平和結(jié)構(gòu)改革的趨勢，提出以下完善與優(yōu)化我國玉米補(bǔ)貼政策的建議。(1)統(tǒng)籌補(bǔ)貼資金，促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。臨時(shí)收儲(chǔ)政策的實(shí)施使得我國東北地區(qū)玉米、大豆之間的效益差顯著增加，進(jìn)而使得該地區(qū)玉米、大豆等糧食作物種植結(jié)構(gòu)失衡加劇。為引導(dǎo)農(nóng)戶積極進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，建議政府統(tǒng)籌安排生產(chǎn)者補(bǔ)貼資金，充分考慮玉米、大豆等糧食作物的種植成本和收益，科學(xué)確定玉米和大豆的生產(chǎn)者補(bǔ)貼資金分配比例和規(guī)模。同時(shí)，對(duì)玉米種植區(qū)域應(yīng)實(shí)施差異化補(bǔ)貼，將補(bǔ)貼資金向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移，以進(jìn)一步引導(dǎo)非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶根據(jù)市場需求調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，合理調(diào)減玉米種植面積。(2)堅(jiān)持價(jià)補(bǔ)分離原則，完善玉米價(jià)格形成機(jī)制。市場化改革是各國農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展的重要方向，我國應(yīng)繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲(chǔ)制度改革，積極發(fā)揮市場作用，使玉米價(jià)格由市場形成，逐步提高玉米國際競爭力。(3)調(diào)整玉米補(bǔ)貼政策支持結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新支持工具。環(huán)保問題是當(dāng)前各國關(guān)注的重點(diǎn)，農(nóng)業(yè)污染是造成環(huán)境污染的重要原因之一。為減少化肥、農(nóng)藥使用，我國應(yīng)借鑒美國的“遵從條款”、歐盟的“交叉承諾”等補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施與環(huán)保相配套的補(bǔ)貼政策，調(diào)整完善支持結(jié)構(gòu)，促進(jìn)我國玉米產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。