多元主體參與機制在廁所革命中的運用

王曉晴 孟繁澤

摘 要：本文通過多元主體參與機制的視角，探討鄉(xiāng)村應(yīng)如何推進廁所革命以推動鄉(xiāng)村振興。所謂多元主體參與機制，就是“以黨為中心、政府重點參與、村民自治組織為中堅、村民為主體、社會其他力量為輔助”[1]。多元主體參與機制的基礎(chǔ)是多元和平等，多個利益主體協(xié)同解決改廁過程中的困境，同時各個參與主體的地位平等。在廁所改造過程中依據(jù)法律、法規(guī)及政策有效開展協(xié)商以保障多元主體參與機制。通過運用各種正式與非正式的規(guī)范，對農(nóng)村廁所改造的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)和管制，達到農(nóng)戶廁所改造上多方共贏的局面。

關(guān)鍵詞：廁所革命;多元主體參與機制;協(xié)商合作

一、前言

廁所革命是針對發(fā)展中國家?guī)M行改造的舉措，直接關(guān)系到居民健康和環(huán)境狀況。習(xí)近平總書記曾明確指出：廁所是改善農(nóng)村衛(wèi)生條件、提高群眾生活質(zhì)量的一項重要工作，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中指到要堅持不懈推進農(nóng)村廁所革命，城市近郊區(qū)和其他環(huán)境容量小的村莊加快推進衛(wèi)生廁所建設(shè)，同步實施糞污治理，其他地區(qū)依據(jù)當?shù)厍闆r普及不同水平的衛(wèi)生廁所。努力實現(xiàn)農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所全覆蓋，補齊影響農(nóng)民群眾生活品質(zhì)的短板[2]。2018年頒布的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》中明確提出到2020年基本完成農(nóng)村戶用廁所無害化改造，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強[3]。 廁所革命這一政策，由中央引領(lǐng)，從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府層層負責，村委村干部宣傳落實，社會單位提供技術(shù).注重發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)攻堅作用，鼓勵發(fā)揮村民的積極性。而在廁所革命政策的落地過程中，鄉(xiāng)村社會治理的各個主體發(fā)揮著裁決、協(xié)調(diào)等重大作用。

二、研究意義

（一）生態(tài)環(huán)境的改善。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)廁所具有臟、亂、差的特點，推廣無害化衛(wèi)生廁所更好地解決了異味和糞污處理的問題，同時改善糞污直接排放帶來的土地污染、水資源污染等環(huán)境問題，進而實現(xiàn)生態(tài)宜居、美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

（二）提升文明素質(zhì)。新式廁所中采用水沖式廁所代替過去利用生活用水沖廁，給農(nóng)民的生活帶來方便快捷的同時也提高廁所的整潔度，如廁的衛(wèi)生更為講究。新式廁所配套修建圍墻和門，改變過去如廁面面相覷的狀況，整體提升村民的現(xiàn)代文明素養(yǎng)。

（三）實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。所謂“小廁所、大民生”，“廁所革命”是一項關(guān)乎民生的系統(tǒng)工程，通過改善農(nóng)民的日常生活中的一件小事情來改變農(nóng)民的衛(wèi)生文明和鄉(xiāng)村的居住環(huán)境。增加鄉(xiāng)村吸引外界資金、就業(yè)崗位的機會，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化和走向致富的道路。

三、葛牌鎮(zhèn)和三里鎮(zhèn)“廁所革命”推行現(xiàn)狀

（一）改廁基本流程。葛牌鎮(zhèn)和三里鎮(zhèn)兩地均采用雙甕漏斗式的無害化衛(wèi)生廁所作為改廁的統(tǒng)一標準。廁所改造的大體流程是：農(nóng)戶以自愿為原則向地方申請廁所改造后領(lǐng)取基層政府提供的部分建材，村內(nèi)組織群眾學(xué)習(xí)廁所改造的相關(guān)技術(shù);農(nóng)戶改造完成后等待政府驗收;驗收合格后財政將發(fā)放補助，而不合格者則繼續(xù)整改，直至驗收合格后方可領(lǐng)取補助資金。

（二）宣傳工作。改廁工作的宣傳工作集中為基層政府和村干部負責，采用村民集體學(xué)習(xí)和負責人與戶主一對一宣傳的方式讓村民了解改廁工作的流程與意義。有條件的地區(qū)優(yōu)先進行改廁工作并作為改廁試點，讓公眾了解改廁的實際效益，引發(fā)其他村莊的學(xué)習(xí)模仿。其中葛牌鎮(zhèn)的G溝近年來順應(yīng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的浪潮，該村早在2018年頒布《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》前曾對部分農(nóng)戶的廁所進行整改，在2018年政策出臺后全村完成了廁所改造，目前成為改廁模范村，吸引其他村領(lǐng)導(dǎo)干部前往學(xué)習(xí)。

（三）改廁主體。根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看，廁所改造的實施主體主要分為兩種類型：一種是以村民自身為改造主體，另一種是由施工隊統(tǒng)一改造。前者為村民在領(lǐng)取廁所改造的材料后，村內(nèi)組織改廁的學(xué)習(xí)，村民在了解改造的過程和掌握改廁的技術(shù)后，自行進行施工。而后者大多由于村內(nèi)的勞動力缺乏，成年男性外出到縣城務(wù)工且返鄉(xiāng)次數(shù)少，村內(nèi)大部分為缺乏施工經(jīng)驗的婦女和行動不便的老人。

（四）項目資金。農(nóng)戶以自愿為原則參與廁所無害化改造，在“廁所革命”的財政補貼方面，政府為每家改廁的農(nóng)戶總共提供二千元的資金補助，其中包括雙甕發(fā)酵罐、沙子等各種改廁建材在內(nèi)，折合八百元，剩余的一千二百元補助款可在上級政府驗收合格之后獲得。兩千元是基礎(chǔ)改廁費用，基本能完成廁所無害化的建造和圍墻的修建，但不包括廁所門、排氣扇等其他額外設(shè)施的費用。

（五）后期管理。農(nóng)戶廁所的后期維護責任主要由村民自身承擔。在糞污清理方面，分為農(nóng)戶自行處理和排污管道兩種方式。自掏型的糞污清理模式適合地形相對崎嶇，村民有小面積種植糧食的村莊類型;排污管道的糞污清理模式則適合地勢相對平坦，村民居住相對集中，整體排污量大的村莊。另外，農(nóng)戶的廁所在冬季會出現(xiàn)廁所下水道結(jié)冰的問題，而改廁工程中并沒有涉及相關(guān)的防凍技術(shù)，其對策是村民親自挑熱水將結(jié)冰處融化后使用。

四、廁所改造推行中的困境

（一）廁所改造推進速度存在地區(qū)差異。落實農(nóng)戶廁所改造的政策后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的無害化廁所覆蓋率有明顯的提升，接入自來水并使用水沖式廁所，在衛(wèi)生方面與過去相比有進一步的改善，異味問題基本能得到解決。從改廁完成率來看，有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或經(jīng)濟相對富裕地區(qū)的改廁推進速度快。積極落實政府的相關(guān)工作，甚至有部分農(nóng)戶在廁所改造政策頒布前便已自行開展改廁相關(guān)工作，因此無害化廁所完成率較高。但在相對貧困的村莊，村民落實改廁政策的積極性不高，部分村民知曉廁所改造的政策，并且獲得政府提供的改廁材料，但缺乏行動的積極性，改廁工作停滯不前。

（二）群眾協(xié)商溝通渠道少?；鶎诱鶕?jù)當?shù)貙嶋H條件確定統(tǒng)一改廁模式，每村按照統(tǒng)一標準落實改廁規(guī)劃。對于地勢相對平緩以及居住集中的村落，如三里鎮(zhèn)的F村，統(tǒng)一的改廁模式在策劃、施工和后期管理上帶來極大的便利。但在自然條件相對苛刻的村落，由于地勢起伏較大和土層淺薄，無法使雙甕發(fā)酵罐完全填埋進土壤，進而影響糞污的發(fā)酵過程，無法達到無害化排放的效果。若在廁所原址采用其他技術(shù)修建無害化廁所，則成本將超出政府補助的2000元建造費用，而超額的部分則由村民承擔。面對自然條件與廁所改造條件沖突的情況，群眾能與基層政府協(xié)商溝通的途徑少，主要通過上訪的方式和村委會這一中間環(huán)節(jié)與政府交流。但是村委會代表群眾利益的協(xié)商力量薄弱，從資金方面和話語權(quán)方面來看，村委會的力量都不足于基層政府，因此在工作環(huán)節(jié)中村委會更多充當協(xié)助基層政府辦事的作用，而沒有發(fā)揮實質(zhì)性的協(xié)商功能。

（三）廁所改造項目資金籌集渠道單一。作為一個強有力的政府通過行政規(guī)劃能調(diào)動人力、物力、財力參與到民生工程建設(shè)之中，政府對政策的規(guī)劃情況直接影響工程的效果。三里鎮(zhèn)F村的農(nóng)戶廁所改造基本上完成任務(wù)，但同期修建的全村大型排污管網(wǎng)工程在進入修建主管道階段，由于上級政府財政資助不足導(dǎo)致工程停滯。農(nóng)戶新式廁所無法配套排污管網(wǎng)，使村民不僅仍舊依靠傳統(tǒng)的清理方式，而且加劇了糞污清理難度。

規(guī)模大、持續(xù)時間長的排污工程，其資金需求量大，大型基礎(chǔ)工程的資金支持一般由基層政府承擔，而基層政府的資金由上級政府支持。修建大型基礎(chǔ)工程的資金來源渠道單一，主要由政府承擔，而社會力量參與薄弱，缺乏市場企業(yè)、社會組織和群眾自籌的資金作為補充，一旦主要資金來源渠道受阻便直接影響工程的開展。單一主體承擔民生基礎(chǔ)工程建設(shè)，需要有精準的資金預(yù)算能力和靈活的資金運轉(zhuǎn)能力，否則容易出現(xiàn)斷點式項目。

（四）群眾參與改廁積極性低。廁所改造落實中的激勵機制不完善是造成群眾參與積極性低的重要原因之一。目前鄉(xiāng)村無害化廁所的修建的參與主體是基層政府人員、村干部和群眾。由于激勵機制作用的對象不同，呈現(xiàn)出主動和被動兩大群體——基層政府和村干部屬于主動的一方，而群眾大多為被動的一方。基層干部的工作與政績考核制度掛鉤，計劃完成情況直接影響其升遷與收入狀況，該制度一定程度上對基層工作人員起到激勵的作用。但該激勵機制僅僅單方面作用于體制內(nèi)的群體，缺乏相應(yīng)的激勵來動員村民主動參與到廁所無害化改造之中。

對于村民來說過去習(xí)慣于使用傳統(tǒng)廁所，因此無害化廁所給他們帶來整潔衛(wèi)生的環(huán)境和快捷便利的如廁體驗等優(yōu)點并不能起到極大的刺激作用。村民更在乎的是先自己出部分資金建造廁所，政府最后是否能發(fā)放補助以及什么時候能發(fā)放補助。貧困戶更是對這種“先建后補”的模式而感到擔憂，甚至成為他們拒絕改廁的主要原因。

所以容易出現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾雙方的參與意識不同步、行動力度不對等的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致在廁所無害化推進過程中，村民的行動配合度低的局面。

五、對策建議

針對廁所改造過程中出現(xiàn)的以上問題，從多元主體參與機制的視角提出以下的對策建議。

（一）建立完善多元主體參與機制。隨著鄉(xiāng)村社會的不斷發(fā)展，群眾的思想價值呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢，利益訴求走向多元化，公共政策的落實已不能按照總體性社會時期由政府包辦一切的模式治理社會。基層群眾自治制度順應(yīng)了中國社會轉(zhuǎn)型，并作為中國基層自治的一項重要制度創(chuàng)新，而多主體協(xié)商則成為基層社會治理的中重要方式。所以，廁所無害化改造的參與主體不僅是政府和群眾兩大主體，還應(yīng)當加大企業(yè)、非政府組織的參與比重，以多主體協(xié)商治理的方式激發(fā)各個主體的參與熱情。

1.突出基層黨組織在廁所無害化改造中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位?；鶎狱h組織嚴格依照黨的規(guī)章制度開展鄉(xiāng)村廁所改造工作，工作過程中積聚黨員的智慧，凝聚黨員力量。其次黨基層組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)協(xié)商治理。黨組織引導(dǎo)社區(qū)開展協(xié)商的議題、內(nèi)容和過程，社區(qū)認真聽取群眾對無害化廁所改造的意見、實施過程中的困難以及無害化廁所建成后的問題。及時根據(jù)群眾反饋的意見修正政策執(zhí)行過程中的問題，并將協(xié)商的內(nèi)容和過程及時向群眾公開，保障群眾的知情權(quán)，為群眾參與社區(qū)協(xié)商提供前提[4]。

2、借助村民代表會議、村民會議和村委會促進廁所無害化改造的開展。村民自治機構(gòu)代表群眾的整體利益，是聯(lián)系群眾和政府的紐帶。將村委會的工具理性轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值理性，實現(xiàn)村委會代表利益與基層政府進行協(xié)商、博弈和自治的功能。鼓勵鄉(xiāng)村中的老干部、老黨員、老教師等鄉(xiāng)賢積極參與鄉(xiāng)村治理，為鄉(xiāng)村廁所改造所遇到的問題提供建設(shè)性意見[5]，同時宣傳無害化廁所的必要性，引導(dǎo)村民積極參與廁所改造，減少改廁過程中思想上的阻力。

3.政府做好廁所改造中的牽頭作用。（1）完善信息雙向傳達系統(tǒng)。打破傳統(tǒng)信息獲得的不對等、決策過程中的話語失落問題，尊重每個主體的聲音，給每個主體提供平等參與機會[6]。首先，信息公開保障群眾的知情權(quán)?；鶎诱萌嗣袢罕姀V為接受的宣傳方式讓村民了解到廁所無害化改造政策的初衷、政策實施的過程以及政策目標，營造出改廁的氛圍。其次，建立完善多種信息反饋的渠道，如傳統(tǒng)的上訪制度、在線政務(wù)服務(wù)中心等途徑，結(jié)合現(xiàn)代通訊、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)為群眾開拓多種信息溝通渠道。通過有效的方式向群眾宣傳新型的溝通途徑，引導(dǎo)他們使用現(xiàn)代的方式參與社會治理，使上層了解群眾的動態(tài)需要，為群眾提供最及時、最需要的服務(wù)，實現(xiàn)服務(wù)的供給與群眾的需求相協(xié)調(diào)。（2）科學(xué)編制規(guī)劃。首先，基層政府提升科學(xué)規(guī)劃能力，制定實施方案前先實地了解存在政策推行的阻力，收集民情，減少政策執(zhí)行過程中與實際狀況的偏差。在項目評估時做好充分的資金預(yù)算，增強政策落實的連續(xù)性，避免斷點式工程的出現(xiàn)。其次，創(chuàng)新政府支持方式。采取以獎代補、以工代賑等其他多種方式與先建后補相結(jié)合，減緩部分村民對先建后補方式所產(chǎn)生經(jīng)濟上的壓力。（3）增加資金籌集途徑。改變由上級政府發(fā)放資金的單一資金來源方式?；鶎诱龑?dǎo)有條件的村莊發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如鄉(xiāng)村旅游業(yè)、開辦農(nóng)家樂等，以經(jīng)濟利益驅(qū)動廁所改造和衛(wèi)生文明建設(shè)。基層政府可通過與村干部協(xié)商，動員有能力的村莊以自籌資金的方式修建難度較大的工程。（4）明確工作責任。政府內(nèi)部將工作、責任落實到位，協(xié)調(diào)部門內(nèi)的工作分配，防止出現(xiàn)責任空白或責任交叉的現(xiàn)象。崗位調(diào)動時做好工作的銜接，及時監(jiān)督項目的進展狀況，提高政府的辦事效率。

4.創(chuàng)新農(nóng)戶廁所后期管理方式?！叭粘９茏o以農(nóng)戶自管為主、社會管護為輔[7]”，建立鄉(xiāng)村公益組織，統(tǒng)一負責廁所的糞污清理工作、廁所及排污系統(tǒng)的維護工作，同時監(jiān)管未及時抽取糞液以及在抽取糞液過程中的不規(guī)范行為，提高鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的效率。

5.引導(dǎo)企業(yè)參與鄉(xiāng)村廁所無害化改造。企業(yè)在市場經(jīng)濟中扮演的是追求經(jīng)濟效益的角色，同時企業(yè)也承擔部分社會責任。借助政府這一平臺，企業(yè)參與廁所改造項目的投標，政府依據(jù)公平的原則從競爭的企業(yè)當中選擇實際效益最高的企業(yè)承接改廁項目。在社會治理中引進企業(yè)進行參與，精簡政府職能，改變?nèi)苄驼墓芾砟Ｊ剑瑥亩岣呱鐣卫淼男逝c效果。

（二）發(fā)展多元主體參與機制中的協(xié)商合作。不同主體將自身的需求上升為協(xié)商議題，在協(xié)商、交流和溝通過程中，對話的方式不是命令式，也不是上達下施式，而是就大家共同關(guān)心的熱點難點問題，在平等的地位上，把問題擺出來，互相聽取彼此意見，求同存異、互相包容，達成共識[8]，有效解決改廁中面臨的問題。特別是群眾作為改廁主體又是作為受益主體，更應(yīng)當聽取群眾的意見，村干部及時主動了解農(nóng)戶在改廁中的困境，與基層政府反映相關(guān)問題，共同克服難題。

（三）加強廁所改造中的制度化支撐。（1）加強改廁流程上的制度化建設(shè)。質(zhì)量依據(jù)標準嚴格把關(guān)。廁所改造過程遵守統(tǒng)一的改廁標準，根據(jù)改廁標準對每戶廁所進行驗收，驗收不合格者按標準重新整改。（2）完善多協(xié)商合作中的制度化支撐。協(xié)商改廁相關(guān)議題時，協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商過程都應(yīng)該以規(guī)范的方式進行，對協(xié)商結(jié)果及時進行公開，保障各方的知情權(quán)，方便其他主體實施監(jiān)督，提高協(xié)商治理的制度化。

六、總結(jié)

綜上所述，廁所改造牽涉多元主體共同參與，需要有黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、政府牽頭、群眾參與、社會力量協(xié)同。對藍田縣三里鎮(zhèn)和葛牌鎮(zhèn)的改廁工作從整體改廁流程、宣傳工作、改廁主體、改廁資金和后期維護工作進行了考察，不同的村莊因為經(jīng)濟基礎(chǔ)不一樣造成改廁阻力的不同。部分自然條件苛刻的地區(qū)需要多主體進一步協(xié)商解決方案;項目資金籌集渠道單一容易導(dǎo)致工程中斷;群眾的信息溝通渠道單一，且對群眾的需求回應(yīng)弱，造成群眾呈現(xiàn)被動的參與狀態(tài)。針對廁所改造中所處出現(xiàn)的問題，仍需繼續(xù)完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的治理機制。激發(fā)更多主體參與到農(nóng)村廁所改造當中，改變單一主體治理的模式，特別是實現(xiàn)村委會的價值理性，提高群眾參與廁所改造的熱情與主動承擔建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的責任。以協(xié)商合作聯(lián)動多元主體參與機制，逐步激發(fā)社會各主體參與社會治理的熱情，增強群眾參與公共政策的責任感。注重協(xié)商的過程、規(guī)則、程序及協(xié)商結(jié)果的公開、評估、監(jiān)督和反饋，由協(xié)商治理的“工具理性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟r值理性”[9]，推進“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”社會治理模式的發(fā)展。

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[9] 霍映.試論基層協(xié)商民主如何助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化[J].青年時代.2019年34期：109

作者簡介：王曉晴（1998.12-），女，漢，廣東東莞人，西北農(nóng)林科技大學(xué)2017屆社會學(xué)專業(yè)在讀本科生，研究方向：社會學(xué)方面研究