“PPP”模式在浙江省圍墾造地項目實證研究

基金項目：課題：2016浙江省教育廳課題，“PPP”模式在浙江省圍墾造地項目實證研究。課題編號Y201636597。

作者簡介：曹儀民，男，浙江建設職業(yè)技術(shù)學院副教授。

摘 要： 通過實際工程項目研究分析PPP融資模式在圍墾造地的中具體做法，分析參與方各自的利益訴求，測算相關(guān)的收益指標，按照合法合規(guī)雙贏的前提下提出了“投資+EPC”的實施路徑，和可持續(xù)發(fā)展的建議，為今后類似項目開展提供借鑒。

關(guān)鍵詞： PPP模式;圍墾造地;實證研究

【中圖分類號】F810.6 【文獻標識碼】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.28.275

1 引言

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會力量）以政府購買服務合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎，明確雙方的權(quán)利和義務，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP不僅是一種融資工具的創(chuàng)新，更是一種公共服務提供模式和項目管理方式的變革，PPP模式可以有效提高供給效率和服務質(zhì)量，對合作方的資金實力、技術(shù)與服務、管理能力、融資能力等方面均有很高的要求。

近年來，利用PPP模式參與圍海造地項目，目前來講可借鑒的理論依據(jù)和實踐經(jīng)驗并不多，因此通過本案例的研究提出相對成熟的實施路徑，這對于浙江省沿海部分城市通過圍墾造地增加土地有效供給具有很好的借鑒意義。

2 項目概況

六橫島圍墾區(qū)域總面積約30000畝（20平方公里），區(qū)域建設用海規(guī)劃于2010年10月經(jīng)國家海洋局批準，2011年4月省發(fā)改委批準初步設計，2012年4月正式開工建設，預計可于2016年底基本完成海堤及水閘、通航孔和進排水浦道等配套工程建設。小郭巨二期圍墾回填及基礎設施建設前期工作于2015年開始，2016年正式實施，小郭巨二期可增加建設用地約20000畝，外側(cè)留有平均水深約10至15米的岸線8公里，二期圍墾工程是浙江省重點建設項目，也是經(jīng)國家海洋局批準的浙江省一次性圍填海面積最大的區(qū)域建設用海項目。

3 PPP模式中以“投資+EPC”實施分析

3.1 “投資+EPC”的實施步驟

（1）共同組建項目公司。由地方政府國有公司六橫開發(fā)建設投資有限公司（以下簡稱六橫投資公司）經(jīng)六橫功能區(qū)管委會授權(quán)作為項目實施主體，與社會合作方簽署合作協(xié)議共同組建項目公司，賦能項目公司，并做好監(jiān)管。

（2）確定股權(quán)比例，明確雙方責、權(quán)、利。按照社會資本為主的原則，明確雙方股權(quán)比例和資金使用要求。

（3）設計融資路徑。明確小郭巨圍墾規(guī)劃區(qū)域內(nèi)約12000畝土地提供給項目公司，由項目公司辦理土地融資抵押手續(xù)，并由社會合作方提供相應的融資擔保。

（4）公開招標投資+EPC總承包單位。本項目通過公開方式選擇具備相應港航、水利、市政等相應資質(zhì)、合作經(jīng)驗，具有較強融資能力的社會合作方。

（5）明確土地出讓權(quán)益邊界。在項目建設及運營期內(nèi)，只有六橫投資公司負責土地出讓并按照約定的付款方式向社會合作方支付工程建設有關(guān)費用。

（6）共同開展招商。發(fā)揮社會合作方的資源優(yōu)勢，加快土地出讓并實現(xiàn)創(chuàng)收。

（7）收益風險兜底。合作期滿，若土地出讓的收益無法全覆蓋本次合作投資費用，六橫投資公司可用土地折價抵資或回購來支付余款。

3.2 “投資+EPC”財務分析

根據(jù)《六橫小郭巨二期圍墾工程吹泥回填及基礎設施建設初步概算》，靜態(tài)造地總成本約80.5億元，主要包括建安工程造價70億元，建設管理經(jīng)常費3.5億元，政策處理6億元，前期勘察設計費用1億元。代建費根據(jù)國家規(guī)定取費標準計算，約8000萬元。

本項目實際可供出讓的毛面積約15750畝（22500畝×70%），根據(jù)《舟山六橫島小郭巨片區(qū)規(guī)劃》（詳見附圖四、附圖五），工業(yè)用地與商住用地比例為1：1，則工業(yè)用地成本為40.25億元，商住用地成本為40.25億元。按目前周邊成熟土地市場售價情況，工業(yè)土地45萬元/畝，商住土地200萬元/畝。在不考慮地價漲幅的情況下，工業(yè)用地總售價44.9億元，商住用地總售價199.5億元。

相關(guān)參數(shù)及標準：

實際可供出讓面積：22500畝*70%=15750畝

工程成本：40.4萬元/畝

土地出讓價格和土地性質(zhì)比例：工業(yè)土地45萬元/畝，商住土地200萬/畝，工業(yè)土地：商住土地=1 ：1，暫不考慮地價漲幅。

本級財政可支配土地出讓金比例：85%

年化財務成本：按7.5%、8%、8.5%進行測算

融資抵押率：70%

新增貸款當年計息比例：0.5

4 實施建議

4.1 協(xié)調(diào)上級黨政部門給予政策、資金、人才等支持

協(xié)調(diào)上級解決土地證辦理及抵押過程中出現(xiàn)的有關(guān)事項，協(xié)調(diào)給予一定的招商引資優(yōu)惠政策，以吸引更多的企業(yè)落戶，通過土地出讓盡早付清相關(guān)建設及融資費用，節(jié)約財務成本。

4.2 強化投資商選擇制度，確保圍墾建設項目的質(zhì)量

在引入社會資本參與土地項目運作時，既要盡可能地實現(xiàn)盡量多的項目運作效益，又要充分考慮影響項目運作的諸多不確定因素，做到有效規(guī)避風險的同時爭取收益最大化。

4.3 做好項目前期評估工作，突顯圍墾建設生態(tài)要求

由六橫投資公司對小郭巨二期回填及基礎設施項目進行立項，并開展前期評估、初步設計等前期工作。建立“生態(tài)圍墾”的評價指標和方法， 使海上圍墾達到 “多樣、和諧”的目標。

結(jié)語：本文通過具體工程項目分析了PPP模式在土地開發(fā)中的實踐操作可行性，特別提出了投資+EPC的實施路徑，既可以規(guī)避地方政府的債務風險，又能極大的撬動社會資本投入到一些特殊基礎設施建設中，可以為財力有限的地方政府進行城市建設提供一定的借鑒。

參考文獻

[1] 宋佩華.浙江省灘涂圍墾造地現(xiàn)狀和政策研究[J].浙江國土資源，2016，（第11期）.

[2] 郭志陽，朱亮，朱彧，秦文浩，夏新，胡明華.灘涂生態(tài)圍墾評價體系研究[J].長江科學院院報，2015，（第4期）.

[3] 王菁，劉曉偉，張繼偉.PPP項目績效評價研究 ——基于南寧市水環(huán)境治理PPP項目實證分析[J].遼寧工業(yè)大學學報（社會科學版），2019，（第3期）.