從德謨咯葛看民主的危機

包剛升

自從唐納德·特朗普二0一六年十一月當選美國總統(tǒng)以來，一個揮之不去的問題就是：特朗普這位被美國民主黨人和自由左翼人士視為有著“威權人格”的新總統(tǒng)，是否會成為美國民主的威脅？哈佛大學政府系兩位頗具影響力的教授斯蒂文·萊維茨基和丹尼爾·扎布拉特也為這個問題所困擾。他們試圖回答這一問題的作品，就是后來的《紐約時報》暢銷書《民主是如何死的？》（How Democracies Die）。盡管萊維茨基和扎布拉特的這部作品主要關注的是美國民主，但他們其實是聲名鵲起的比較政治學者。其中，萊維茨基是“競爭性威權主義”（competitive authoritarianism）這一概念的主要論述者和拉丁美洲政治專家，扎布拉特是歐洲政治專家及《保守黨與民主的誕生》（Conservative Parties and the Birth of Democracy）一書的作者。因此，他們的優(yōu)勢在于，能利用比較政治學的學科背景，時時以其他國家的歷史經(jīng)驗做參照，來評判當今美國民主政體面臨的可能風險。在他們的分析框架中，美國不再是一個“例外”。

一

我在《民主崩潰的政治學》中曾區(qū)分民主政體“死亡”的三種類型：從民主到軍事政變，從民主到內(nèi)戰(zhàn)，以及從民主到行政政變。很多人往往更關注軍事政變是如何搞垮民主的，比如，二十世紀下半葉的拉丁美洲和非洲就發(fā)生了一系列的軍事政變，但萊維茨基和扎布拉特更關注民主政體是如何被民選領袖搞垮的，即從民主到行政政變的民主崩潰類型。他們這樣說：“自從冷戰(zhàn)結(jié)束以來，多數(shù)民主崩潰并不是由將軍和士兵所引發(fā)的，而是由民選政府本身所引發(fā)的?！睋Q言之，“民主不是死在將軍們的手中，而是死在民選領導人的手中”。

問題是，究竟什么樣的民選領導人會威脅民主本身的存續(xù)呢？早在兩千多年前，柏拉圖和亞里士多德都認為，民主政體的重要威脅來自德謨咯葛（demagogue）?！暗轮兛└稹边@個詞，一般被譯成民粹領袖（populist leader）。在兩位古希臘哲人的筆下，這當然算不上是一個好詞。德謨咯葛往往是極富煽動力的政治人物，他們善于許下許多動聽的諾言，取得一大批輕信群眾的追隨，總是號稱代表群眾或者人民，并把反對者斥責為人民的敵人。他們還常常鼓動窮人攻擊富人，挑唆群眾推翻精英，借助這諸種手段控制了政治權力，甚至最后還顛覆了民主政體。這樣，德謨咯葛就從民選的領導人變成了威權主義的領袖。在哈佛大學的課堂上，八十多歲高齡的哈維·曼斯菲爾德教授講授柏拉圖和亞里士多德時，還總喜歡把德謨咯葛作為一個重點內(nèi)容來進行分析。

在萊維茨基和扎布拉特看來，特朗普就是當代美國民主的德謨咯葛——當然，這是一個富有爭議的觀點，許多美國共和黨人一定認為這是無稽之談，或者是美國民主黨攻擊特朗普這位共和黨總統(tǒng)的新標簽。他們還進一步認為，各種民主政體——包括經(jīng)常被政治學界視為“例外”的美國民主政體——都很難避免德謨咯葛的出現(xiàn)。而不同民主政體的差異主要在于，當?shù)轮兛└鸪霈F(xiàn)以后，它們是如何應對的？或者說，為什么在有的民主政體之下，德謨咯葛不僅興起了，而且還執(zhí)掌大權，甚至最終顛覆了民主政體，比如像烏戈·查韋斯在委內(nèi)瑞拉;而在有的民主政體之下，類似的情形卻沒有發(fā)生，比如像二十世紀二三十年代的比利時。從邏輯上說，德謨咯葛想要取代民主政體，需要跨越兩個關鍵障礙：第一，德謨咯葛要通過選舉完成從一般的民粹活動家到實際掌權者的轉(zhuǎn)變;第二，已然掌權的德謨咯葛還要采取一系列手段來削弱民主政體下各種支持民主的力量、機構(gòu)與制度，最終完成去民主化。萊維茨基和扎布拉特喜歡將這些支持民主的力量、機構(gòu)與制度稱為民主的“護欄”（guardrail）或民主的“守門人”（gatekeeper），而我更樂意將它們統(tǒng)稱為民主的“防火墻”。

無論是二十世紀三十年代德國的阿道夫·希特勒，還是九十年代委內(nèi)瑞拉的烏戈·查韋斯，首先都必須要完成從一般的民粹活動家向?qū)嶋H掌權者的轉(zhuǎn)換。萊維茨基和扎布拉特的一個有趣發(fā)現(xiàn)是，德謨咯葛進入政治中心舞臺并最終控制政治權力，通常都是在建制派的配合下完成的。正是建制派的支持、聯(lián)盟或背書，德謨咯葛才獲得他們所需要的足夠強大的政治力量。這是德謨咯葛從權力的邊緣走向權力的中心的重要機制。

這里所謂的建制派，就是德謨咯葛興起之前一國政治生活中的主要政治家、主要政黨與政治精英們。這些民主派的政治力量，本來應該是民主政體的守衛(wèi)者。但是，當?shù)轮兛└鹋d起時，當極端主義——無論是極左還是極右——崛起時，如果建制派政治家或政黨覺得這是一支可資利用的政治力量，并且是易于控制的政治力量，他們就有可能選擇跟新興的德謨咯葛和極端派建立政治聯(lián)盟。但這種政治聯(lián)盟對民主政體來說可能恰恰是一個“致命的聯(lián)盟”（fateful alliance）。正是主流建制派的背書，德謨咯葛就獲得了從權力邊緣切人權力中心的政治機會。本來，如果所有主要建制派都選擇排斥德謨咯葛和極端派，后者就無法獲得在權力中心崛起的政治機會。在此過程中，建制派的一個幻覺是，他們總認為可以控制剛剛興起的德謨咯葛與極端派，但德謨咯葛的特質(zhì)就決定了它們一旦獲得機會，就會反過來脅迫或控制建制派，甚至干脆消滅建制派。希特勒和查韋斯盡管身處不同的大陸、相隔半個多世紀，但他們起初都是在主流建制派的支持下獲得掌權機會的。

相比于德國和委內(nèi)瑞拉，二十世紀二三十年代的比利時與芬蘭，甚至是二0一六年的奧地利，同樣面臨著新興的德謨咯葛的潛在威脅。但是，這幾個國家的民主建制派對可能威脅民主政體的德謨咯葛保持著足夠高的警惕性。他們盡管做法各異，但總體上都能夠跟極端派保持政治距離（distancing），將民主共同體的長期利益置于短期的政黨利益之上，并在必要時組建超越意識形態(tài)的民主派大聯(lián)盟。這種做法就為民主政體提供了一道堅實的防火墻，使得民主政體即便在內(nèi)憂外患的情境下也能獲得維系民主生存所需要的政治能量。這里的邏輯在于，當?shù)轮兛└鹋d起之時，盡管他們看上去引人矚目，甚至聲勢浩大，但實際上，考慮到民主政體下沉默的大多數(shù)，德謨咯葛代表的政治力量起初往往就是極端主義的少數(shù)派。當建制派組建民主派大聯(lián)盟時，這極端的少數(shù)派是很容易被擊敗的。反過來，如果有建制派試圖在政治上借助、仰仗、利用甚至控制德謨咯葛與極端派，那么這恰恰為德謨咯葛最終開啟控制政治權力的模式提供了一種現(xiàn)實的可能性。

在萊維茨基和扎布拉特看來，唐納德·特朗普不僅是一位典型的德謨咯葛，而且已經(jīng)突破了美國民主的第一道防火墻，已然完成了從民粹領袖向美國總統(tǒng)的完美轉(zhuǎn)型。這兩位學者為什么認為特朗普是一位德謨咯葛呢？（需要反復提醒的是，這在美國如今仍然是一個爭議很大的觀點。）在他們看來，現(xiàn)代民主政體下的德謨咯葛有四個關鍵特征，包括“拒斥民主的游戲規(guī)則”“否定政治反對者的合法性”“容忍或者鼓勵暴力”“隨時準備中止反對者包括媒體的政治自由”，而特朗普至少部分地符合德謨咯葛的關鍵特征。萊維茨基和扎布拉特提出的問題是，美國歷史上也曾經(jīng)興起過幾位著名的德謨咯葛，包括二十世紀早期有意介入政治領域的著名企業(yè)家亨利·福特和二十世紀中期美國極右翼參議員約瑟夫·麥卡錫等，但為什么都沒能突破美國民主的第一道防火墻？他們認為，特朗普能獲得共和黨提名并當選總統(tǒng)的關鍵變量是兩個：一是美國總統(tǒng)初選制度已經(jīng)發(fā)生了重大變化，由過去的全國和地方性政黨領袖、政黨精英提名和決定本黨總統(tǒng)候選人——相當于政治家之間的一種同行評審（peer review）機制——演變?yōu)榱撕髞淼钠胀ㄨF桿黨員投票決定總統(tǒng)候選人的更民主方式。一條重要的歷史經(jīng)驗是，德謨咯葛往往更難獲得精英的支持，而更容易獲得普通群眾的支持。二是共和黨的政治立場變得更趨于極端化，所以如今的共和黨更樂意跟德謨咯葛和極端派的政治力量進行合作。這相當于主流建制派為德謨咯葛從邊緣走向中心提供了政治背書?！斎?，美國保守派共和黨人一定會認為，這兩位哈佛教授不過是美國民主黨的盟友而已，所以才持有這樣的看法。

二

那么，接下來的挑戰(zhàn)就是，美國民主的第二道防火墻能否阻遏特朗普這位“可能的威權主義者”（would-be authoritarian）？什么是美國民主的第二道防火墻呢？經(jīng)過對許多發(fā)展中國家民主衰退的案例研究，包括秘魯、土耳其、委內(nèi)瑞拉、菲律賓和馬來西亞等，萊維茨基和扎布拉特發(fā)現(xiàn)，德謨咯葛上臺以后在搞垮民主的具體做法上盡管各有不同，但其實他們普遍地遵循一套相似的原則，包括制造仇恨，將政治對手稱為“人民的敵人”或“叛國者”;批評、壓制或控制新聞媒體;限制民主政體下原本約束行政權的各種機構(gòu)與人物的活動范圍，包括政黨、議會與法官;削弱安全部門與情報機構(gòu)的獨立性，讓他們服務于國內(nèi)的政治斗爭目標;利用各種可能的政治危機擴大政治權力或行政機構(gòu)的自由裁量權，甚至不惜主動制造政治危機來使得威權化的行為合理化和常態(tài)化;以及最終改變基本的政治規(guī)則，去除原本民主政體加諸民選領導人身上的種種約束，從而推進民主體制的威權化轉(zhuǎn)向。

跟所有上述國家相比，美國的民主政體當然要穩(wěn)固得多。一種流行的觀點認為，美國民主的優(yōu)勢在于美國擁有一部共和制的、分權制衡的、聯(lián)邦制的以及后來民主成分逐漸增加的古老憲法。一九九九年的一項調(diào)查甚至發(fā)現(xiàn)，有85%的美國人深信憲法是美國在政治和其他方面獲得成功的主要原因。萊維茨基和扎布拉特認為，對美國民主的長期穩(wěn)定來說，憲法固然是重要的，但僅有憲法是遠遠不夠的。一個直接的邏輯挑戰(zhàn)就是，很多跟美國有著類似憲法的拉丁美洲國家根本無法抵御德謨咯葛的興起以及隨后發(fā)生的民主衰退。

所以，這兩位學者認為，對美國民主來說，非成文規(guī)則（unwritten rules）或非成文民主規(guī)范往往發(fā)揮著更重要的作用。而在所有非成文規(guī)則中，最重要的是兩種規(guī)范：互相包容（mutual toleration）與克制（forbearance）。互相包容是指，無論你執(zhí)政還是在野，只要政治對手遵守憲法和基本規(guī)則，那么你就應該接受他是合法的政治參與者。這意味著，他在此范圍內(nèi)的政治參與和政治競爭行為都應該被尊重和包容。這樣，政治上的競爭對手，既不是“敵人”，也不是“叛國者”。在這種情境下，一個政治家或政黨的策略并不是要摧毀對手，而只是要贏得這場或那場選舉與投票的勝利。政治家們普遍接受的共識是，政治對手當然擁有不同意的權利。

克制是指，政治行為者——無論執(zhí)政還是在野——即便在行使憲法或法律賦予他的權力時，仍然抱有節(jié)制或自我約束的心理。比如，以民主政體下的總統(tǒng)為例，按理說，他可以做任何法律所沒有限制他做的事情。但實際上，一位懂得克制的總統(tǒng)在行使自己的權力時，他要小心翼翼地評估其實際影響。當一個總統(tǒng)以非常節(jié)制的方式行使權力，不過度使用自己的權力，尊重已有的慣例與傳統(tǒng)，尊重彼此的邊界時，我們就說這個總統(tǒng)是克制的。反過來，對國會來說，克制也是一個重要的民主規(guī)范。舉例來說，按照美國憲法，當反對黨控制參議院多數(shù)時，參議院幾乎可以否決總統(tǒng)提名的任何內(nèi)閣成員或法官人選，但直到最近一個時期以前的很長時間里，反對黨控制的參議院幾乎很少否決總統(tǒng)提名的內(nèi)閣成員和法官人選，因為這在習慣上被認為是總統(tǒng)的權力。即便反對黨控制的參議院占有優(yōu)勢，也不輕易干預總統(tǒng)的人事決定，這也是一種克制。

美國歷史上民主政體的穩(wěn)定性跟這種非成文規(guī)則，跟互相包容與克制的民主規(guī)范關系很是密切。但不幸的是，在萊維茨基和扎布拉特看來，美國的這種民主規(guī)范如今正在弱化。他們認為，特朗普并不是美國民主規(guī)范弱化的原因，而是美國民主規(guī)范弱化的癥狀。換言之，不是特朗普的崛起導致了美國民主出現(xiàn)問題，而是美國民主出現(xiàn)問題才導致了特朗普的崛起。實際上，自紐特·金里奇成為國會議員的二十世紀七十時代晚期開始，美國民主就出現(xiàn)政黨極化（polarization）逐漸加劇的趨勢。到了九十年代以后，這種趨勢更加明朗化了。這就大大削弱了美國民主的不成文規(guī)則或民主規(guī)范。當然，他們總體上認為，共和黨相比于民主黨要對美國政黨政治極化負更大的責任。而特朗普當選總統(tǒng)及其執(zhí)政以來的種種言行，在兩位作者看來，已經(jīng)加速敗壞了美國民主的不成文規(guī)則，比如特朗普指責美國主流媒體為“假新聞”、對其他政治家進行人身攻擊、要求情報部門對他個人表示效忠，等等。正因為如此，兩位作者憂心忡忡地認為，在可預見的將來，盡管美國民主發(fā)生急劇衰退的可能性還很低，但美國民主的防火墻很有可能會被繼續(xù)削弱，所以，未來能否修復美國的民主是擺在所有美國人面前的挑戰(zhàn)。

三

《民主是如何死的？》是一部寓意深刻的小冊子，為我們洞悉現(xiàn)代民主運作的關鍵機理提供了獨特洞見。該書剛問世就登上了《紐約時報》暢銷書的榜單，進而成為一部對美國政治現(xiàn)狀更具影響力的作品。著名的《外交事務》雜志稱，這部作品為我們“敲響了美國民主的警鐘”。《今日美國》則認為：“作者們展示了曾經(jīng)堪稱最佳民主政體的脆弱性，也警告了那些本來以為可以在某種程度上毫發(fā)無損地吸納威權主義者的政治家們。”著名知識分子弗朗西斯·福山這樣評價道：“兩位專長于世界其他地區(qū)民主崩潰研究的前沿政治科學家，用他們的知識來告訴美國人，他們的民主今天所面臨的風險。”

盡管如此，這部作品也不無值得商榷之處。第一個特別值得反思的地方是，這部作品分析可能的民主崩潰，主要是基于政治過程與政治行為的視角，問題是，結(jié)構(gòu)性因素在他們的分析框架中究竟占據(jù)何種位置呢？這一點似乎不甚明了。萊維茨基和扎布拉特的研究關注的是，德謨咯葛是如何在一個民主政體中興起的，又是如何穿越民主的防火墻，最終取代民主政體的。然而，任何政治過程和政治行為都是在特定的結(jié)構(gòu)約束條件下發(fā)生的。他們的分析也強調(diào)了美國的政黨極化、族群結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟不平等等因素的重要性，但這不是他們的分析重點。如果更多關注政治過程中的民主規(guī)范、政治家行為和政黨選擇，那么就容易給人留下這樣一種印象：民主之所以垮臺，就是因為民主派政治家、精英和政黨不能恪守民主規(guī)范、不能守衛(wèi)民主。這個觀點，很像是說民主之所以失敗就是因為民主本身的無力，聽上去仿佛是用“結(jié)果”解釋“結(jié)果”，而非用“原因”解釋“結(jié)果”。在解釋民主崩潰或“民主是如何死的”這個問題上，到底結(jié)構(gòu)性因素和過程性因素分別占據(jù)著何種份額？兩者又是如何互相影響的？如何平衡兩者的關系？這似乎仍然是社會科學領域的一個未解之謎。

第二個同樣非常值得反思的地方是，萊維茨基和扎布拉特身為哈佛大學教授，是典型的美國“自由派”而非“保守派”知識分子，有著明顯的黨派傾向性。如果這兩位學者跟支持共和黨的?？怂闺娨暸_新聞主播塔克·卡爾森對話，卡爾森一定會質(zhì)問他們：能否將唐納德·特朗普稱為德謨咯葛？當然，這個判斷爭議很大。有相當比例的美國共和黨人認為，今日美國面臨著許許多多的新問題和新挑戰(zhàn)，但民主黨只知道恪守“政治正確”的教條，只知道擴大政府開支和增加社會福利，只知道開放移民和推動文化多元主義，卻無力為美國的社會問題提供長遠的實質(zhì)性的解決方案。特朗普盡管“口無遮攔”，甚至有時言行粗鄙，但他卻敢于打破政治常規(guī)，為解決美國面臨的結(jié)構(gòu)性問題提供新思路和新方案。

萊維茨基和扎布拉特則當然不會支持這樣的觀點，他們跟特朗普之間甚至有點“勢不兩立”“水火不容”。在分析美國政治政黨時，兩位學者常常假定民主黨通常做得更對而共和黨通常做得更錯，導致美國政黨極化的責任更多也在于共和黨。所以，結(jié)論是，需要做出重大改變的是共和黨而不是民主黨。美國保守派和共和黨肯定會認為這種觀點有失偏頗。舉例來說，民主黨的政治行為何嘗又不是美國政治極化的一部分呢？比如，兩位作者在書中認為，反對黨一旦控制眾議院多數(shù)，盡管理論上就可以啟動總統(tǒng)彈劾，但總統(tǒng)彈劾案的不成文規(guī)則是一定要得到兩黨議員的普遍支持。但是，最近的二0一九至二0二0年特朗普總統(tǒng)彈劾案，恰恰就是民主黨控制眾議院后單方面發(fā)動的。在眾議院的投票環(huán)節(jié)，不僅沒有發(fā)生共和黨議員支持議案的情形，而且還有極少數(shù)民主黨議員倒戈。按照作者的分析框架，這一總統(tǒng)彈劾案顯然是民主黨敗壞了美國的民主規(guī)范。我曾經(jīng)聽另一位同樣投票支持民主黨的哈佛大學政治學教授說，特朗普到底是一位成功的總統(tǒng)，還是一位失敗的總統(tǒng)？這個問題恐怕需要二十年時間才能回答。這種觀點無疑要包容和中立得多。