高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系框架研究

孫 艷副教授

(西安翻譯學(xué)院，陜西 西安 710105)

0 引言

公共突發(fā)事件是突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。高等學(xué)校(簡稱“高?！?是對公民進行高等教育的學(xué)校，由于其學(xué)生生源分布的廣泛性、學(xué)習與生活聚集性和應(yīng)急經(jīng)驗不足，增加了公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作難度。近年來，自然災(zāi)害、校園沖突、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等風險事件給高校應(yīng)急管理能力帶來了巨大挑戰(zhàn)。如何根據(jù)高校所處自然條件、社會條件和高校實際應(yīng)急管理現(xiàn)狀，加強高校應(yīng)急能力，保護學(xué)生和教師安全，是當前亟待解決的問題。

1 研究綜述

1.1 國外相關(guān)研究概況

國外政府與學(xué)者的高校應(yīng)急管理研究和實踐，典型的有：

(1)美國的“全民參與”戰(zhàn)略。美國聯(lián)邦、州與社區(qū)、非政府組織、企業(yè)等密切合作(Duplechain Rosalind，2014)，從立法、財政撥款、信息管理和治理體系多方面推進共同治理槍擊、災(zāi)害、衛(wèi)生等突發(fā)事件下的高校安全[1]。

(2)美國學(xué)校應(yīng)急預(yù)案?！堵?lián)邦響應(yīng)預(yù)案》(FEMA，1992)、《學(xué)校安全法》(U.S. Department of Education，1994)、《危機計劃的實用資料：學(xué)校和社區(qū)指南》(U.S. Department of Education，2003)、《全國響應(yīng)預(yù)案》(2004)、《全國響應(yīng)框架》(FEMA,2008)、《美國優(yōu)質(zhì)校園應(yīng)急行動預(yù)案指南》(The White House,2013)對美國校園應(yīng)急預(yù)案編制流程及內(nèi)容進行要求，規(guī)范學(xué)校應(yīng)對突發(fā)事件的預(yù)防、準備、響應(yīng)及恢復(fù)等活動[2]。

(3)加拿大的“多元化”管理。加拿大利用細致的法律法規(guī)(Ontario Ministry of Education，2005/2008/2013/2016)，多主體互動的校園安全信息系統(tǒng)，專業(yè)的校園安全維護人員，推動多元化校園安全管理[3]。

(4)日本的立法+應(yīng)急教育。日本災(zāi)害頻發(fā)，通過將《憲法》《災(zāi)害對策基本法》與地方政府制定的災(zāi)害教育立法規(guī)范相結(jié)合，將應(yīng)急教育融入社會運行各系統(tǒng)之中。

1.2 國內(nèi)相關(guān)研究概況

1.2.1 相關(guān)實踐研究

表1 中國主要的公共突發(fā)事件相關(guān)政策一覽表Tab.1 List of the main policies related to public emergency in China

1.2.2 相關(guān)理論研究

國內(nèi)學(xué)者的高校應(yīng)急管理研究，主要包括：

(1)高校應(yīng)急管理。主要觀點有：①創(chuàng)新說。施雪華等提出高校應(yīng)急管理應(yīng)從理念、體制、機制、法制尋求創(chuàng)新之路[4]；②應(yīng)急法律機制說。高福廷提出從更新觀念、完善立法、建立和完善法律管理等方面構(gòu)建高校應(yīng)急法律機制[5]；③控制說。劉偉等通過開展突發(fā)事件風險控制和預(yù)警管理，建立高校突發(fā)事件信息和檔案平臺，提高我國高校突發(fā)事件管理能力[6]。

(2)高校網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急。主要觀點有：①轉(zhuǎn)型說。劉清生提出網(wǎng)絡(luò)背景下高校突發(fā)事件的復(fù)雜度提升，突發(fā)事件處置需要從危機意識、組織體系和預(yù)防法律體系方面轉(zhuǎn)型[7]；②可視化預(yù)案說。李欣等提出了高?？梢暬瘧?yīng)急預(yù)案管理系統(tǒng)方案，通過多媒體實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案推廣[8]；③網(wǎng)絡(luò)安全響應(yīng)說。聶廷晉等提出一種高校網(wǎng)絡(luò)安全響應(yīng)系統(tǒng)，對安全事件進行事前預(yù)警、實時監(jiān)測和事發(fā)應(yīng)急響應(yīng)[9]。

(3)高校應(yīng)急管理軟環(huán)境。主要觀點有：①學(xué)校安全文化說。宋忠芳提出高校安全文化與安全理念、環(huán)境、氛圍相輔相成，更有利于建立和諧師生關(guān)系[10]；②危機溝通說。張欣提出利用網(wǎng)絡(luò)媒體和社交網(wǎng)絡(luò)，從時效性和多渠道互動的角度，進行主動的、人性化的危機傳播[11]。

1.3 研究述評

國內(nèi)外學(xué)者對突發(fā)公共事件中高校應(yīng)急管理的研究是“從實踐到理論”展開的，在政策研究、體制研究、機制研究、應(yīng)急能力研究、網(wǎng)絡(luò)研究和軟環(huán)境研究方面取得了積極的作用，在理論和實踐方面均取得了可喜的成績；然而，高校應(yīng)急管理是一個體系，既需要對潛在風險有足夠的識別、分析、控制能力，又需要對實際突發(fā)事件本身發(fā)生發(fā)展有足夠的認識能力；既需要結(jié)合高校校園特定環(huán)境特殊性建設(shè)應(yīng)急能力，又需要政策、組織、供應(yīng)鏈管理和信息各方面的支撐；既需要各級部門和各層次學(xué)校積極應(yīng)對，又需要各級主體協(xié)同聯(lián)動。從系統(tǒng)的整體角度應(yīng)對公共突發(fā)事件下高校的應(yīng)急管理的研究較少，亟待基于已有的研究成果進一步擴展和挖掘，加強高校應(yīng)急管理體系研究。

2 調(diào)查研究

本文采用問卷調(diào)查和高校網(wǎng)站調(diào)研的方式采集資料，以了解公共突發(fā)事件下高校應(yīng)急管理情況。

糞便樣本經(jīng)過分類共得到49個屬，剩下的記為other。表3是糞便細菌屬水平主要的物種組成，其余的豐度較低的見圖2。經(jīng)分析得出：孢桿菌屬為糞便細菌中的優(yōu)勢菌屬，對照組孢桿菌屬相對豐度高于3個試驗組，但差異不顯著(P＞0.05),帕拉普氏菌屬相對豐度高于3個試驗組，差異顯著(P＜0.05)。3個試驗組的擬桿菌屬、顫桿菌克相對豐度顯著高于對照組(P＜0.05)，試驗2組梭菌屬IV相對豐度顯著高于對照組、試驗3組(P＜0.05)，試驗1組擬普雷沃氏菌屬相對豐度顯著高于其他3組(P＜0.05)。

2.1 問卷調(diào)查

本文隨機抽樣107所高校共計300人作為問卷數(shù)據(jù)的樣本空間，其中985院校25所，211院校27所，公辦二本院校23所，民辦本科院校11所，高職院校21所，遍布全國東部、中部、西部、北部、南部共26省，調(diào)查對象中在校大學(xué)生比例為81%。問卷調(diào)查前，將研究目的告知觀察對象，并征得同意。

2.2 高校網(wǎng)站調(diào)研

在百度搜索到10所高校網(wǎng)站已發(fā)布了應(yīng)對公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。本文梳理該10份高校公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案相關(guān)數(shù)據(jù)與內(nèi)容，以了解相關(guān)高校應(yīng)急管理工作，確保內(nèi)容準確。

2.3 數(shù)據(jù)處理與分析

(1)問卷數(shù)據(jù)處理與分析。發(fā)放300份問卷均為有效問卷，根據(jù)問卷問題及反饋結(jié)果，如圖1。本文從應(yīng)急組織、應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)3個維度進行分析。首先應(yīng)急組織方面，高校日常安保、消防和安全排查工作都能認真履行，多數(shù)高校成立了公共突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，但應(yīng)急工作成員的專業(yè)性有待加強。其次，應(yīng)急預(yù)案方面，高校存在較大短板，應(yīng)急預(yù)案保有量較低，必要的宣傳教育缺失，風險識別能力較弱。最后，應(yīng)急響應(yīng)方面，各種風險事件的應(yīng)對知識不足，掌握安全設(shè)備的使用人數(shù)比例低，雖能夠及時發(fā)布信息，但響應(yīng)能力有待提高。

圖1 問卷數(shù)據(jù)整理Fig.1 Data analysis chart of questionnaire

(2)已發(fā)布應(yīng)急預(yù)案資料處理與分析。通過百度搜索引擎，搜集到在官網(wǎng)發(fā)布的公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的高校10所，見表2。

表2 官網(wǎng)發(fā)布的應(yīng)急預(yù)案情況梳理Tab.2 Collating table of campus emergency plan released on the official website

可見，大多數(shù)高校尚未公開發(fā)布突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。在已經(jīng)發(fā)布突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的高校大致分4類：第一類能夠識別潛在風險(7類風險45-70種風險事件)，并根據(jù)風險類別和等級制定相應(yīng)措施。公共事件發(fā)生后，可直接啟動響應(yīng)；第二類能夠識別部分風險，如遼寧大學(xué)識別3類20種風險事件，并根據(jù)風險類別和等級制定相應(yīng)措施；第三類制定了應(yīng)急管理的工作機制，但未制定應(yīng)對措施；第四類則設(shè)計了風險事件處置程序，未設(shè)計風險應(yīng)對具體措施。

綜上，高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系尚未形成，風險事件發(fā)生前風險識別、分析、控制、應(yīng)對能力不足，宣傳教育和演練不足。風險事件的發(fā)生過程中，依據(jù)其自身的規(guī)律發(fā)展，而高校應(yīng)急預(yù)案的程序性強但動態(tài)操作性指導(dǎo)不足。高校應(yīng)急管理能力的不足，在自然災(zāi)害頻發(fā)、矛盾多樣的社會發(fā)展過程中遭遇環(huán)境危機。

3 一種高校應(yīng)急管理體系建設(shè)范式

3.1 公共突發(fā)事件機理分析

突發(fā)事件從無到有的過程，可視為災(zāi)難奇點因觸發(fā)因素帶來的能量[12]，打破原本該奇點的勢能平衡，災(zāi)難能量聚集達到風險事件閾值時，觸發(fā)了風險因子催生突發(fā)事件[13]，通過能量交互向環(huán)境釋放，從而產(chǎn)生破壞力。

3.2 公共突發(fā)事件的生命周期

公共突發(fā)事件的災(zāi)難能量聚集是一個量變促質(zhì)變的過程，分為潛伏期、觸發(fā)期、釋放期和結(jié)束期4個階段，經(jīng)歷了4個相應(yīng)的過程：事前(能量積累)—爆發(fā)(能量達到閾值)—事中(能量釋放)—事后(能量清零)。

3.3 高校應(yīng)急管理體系框架模型

通過公共突發(fā)事件的生命周期管理、風險管理、應(yīng)急管理3個維度構(gòu)建公共突發(fā)事件下的高校應(yīng)急管理體系框架模型，如圖2?；诠餐话l(fā)事件的發(fā)展，采用風險管理的思想認識和分析風險事件，并積極的構(gòu)建應(yīng)急管理體系。突發(fā)事件事前能量積累階段，高校重視風險客觀存在的事實，識別潛在風險，制定具有操作性的各類各種風險的應(yīng)急預(yù)案。突發(fā)事件爆發(fā)時，經(jīng)過風險測評分析爆發(fā)的事件種類與級別，啟動對應(yīng)專項應(yīng)急預(yù)案。突發(fā)事件能量釋放過程中，風險管理層面關(guān)注風險狀態(tài)數(shù)據(jù)，分析風險事件的發(fā)展軌跡，根據(jù)突發(fā)事件的狀態(tài)變化適時調(diào)整應(yīng)對策略實施風險控制。突發(fā)事件后，進入風險反饋及校園重建恢復(fù)期。

圖2 高校應(yīng)急管理體系框架模型Fig.2 Framework model of university emergency management system

(1)事前—風險識別—防備期。識別潛在的公共突發(fā)事件風險，根據(jù)不同類型風險事件的生命周期分析，認識風險事件的規(guī)律、表現(xiàn)及損害分析，分類型、分級別、分優(yōu)先級的制定動態(tài)專項風險事件應(yīng)急預(yù)案，明確風險事件發(fā)展各階段的特點及應(yīng)對工作；高校成立應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組及風險事件類型工作組，依據(jù)應(yīng)急預(yù)案積極組織公共突發(fā)事件工作人員部署與物資儲備，注重各類應(yīng)急工作組相關(guān)人員專業(yè)性的提升，并有序組織典型性突發(fā)事件演練，幫助師生熟悉各類應(yīng)急預(yù)案，提高高校風險應(yīng)對能力。

(2)爆發(fā)—風險測評與分析—響應(yīng)啟動。公共突發(fā)事件爆發(fā)時，通過災(zāi)害相關(guān)部門和校內(nèi)相關(guān)工作組風險測評，分析公共事件發(fā)生類型、級別和狀態(tài)數(shù)據(jù)，啟動相應(yīng)事件應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一部署，相關(guān)工作組和師生各司其職地采取聯(lián)動措施，盡可能縮短公共突發(fā)事件的響應(yīng)時間，組織全體師生積極響應(yīng)。

(3)事中—風險控制—響應(yīng)期。在公共突發(fā)事件發(fā)生過程中，觀察突發(fā)公共事件的狀態(tài)數(shù)據(jù)，根據(jù)風險事件的發(fā)展軌跡分析風險事件生命階段的變化。并依據(jù)預(yù)案動態(tài)調(diào)整應(yīng)急工作方案，有序組織高校師生積極作為，并及時實施高校校園主體心理干預(yù)，避免因風險事件引起的焦慮情緒引發(fā)次生危害。

(4)事后—風險反饋—恢復(fù)期。公共突發(fā)事件發(fā)生后，在確保安全條件下，實施重建恢復(fù)工作，并復(fù)盤公共突發(fā)事件發(fā)展軌跡、應(yīng)對措施和實施效果?？偨Y(jié)實際突發(fā)風險事件應(yīng)急經(jīng)驗，正視應(yīng)急管理過程中的不足，完善應(yīng)急預(yù)案。

3.4 高校應(yīng)急管理體系的支撐系統(tǒng)

根據(jù)公共突發(fā)事件下高校實體特征和實際需求，高校應(yīng)急管理體系應(yīng)具備4個支撐系統(tǒng)：法律法規(guī)系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、供應(yīng)鏈系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，為適應(yīng)公共突發(fā)事件突變性和高校應(yīng)急管理提供政策、組織、物資和信息支持。

(1)法律法規(guī)系統(tǒng)。高校公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案應(yīng)“有法可依、行之有道”，科學(xué)嚴謹?shù)姆煞ㄒ?guī)系統(tǒng)才能推動公共突發(fā)事件校園應(yīng)急管理措施的有效運行。

(2)組織系統(tǒng)。高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系需要人員基礎(chǔ)、資金基礎(chǔ)和運行機制，離不開高校組織系統(tǒng)的支撐，構(gòu)建“領(lǐng)導(dǎo)小組—風險類別應(yīng)急工作組”雙層次、多點聯(lián)動的組織系統(tǒng)，適應(yīng)公共突發(fā)事件校園應(yīng)急管理建設(shè)要求。

(3)供應(yīng)鏈系統(tǒng)。高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系需要應(yīng)急物資、應(yīng)急物流和各級校園應(yīng)急主體協(xié)同作業(yè)，實現(xiàn)以物資保障支撐安全保障，適應(yīng)校園應(yīng)急管理的“物”的要求。

(4)信息系統(tǒng)。高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系需要以“實時信息、實時控制”為重點，適應(yīng)公共突發(fā)事件突變性和校園群體高擴散性特征，做到廣泛宣傳教育、及時預(yù)警、無遺漏信息聯(lián)絡(luò)，并支持心理干預(yù)措施，疏通高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)。

4 結(jié)論

(1)圍繞高校公共突發(fā)事件應(yīng)急能力展開調(diào)研，發(fā)現(xiàn)部分高校應(yīng)急預(yù)案缺失或空洞，大部分高校應(yīng)急預(yù)案存在操作性、宣傳教育、培訓(xùn)演練不足等問題。

(2)構(gòu)建高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系框架模型，從風險事件生命周期、風險管理和高校應(yīng)急管理3個維度，構(gòu)建高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系框架模型，提出一種“事前—事中—事后”全過程高校應(yīng)急管理體系建設(shè)范式，以達到保障高校校園安全和提升高校應(yīng)急管理能力的目標。