農(nóng)業(yè)水資源管理制度研究

我國水資源十分稀缺，人均占有量僅為世界平均水平的1/4，是一個貧水國家。與此同時，我國還是一個農(nóng)業(yè)大國，水資源的稀缺很大程度上阻礙了農(nóng)業(yè)的有序健康發(fā)展，換言之，要想實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須建立起水資源管理與農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的協(xié)調關系?，F(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)水資源管理中仍舊存在一系列問題，唯有解決好農(nóng)業(yè)水資源管理中存在的種種問題，建立起切實完善的農(nóng)業(yè)水資源管理制度，方可保障我國農(nóng)業(yè)水資源的可持續(xù)發(fā)展?！吨袊r(nóng)業(yè)水資源安全管理》重點探討了新形勢下農(nóng)業(yè)水資源安全面臨的難題和管理上的難點，分析了管理主體結構及其相互之間的關系，從政府力量、市場力量和自主組織力量三方面融合的角度，構建了農(nóng)業(yè)水資源安全管理的協(xié)同路徑，提出了農(nóng)業(yè)水資源安全的立法管理、產(chǎn)權管理、水價管理、社會資本管理、公私合作管理和文化管理方面的機制與對策。因此，《中國農(nóng)業(yè)水資源安全管理》可以為農(nóng)業(yè)水資源管理制度的研究提供借鑒。

該書共十二章，在第一章農(nóng)業(yè)水資源安全管理的背景中，首先介紹了農(nóng)業(yè)水資源及其安全的重要性，其次分析了我國水資源的狀況，最后闡述了我國農(nóng)業(yè)水資源短缺與浪費同時存在的現(xiàn)狀。在第二章農(nóng)業(yè)水資源安全管理的客體中，首先介紹了農(nóng)業(yè)水資源系統(tǒng)及其屬性，然后分析了農(nóng)業(yè)水資源安全的支撐條件，最后論述了農(nóng)業(yè)水資源安全的管理。在第三章農(nóng)業(yè)水資源安全管理的主體中，分別介紹了農(nóng)業(yè)水資源安全管理主體的構成和行為邏輯，以及農(nóng)業(yè)水資源安全管理主體間的關系。在第四章農(nóng)業(yè)水資源安全管理的路徑中，首先闡述了農(nóng)業(yè)水資源安全管理的路徑類型，其次探討了農(nóng)業(yè)水資源安全管理的政府路徑、市場路徑以及自主組織路徑，并探討了不同路徑的融合，最后論述了農(nóng)業(yè)水資源安全管理機制的協(xié)同。在第五章農(nóng)業(yè)水資源安全管理的組織體系中，首先介紹了農(nóng)業(yè)水資源安全管理的組織，其次分析了科層式農(nóng)業(yè)水資源管理組織體系的沿革及不足，接著探討了參與式農(nóng)業(yè)水資源管理組織的興起及評價，最后展望了農(nóng)業(yè)水資源管理組織的發(fā)展方向：科層式與參與式結合。在第六章農(nóng)業(yè)水資源安全管理的物質載體中，首先明確了農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)水資源安全的關鍵，其次開展了農(nóng)田水利供給政策的歷史考察，分析了當前農(nóng)田水利建設面臨的問題，最后從微觀主體角度梳理了農(nóng)田水利有效供給理論，從農(nóng)村基層視角梳理了農(nóng)田水利建設中的博弈行為。后面幾章分別論述了農(nóng)業(yè)水資源安全的立法管理、農(nóng)業(yè)水資源安全的產(chǎn)權管理、農(nóng)業(yè)水資源安全的價格管理、農(nóng)業(yè)水資源安全的社會資本管理、農(nóng)業(yè)水資源安全的公私合作管理、農(nóng)業(yè)水資源安全的文化管理?！吨袊r(nóng)業(yè)水資源安全管理》的核心思想在于保護農(nóng)業(yè)水資源安全需要集體行動，而集體行動需要建立穩(wěn)定的機制和完善的制度，促使多方主體合力的生成。該書內容豐富，圖文并茂，不僅進行了大量的理論知識梳理，還從不同角度對農(nóng)業(yè)水資源安全管理相關問題進行了針對性分析，進而表現(xiàn)出突出的理論性和實踐性。通過對該書的學習，可為相關人員開展農(nóng)業(yè)水資源安全管理實踐提供有力指導。該書不僅可作為高校相關專業(yè)參考教材，也可以供農(nóng)業(yè)水資源管理人員學習使用。

《中國農(nóng)業(yè)水資源安全管理》提出，農(nóng)業(yè)水資源主要指的是自然領域中應用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村生活中的水資源，包括滿足農(nóng)、林、牧、副等一系列農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活用水需求的水資源。從另一個層面而言，農(nóng)業(yè)水資源涉及了自然降水的有效利用量，以及借助水利設施可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所利用的水資源，包括地表水、地下水;另外，經(jīng)過處理的生活污水、工業(yè)廢水也可用作農(nóng)業(yè)水資源?？茖W完備的農(nóng)業(yè)水資源管理制度是節(jié)水的重中之重，建立完善的農(nóng)業(yè)水資源管理制度，一方面是建立農(nóng)業(yè)水資源管理與其環(huán)境相互間協(xié)調關系的前提，另一方面是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的基礎。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)水資源管理中仍存在諸多問題。首先，生態(tài)環(huán)境日益惡化。我國水資源空間分布不均，相較于南方地區(qū)，北方地區(qū)水資源顯得十分匱乏，為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，人們大肆進行地下水開采利用，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。其次，水資源浪費嚴重?，F(xiàn)階段，我國仍存在大量陳舊的農(nóng)業(yè)水利設施，再加上管理不善，使得它們的作用無法得到充分發(fā)揮，進而造成嚴重的水資源浪費。另外，先進的技術在我國農(nóng)業(yè)領域的推廣存在較大難度，比如一些智能灌溉技術需要相應的投入，但是目前還缺乏有力的扶持，進而造成我國農(nóng)業(yè)水資源管理在節(jié)水方面存在諸多不足，這一系列因素造成了我國農(nóng)業(yè)水資源的嚴重浪費，并對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展造成了極為不利的影響。再次，用水壓力不斷加大。雖然農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟建設及發(fā)展的基礎產(chǎn)業(yè)，然而諸如工業(yè)化建設、城鎮(zhèn)化發(fā)展等也需要大量的水資源，為此很大程度上加大了農(nóng)業(yè)的用水壓力。受水資源不足影響，使得眾多土地資源難以得到有效利用，進而導致土地資源的嚴重流失。最后，農(nóng)業(yè)用水水價低。因為農(nóng)業(yè)發(fā)展需要大量的水資源，而其水價長時間保持在一個較低的水平，由此使得廣大農(nóng)民普遍缺乏良好的節(jié)水意識，這樣也造成了一定程度的水資源浪費。

造成上述問題的主要原因在于，首先，農(nóng)業(yè)水資源管理制度不完善。農(nóng)業(yè)水資源管理權在水管部門，而灌區(qū)管理部門對農(nóng)業(yè)水資源缺乏相應的管理權限。灌區(qū)管理部門經(jīng)濟收入以農(nóng)民繳納水費為主要來源，因此所收水費的多少影響著灌區(qū)的正常運營。因為農(nóng)業(yè)水價始終處在偏低水平，灌區(qū)管理部門為了獲得盡可能多的水費，便會鼓勵農(nóng)民大量用水，致使農(nóng)業(yè)水資源的嚴重浪費。這樣的管理制度造成節(jié)水無法得到一定的鼓勵，削弱了人們節(jié)水的積極性，并影響了人們節(jié)水意識的形成。其次，投入制度不科學。對于農(nóng)業(yè)水利工程的建設，既有國家主持興建的部分，也有農(nóng)民自主籌資興建的部分，并且后者在我國農(nóng)業(yè)水利工程中占較大比重，然而該部分水利工程的受益者并非只有廣大農(nóng)民，農(nóng)業(yè)水資源往往還會被用作工業(yè)用水或城鎮(zhèn)用水，單方面的投入勢必不利于我國農(nóng)業(yè)基礎建設的健康發(fā)展。最后，水價制度不合理。農(nóng)業(yè)灌溉需要使用大量的水資源，為了達到節(jié)水的目的，可推廣應用先進的節(jié)水技術，但是現(xiàn)階段還無法進行廣泛推廣，而價格杠桿在此方面可發(fā)揮至關重要的作用，唯有制定出科學合理的梯級水價，并開展必要的用水計量設施配套建設，才能保證這一舉措的有效執(zhí)行。

針對當前我國農(nóng)業(yè)水資源管理中存在的問題，現(xiàn)對農(nóng)業(yè)水資源的管理制度做如下幾點思考。第一，引入高效用水技術。通過加大對農(nóng)業(yè)高效用水技術的推廣應用力度，提升農(nóng)業(yè)水資源的利用率。一方面，采取一系列工程手段，推進水利基礎設施建設，諸如加強對滴灌、微灌、管道輸水灌溉等工程節(jié)水技術的推廣，切實提升對農(nóng)業(yè)水資源的管理能力及利用效率，達到節(jié)水的目的。另一方面，采取一系列農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉措施及農(nóng)田灌溉管理技術等農(nóng)藝節(jié)水措施，進一步提升農(nóng)業(yè)水資源利用率。除此之外，推進信息技術在農(nóng)業(yè)水資源管理中的有效應用。隨著信息技術的不斷發(fā)展，該項技術已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中必不可少的一部分，特別是通過對3S技術的有效應用，可顯著提升農(nóng)業(yè)水資源利用率，達到節(jié)水的目的。第二，利用經(jīng)濟杠桿，構建節(jié)水灌溉經(jīng)濟激勵制度。隨著我國市場經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入，不管是供水者還是需水者均以利益最大化為追求目標，加強對經(jīng)濟杠桿的有效利用，對供水、需水以及節(jié)水可起到至關重要的影響?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟杠桿在農(nóng)業(yè)水資源管理中的作用沒有得到充分發(fā)揮，引發(fā)了一系列不良現(xiàn)象，諸如供水企業(yè)沒有節(jié)水積極性，需水企業(yè)不注重珍惜水資源，節(jié)水成為一種奢望，進而造成農(nóng)業(yè)水資源管理形勢日益嚴峻，因此構建節(jié)水灌溉經(jīng)濟激勵制度已是迫在眉睫。一方面，應當建立補償、獎勵制度。不管水價合理與否，節(jié)水技術的應用都會對供水企業(yè)造成或多或少的影響，為了激發(fā)供水企業(yè)節(jié)水的積極性，主管部門應當結合節(jié)水的具體情況，為供水企業(yè)提供相應的補償、獎勵，進而達到激發(fā)供水企業(yè)節(jié)水積極性的目的。另一方面，應當構建獎懲制度。需水企業(yè)作為節(jié)水的重要主體，主管部門應當確定科學可行的節(jié)水指標，對達到節(jié)水指標的企業(yè)提供相應獎勵，而對未能達標的企業(yè)，則采取相應的懲罰措施。除此之外，應當構建水權交換制度。水權轉換作為農(nóng)業(yè)水資源管理的重中之重，應推進對水權理論及可行性交換機制的研究，依托市場交換，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，尤其對一些重要江河湖泊而言，水權在科學配置農(nóng)業(yè)水資源方面更顯得至關重要。為此，我國應當結合實際情況，建立水權交換制度。第三，構建農(nóng)業(yè)節(jié)水法律體系。應當從立法、執(zhí)法以及司法等方面推進農(nóng)業(yè)節(jié)水法制建設。一方面，在立法上，應當進一步構建自然資源綜合法，以此為我國自然資源開發(fā)、利用及保護提供可靠的法律依據(jù)。同時構建完善的流域管理機構，提升流域管理機構職能及管理程序的規(guī)范性，確保其在行使管理權力的同時，可實現(xiàn)統(tǒng)一管理、分級管理與分工管理的有機融合。同時還要開展好對公共參與管理、地下水保護等重點領域的立法工作。另一方面，在執(zhí)法上，應當打造具備良好綜合素質的水行政執(zhí)法隊伍，其所需履行的職責包括推進對水法的宣傳教育及貫徹落實，在提升節(jié)水法治意識的同時，加大對用水違法行為的懲戒力度，進一步提升農(nóng)業(yè)用水的規(guī)范性。除此之外，在司法上，構建水行政司法組織體系，在開展好執(zhí)法工作的同時，推進多種形式的執(zhí)法監(jiān)督，真正運用好法律手段，保障農(nóng)業(yè)水資源的科學管理。

基金項目：山西省社會科學界聯(lián)合會2019年度重點課題“山西省農(nóng)村老齡化社會生活需求與空間規(guī)劃響應研究”（SSKLZDKT2019044）

作者簡介：王晉玲（1988—），女，山西晉城人，山西財經(jīng)大學公共管理學院助教，研究方向為公共管理