肖金成：一體化不是“一鍋燴”

張軍紅

2020年8月20日，習(xí)近平總書記在合肥主持召開扎實(shí)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話。

作為國家重大區(qū)域戰(zhàn)略，在一體化進(jìn)程中，長三角應(yīng)該如何提高經(jīng)濟(jì)集聚度和區(qū)域連接性，增強(qiáng)自身創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力？就此，《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者專訪了中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)理事長、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成。

“揚(yáng)長避短做自己擅長的事”

《經(jīng)濟(jì)》：新常態(tài)下，推動(dòng)長三角地區(qū)一體化發(fā)展具有怎樣的意義和作用？

肖金成：長三角區(qū)域原指滬蘇浙兩省一市，隨著長三角城市群（16市）輻射力的提高，安徽省與滬蘇浙地區(qū)的聯(lián)系越來越密切，長三角區(qū)域的范圍也擴(kuò)展至滬蘇浙皖三省一市。

長三角區(qū)域三省一市的土地面積為35.91萬平方公里，占全國比重3.74%;常住人口22714萬人，占全國比重16.22%;GDP23.73萬億元，占全國比重23.94%。

新時(shí)代推動(dòng)長三角地區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展，既是大勢(shì)所趨，也是提升全球競(jìng)爭(zhēng)力的必然要求。一方面，有利于優(yōu)化區(qū)域資源的合理配置。區(qū)域一體化的基礎(chǔ)是合作，合作意味著分工，即基于自身資源稟賦、揚(yáng)長避短做自己擅長的事。目前，長三角內(nèi)部互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)比較明顯，上海經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)，服務(wù)業(yè)、科技教育發(fā)達(dá);江蘇制造業(yè)先進(jìn)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好;浙江民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)活力較強(qiáng);安徽人力資源豐富，在新技術(shù)方面有后發(fā)優(yōu)勢(shì)。只有發(fā)揮長三角各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)省市之間的合作與聯(lián)系，才能形成互相促進(jìn)、梯度有序的區(qū)域發(fā)展格局。

另一方面，有利于形成區(qū)域的協(xié)同創(chuàng)新。當(dāng)前，長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入關(guān)鍵階段，以協(xié)同創(chuàng)新推進(jìn)長三角科技創(chuàng)新，著力打造長三角區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，推動(dòng)制造業(yè)從中低端水平升級(jí)到高端環(huán)節(jié)，將引領(lǐng)長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

同時(shí)也有利于提高就業(yè)質(zhì)量。長三角地區(qū)的深度一體化，將逐漸破除勞動(dòng)力流動(dòng)障礙，促進(jìn)不同地區(qū)人口的流動(dòng)。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級(jí)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)的比重將不斷提高，對(duì)勞動(dòng)者的素質(zhì)和技能要求也會(huì)相應(yīng)提高，而更高素質(zhì)和能力的勞動(dòng)者，又將反過來進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，形成正向循環(huán)。

有落差才有一體化的必要

《經(jīng)濟(jì)》：您如何評(píng)價(jià)目前長三角區(qū)域的一體化程度？在您看來，還有哪些方面需要進(jìn)一步加強(qiáng)？

肖金成：總體來看，長三角一體化進(jìn)展還比較理想。一方面，安徽融入長三角之后積極性比較高，與長三角地區(qū)展開了較為密切的合作，這既是對(duì)長三角的互補(bǔ)，也有利于安徽自身的發(fā)展;另一方面，蘇北、浙南地區(qū)與長三角城市群的差距在縮小，尤其是鹽城、徐州、淮安、麗水、衢州等地發(fā)展較快，一體化程度不斷提高。

但是一體化包含多個(gè)層次，需要一個(gè)漫長的過程，尤其是區(qū)域發(fā)展，不是單靠一個(gè)文件、一個(gè)政策就能迅速縮小差距的。習(xí)近平總書記指出，一體化的一個(gè)重要目的是要解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題，發(fā)展落差往往是發(fā)展空間，解決發(fā)展不平衡問題，要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律，因地制宜、分類指導(dǎo)，承認(rèn)客觀差異，不能搞一刀切。

我做過一些測(cè)算，長三角區(qū)域間尤其是人均GDP的差距還是比較大。例如，滬蘇浙皖三省一市的土地面積是長三角城市群16市的3倍多，但GDP只有1倍多，人均GDP相差3萬多元，地均GDP每平方公里相差6500多元;長三角城市群16市的土地面積只有滬蘇浙二省一市的52%，人口為69.26%，但GDP卻為80.88%，人均GDP高了16000多元，地均GDP每平方公里高了3900多元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差大，既表明一體化發(fā)展的必要性，也意味著發(fā)展?jié)摿€很大。

《經(jīng)濟(jì)》：只有縮小區(qū)域差距，才能真正意義上實(shí)現(xiàn)一體化，對(duì)于長三角地區(qū)而言，縮小區(qū)域差距、實(shí)現(xiàn)一體化的路徑有哪些？

肖金成：長三角一體化在合理制定頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)從以下五個(gè)方面進(jìn)行推進(jìn)。

一是推進(jìn)一體化市場(chǎng)體系建設(shè)，優(yōu)化營商環(huán)境。要破除制約區(qū)域間要素流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，消除行政壁壘，讓生產(chǎn)要素能夠自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)在空間上的優(yōu)化配置，最終形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)，這是深化長三角一體化的關(guān)鍵所在。

二是推進(jìn)公共服務(wù)一體化。深化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、公共交通、旅游、體育、食品安全等民生領(lǐng)域的合作，著力打通省際之間的斷頭路，加強(qiáng)要素間的互聯(lián)互通。

三是推進(jìn)、完善長三角跨區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。堅(jiān)持上下游聯(lián)動(dòng)、水岸聯(lián)治的原則，著力解決突出的環(huán)境問題，設(shè)立專項(xiàng)基金，健全和完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)區(qū)域中因承擔(dān)生態(tài)功能而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)，予以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

四是加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。當(dāng)前，要想打破長三角產(chǎn)業(yè)同質(zhì)同構(gòu)的難題，可以借助雙循環(huán)來實(shí)現(xiàn)。過去沿海地區(qū)主要面向國際市場(chǎng)，外貿(mào)依存度較高，來料加工的零部件也大多來自于國外，新冠肺炎疫情和中美貿(mào)易戰(zhàn)對(duì)國際貿(mào)易、國際供應(yīng)鏈都造成很大沖擊，國內(nèi)國際雙循環(huán)將有利于安徽、浙南、蘇北等地發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑國內(nèi)供應(yīng)鏈，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈。

五是要發(fā)現(xiàn)人才、培育人才、使用人才。要深化干部制度改革，推動(dòng)形成能者上、優(yōu)者獎(jiǎng)、庸者下、劣者汰的正確導(dǎo)向，探索建立同長三角一體化發(fā)展相適應(yīng)的干部交流機(jī)制。

把“懸崖”變成“緩坡”，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移才能更順暢

《經(jīng)濟(jì)》：《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要加強(qiáng)都市圈間合作互動(dòng)，高水平打造長三角世界級(jí)城市群。在您看來，應(yīng)如何發(fā)揮都市圈、城市群的作用，提高長三角一體化水平？

肖金成：首先，都市圈要同城化。都市圈是城市群的重要組成部分，長三角地區(qū)主要有四個(gè)都市圈，一是上海都市圈，以上海為核心，包括周邊的蘇州、嘉興、南通、無錫、常州、寧波、舟山等，一體化程度最高;二是南京都市圈，包括鎮(zhèn)江、淮安、馬鞍山、滁州、宣城等，南京在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用;三是杭州都市圈，主要包括湖州、嘉興、紹興、金華等地;四是合肥都市圈，包括蕪湖、淮南、蚌埠、六安等，由于合肥剛剛進(jìn)入都市圈行列，且自身也有做大做強(qiáng)的問題，目前該都市圈的范圍并不是很大。

每個(gè)都市圈都有明確的主體和“勢(shì)力”范圍，都市圈就是“責(zé)任制”，不能說一體化就是“一鍋燴”，要先把范圍內(nèi)的事情做好，核心城市要發(fā)揮好輻射帶動(dòng)作用，引領(lǐng)都市圈同城化發(fā)展。我認(rèn)為，“十四五”的重心應(yīng)該放在都市圈規(guī)劃建設(shè)上。

其次，城市群要網(wǎng)絡(luò)化。城市群是由都市圈構(gòu)成的，四大都市圈要相互對(duì)接，逐步融入、輻射和帶動(dòng)，即圈外的要與核心城市對(duì)接，核心城市要對(duì)外輻射帶動(dòng)。城市群要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，不能一說到城市群就是大城市，也包括中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)。長三角有個(gè)特點(diǎn)，就是城市體系比較合理，包括小城鎮(zhèn)都發(fā)展得相當(dāng)好。在城市群里，小城市和小城鎮(zhèn)的區(qū)位劣勢(shì)在弱化，成本優(yōu)勢(shì)在強(qiáng)化，網(wǎng)絡(luò)化給小城市和小城鎮(zhèn)帶來了發(fā)展機(jī)會(huì)，能夠縮小大中小城市以及城鄉(xiāng)之間的差距，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，要支持區(qū)域性中心城市發(fā)展。由于發(fā)展差距較大，短期內(nèi)長三角城市群不可能將滬蘇浙皖全部涵蓋，因此要支持城市群之外區(qū)域性中心城市自立自強(qiáng)。例如連云港、徐州、宿遷、亳州、阜陽、溫州、衢州、麗水等城市，短期內(nèi)不可能融入到城市群之中，沒有其他城市可供依托，只能靠自己;另一方面，其本身有腹地，能夠支撐城市的發(fā)展。城市群里的二級(jí)、三級(jí)城市是沒有自身腹地的，在融入城市群之前，就要依靠腹地增強(qiáng)實(shí)力，擴(kuò)大規(guī)模，提高自身的吸引力、承載力和對(duì)腹地的輻射力。

《經(jīng)濟(jì)》：作為高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)，長三角一體化對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)有何借鑒意義？

肖金成：一方面，核心城市不能搞一市獨(dú)大，這意味著核心城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要高度化，要促進(jìn)低附加值、勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移不是說強(qiáng)制性地搬走，而是要順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律。核心城市的要素成本必然會(huì)提高，很多產(chǎn)業(yè)在其中難以生存，比如批發(fā)市場(chǎng)、一般制造業(yè)，要賺錢、要生存，就要轉(zhuǎn)移到周圍成本較低的地區(qū)，周邊小城市、小城鎮(zhèn)就有了發(fā)展機(jī)會(huì)，這一點(diǎn)上海做得比較好，京津冀和成渝地區(qū)可以借鑒。

另一方面，周邊城市要積極改善營商環(huán)境，做好產(chǎn)業(yè)對(duì)接。以京津冀為例，北京、天津的吸引力很大，具有虹吸效應(yīng)，而周邊城市規(guī)模小，基礎(chǔ)設(shè)施不是很完善，營商環(huán)境也不是很好。與核心城市落差過大，就像一個(gè)懸崖，周邊地區(qū)很難對(duì)接，更難融入。要縮小差距、實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，就要把“懸崖”變成“緩坡”，改善營商環(huán)境，吸引經(jīng)濟(jì)要素，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，一體化速度才能加快。