鄉(xiāng)村休閑旅游發(fā)展中的土地瓶頸與對策建議

張路路 劉夢娜 王曉峰 仲秋鶴 尹夢仙

[摘?要]土地是鄉(xiāng)村旅游休閑項目落地的保障，也是鄉(xiāng)村振興的“地基”。但目前鄉(xiāng)村休閑旅游用地仍存在村級規(guī)劃缺失、新產(chǎn)業(yè)用地多樣化、新業(yè)態(tài)用地需求旺盛、用地效率不高等問題。文章以全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣臨城縣為例進行實地調(diào)研，在分析臨城縣鄉(xiāng)村休閑旅游用地現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上引入“點狀供地”理念，并提出相關(guān)發(fā)展建議，以期為鄉(xiāng)村休閑旅游高質(zhì)量發(fā)展提供用地空間保障。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村旅游;“點狀供地”;休閑農(nóng)業(yè);土地資源

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.22.068

為補齊國家全面建成小康社會的鄉(xiāng)村短板，黨的十九大創(chuàng)新提出 “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。鄉(xiāng)村休閑旅游利用鄉(xiāng)村自然和人文資源，把農(nóng)耕活動與休閑農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明與現(xiàn)代鄉(xiāng)土文化有機結(jié)合，促進農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興。而土地保障著鄉(xiāng)村旅游休閑項目的落地，但目前鄉(xiāng)村休閑旅游的用地仍存在村級規(guī)劃缺失、新產(chǎn)業(yè)用地多樣化、新業(yè)態(tài)用地需求旺盛、用地效率不高等問題，一定程度上制約了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的健康發(fā)展。文章以全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣臨城縣為例進行實地調(diào)研，在分析臨城縣鄉(xiāng)村休閑旅游用地現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上引入“點狀供地”理念，并提出相關(guān)發(fā)展建議，以期為鄉(xiāng)村休閑旅游高質(zhì)量發(fā)展提供用地空間保障。

1?臨城縣鄉(xiāng)村旅游用地情況

臨城縣地處太行山東麓，在“京津3小時”“省會半小時”的經(jīng)濟圈內(nèi)，是連接邢臺和省會的一個重要節(jié)點，擁有“一溝”（蝎子溝）、“一山”（丹霞地貌為特色的天臺山）、“一洞天”（崆山白云洞）等豐富的自然旅游資源。全縣總面積797平方千米，總?cè)丝诩s20.2萬人。近年來，臨城縣依托特色農(nóng)業(yè)和山水生態(tài)資源，不斷拓展農(nóng)業(yè)生態(tài)休閑功能，發(fā)展“農(nóng)家樂”“漁家樂”120多家，建成5個集采摘、觀光、垂釣于一體的農(nóng)業(yè)休閑綜合園區(qū)，打造綠嶺等3個全國農(nóng)業(yè)旅游示范點和花海影視主題公園、棲心灣等特色小鎮(zhèn)。休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)達842人，年接待人次120萬，年營業(yè)收入1400萬元，年利潤實現(xiàn)489萬元，經(jīng)營面積2.89萬畝，推動臨城縣的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)村跨越發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。調(diào)研總結(jié)該地區(qū)的鄉(xiāng)村休閑用地狀況如下：

（1）項目用地需求點多、面廣、分散。農(nóng)村休閑旅游項目逐漸向大面積化、經(jīng)營規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展，但核心用地和配套設(shè)施都選址于農(nóng)田或基本農(nóng)田區(qū)域，用地小型且分散。如位于臨城縣鳳凰嶺現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的核桃小鎮(zhèn)，由綠嶺核桃種植基地延伸發(fā)展而成，主要種植核桃，并發(fā)展休閑采摘、文化體驗、養(yǎng)生度假、核桃知識科普、拓展訓練、商務(wù)會議等多項業(yè)務(wù)，輻射的種植面積達1.8 萬畝，但核心區(qū)占地面積僅8000余畝，且核心區(qū)域的建筑層數(shù)多為2～3層，最高的為5層，容積率低。

（2）土地多功能復(fù)合利用趨勢凸顯。農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)向種植、深加工、展銷交易、休閑旅游等延伸，農(nóng)村三個產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，工業(yè)用地和商業(yè)用地、農(nóng)用地和建設(shè)用地等混合分布，使得土地功能深度復(fù)合利用，確定相關(guān)土地用途和供應(yīng)方式更加復(fù)雜。

（3）農(nóng)村土地資產(chǎn)價值日益顯現(xiàn)。隨著農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展，社會資本越多地參與到投資經(jīng)營或與村集體共同開發(fā)農(nóng)村土地資源。例如翠微牡丹園采用“公司+合作社+客戶”模式，承包荒山3000多畝，不斷開發(fā)深加工產(chǎn)品，推動農(nóng)業(yè)三個產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，村民不僅可以在公司、農(nóng)家樂就業(yè)上班獲得收入，還可獲得各類土地入股合作社收益，帶動周邊貧困群眾走上致富道路。

2?臨城縣鄉(xiāng)村休閑旅游用地的主要問題

（1）村級土地利用規(guī)劃缺失。當前沒有對村級土地利用總體規(guī)劃進行細化分類，導(dǎo)致即使明確可預(yù)留規(guī)劃建設(shè)用地指標的項目也因缺乏規(guī)劃依據(jù)無法落地。此外，許多農(nóng)村旅游項目建設(shè)土地利用總體規(guī)劃也由于規(guī)模和布局不符合規(guī)劃修改和調(diào)整條件，無法啟動規(guī)劃修改和調(diào)整程序，制約項目落地實施。

（2）現(xiàn)行用地標準無法適應(yīng)鄉(xiāng)村旅游用地復(fù)雜性的特征。現(xiàn)行旅游用地相關(guān)標準僅考慮人們的日常生產(chǎn)生活需求，而旅游又是人群的非日?；顒樱l(xiāng)村休閑旅游、旅游特色小鎮(zhèn)、文化旅游綜合體、主題度假村等綜合性旅游項目的功能訴求疊加，難以明確用地性質(zhì)的單一性。

（3）旅游項目建設(shè)用地取得經(jīng)濟成本高。鄉(xiāng)村休閑旅游項目實際建設(shè)用地需求少，但傳統(tǒng)的“塊狀供地”可能導(dǎo)致相應(yīng)的征地達到數(shù)千畝，土地成本翻倍。而新增建設(shè)用地規(guī)模指標有限，審批程序煩瑣、周期長、費用高，且“宗地”模式的用地標準不適合旅游業(yè)，造成大量用地指標浪費，增加土地成本，在一定程度上倒逼旅游項目“地產(chǎn)化”，也會帶來項目同質(zhì)化等現(xiàn)實問題。

（4）支持鄉(xiāng)村旅游的配套政策措施不夠完善。雖然國家為支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展出臺了一系列政策，但這些政策存在碎片化問題，而且部分政策邊界模糊。如鼓勵土地復(fù)合利用，但卻沒有對復(fù)合利用進行具體界定，使地方難以把握，政策無法落實。

3?省外“點狀供地”保障鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)驗借鑒

現(xiàn)行法規(guī)政策無法靈活適配旅游用地訴求，因此各地在遵守法律的前提下通過創(chuàng)新土地政策為鄉(xiāng)村休閑旅游項目落地尋求了新出路，其中“點狀供地”政策便是一項重要創(chuàng)新，可以解決當前臨城縣鄉(xiāng)村休閑旅游用地中建設(shè)用地的部分問題。

浙江省早在2015年推行“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點中就采取了“點狀供地”。2016年重慶市國土房管局提出對“確有需要開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等建設(shè)項目，探索實行規(guī)劃點狀布局和點狀用地”。2018年吉林省在土地政策中提到，凡投資鄉(xiāng)村旅游項目，符合各類規(guī)劃的，可實現(xiàn)“點狀供地”。2019年四川省推出“點狀用地”，對于服務(wù)鄉(xiāng)村振興的項目用地，根據(jù)規(guī)劃用地性質(zhì)和土地用途靈活點狀供應(yīng)。桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點對旅游用地進行分類管理，如對旅游景區(qū)中接待區(qū)、停車場、道路、風景閣樓等各類用地進行分類。

盡管各地對“點狀供地”的認識和做法有差異，但總體來看，“點狀供地”是在多項規(guī)劃充分銜接、不影響規(guī)劃布局的前提下，對局部工程建設(shè)確須納入建設(shè)用地使用的，采用分散劃塊、點狀分布的供地方式。實際上是將項目用地分為永久性建設(shè)用地和生態(tài)保留用地兩類，除永久性建設(shè)用地建多少供多少外，其余部分按租賃、劃撥等方式提供給項目業(yè)主，只征不轉(zhuǎn)。與傳統(tǒng)片狀供地相比，其優(yōu)勢在于：

（1）減少了占用建設(shè)用地指標。目前新增建設(shè)用地指標越來越緊張，傳統(tǒng)片式供地由于項目占地較大會產(chǎn)生用地多，容積率低，政府供地緊張，以及農(nóng)轉(zhuǎn)用、占補平衡指標等問題。而“點狀供地”以建筑實際占地面積（即基地面積）核算用地指標，減少了建設(shè)用地使用指標。

（2）降低了企業(yè)建設(shè)旅游項目成本。鄉(xiāng)村休閑旅游項目大多依托山水等自然環(huán)境，無須過多新增景觀建設(shè)。而“點狀供地”會大大降低用地成本。道路、水體、綠地等類型用地可采取租賃供地等方式降低投資成本，以便把更多資金投到核心建設(shè)。如太行水鄉(xiāng)棲心灣只負責投資商業(yè)化、經(jīng)營性項目，景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施已由政府全部提供。

（3）盤活了鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)?！包c狀供地”可將傳統(tǒng)片狀供地留下的“土地邊角料”推向市場，盤活土地再利用，釋放土地管理壓力，及時回籠土地成本，適當補充當?shù)刎斦允杖耄瑫r有利于農(nóng)村土地集約利用。

（4）降低了鄉(xiāng)村旅游項目投資風險。鄉(xiāng)村休閑旅游項目資金投資大，回報期較長，風險性較高，產(chǎn)生抵押融資困難、農(nóng)戶毀約等問題，甚至使項目半途而廢。而“點狀供地”則通過先轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，后通過公開出讓方式獲取，因而所建項目具有產(chǎn)權(quán)，符合現(xiàn)實情況，降低資金要求，避免和村民產(chǎn)生糾紛等問題，降低鄉(xiāng)村休閑旅游項目投資的風險性。

4?促進臨城縣鄉(xiāng)村旅游用地的建議

（1）省級層面出臺“點狀供地”等政策。在河北省創(chuàng)建全國全域旅游示范省的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)村旅游是全域旅游的重要支撐?！逗颖笔÷糜胃哔|(zhì)量發(fā)展規(guī)劃（2018—2025年）》提出以“旅游+農(nóng)業(yè)”為引擎，重點打造休閑業(yè)態(tài)和功能農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)建設(shè)休閑農(nóng)業(yè)品牌省的目標。針對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中出現(xiàn)的問題，借鑒浙江、重慶、四川等地的做法，探索和出臺鄉(xiāng)村旅游休閑等新業(yè)態(tài)用地的解決路徑。

（2）抓住鄉(xiāng)村休閑旅游的機遇，驅(qū)動縣域三產(chǎn)融合。以休閑旅游為契機，拓展農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、農(nóng)事體驗等，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)價值。同時，規(guī)范引導(dǎo)社會資本進入鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域，與農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同發(fā)展三產(chǎn)融合項目，提升農(nóng)家樂、漁家樂、鄉(xiāng)村民宿的品質(zhì)檔次，形成鄉(xiāng)村旅游新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)。

（3）探索臨城鄉(xiāng)村休閑旅游解決方案，保障鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。積極探索鄉(xiāng)村旅游中存在的用地保障問題解決方案，形成我省鄉(xiāng)村旅游用地可持續(xù)發(fā)展的臨城模式。一是積極申請“點狀供地”的試點。根據(jù)本縣鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實際需求，利用“點狀供地”方式選擇適宜開發(fā)的土地，用地指標適當向鄉(xiāng)村傾斜，允許鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地指標用于分散的單獨農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)，保障鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展，提高土地資源利用率。二是盤活農(nóng)村閑置資源。采用“點狀供地”方式，優(yōu)化鄉(xiāng)村用地布局，盤活農(nóng)村閑置房屋等資源來打造民宿、接待中心、工作坊等，帶動農(nóng)民增收和經(jīng)濟發(fā)展，加速落實鄉(xiāng)村振興。

（4）加快編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，為“點狀供地”提供用地空間。加快編制村土地利用規(guī)劃，加強對鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的管控，合理安排項目的公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和建設(shè)用地指標，為“點狀供地”提供用地指標。未來應(yīng)借助本輪臨城縣國土空間規(guī)劃體系的機會，編制鄉(xiāng)村休閑旅游專項規(guī)劃，明確鄉(xiāng)村休閑旅游項目的范圍、發(fā)展方向、用地布局與規(guī)模等。針對鄉(xiāng)村旅游項目用地選址不確定、規(guī)模零星等特性，適當增加規(guī)劃實施彈性，為“點狀供地”項目獨立選址落實規(guī)劃空間。

（5）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)境整治。完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套和良好的生態(tài)環(huán)境是休閑旅游項目的基礎(chǔ)，以崆山白云洞、天臺山、岐山湖景區(qū)“金三角”和蝎子溝國家森林公園周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點，加大扶持力度，做好住宿、餐飲、娛樂、衛(wèi)生等基礎(chǔ)配套及環(huán)境整治工作，建立健全相應(yīng)的建設(shè)規(guī)范，夯實鄉(xiāng)村休閑旅游項目的基礎(chǔ)。

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[基金項目]河北省社會科學基金項目（項目編號：HB18GL042）。