新形勢(shì)下提升基層文物執(zhí)法工作質(zhì)量和水平的對(duì)策研究

鐘燕麗

摘 要：文物是不可再生資源，是國家歷史文化的實(shí)物見證，是中華民族實(shí)現(xiàn)文化自信的重要載體。近年來，國家對(duì)文物保護(hù)工作越來越重視，隨著省、市、區(qū)（縣）等各級(jí)文物執(zhí)法隊(duì)伍的不斷建立和完善，文物執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)投入和裝備不斷提升，為做好新形勢(shì)下文物執(zhí)法工作提供了重要保障。但是，我們也清醒地看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市建設(shè)的日新月異，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，文物保護(hù)和文物執(zhí)法工作面臨的形勢(shì)也愈加嚴(yán)峻。文物違法犯罪案件屢有發(fā)生，給國家和人民造成了無法挽回的損失。文章結(jié)合作者多年基層文物執(zhí)法工作的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，對(duì)文物行政執(zhí)法的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行分析，并提出了相關(guān)建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì);文物執(zhí)法;對(duì)策研究

目前，我國正在全面建設(shè)小康社會(huì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)快速推進(jìn)，也給文物保護(hù)和文物執(zhí)法工作帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。2019年人民網(wǎng)曾報(bào)道：“我國文物安全形勢(shì)總體平穩(wěn)，但文物安全整體形勢(shì)不容樂觀，文物火災(zāi)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，打擊防范文物犯罪任務(wù)依然艱巨，法人違法問題依然突出?！眹椅奈锞忠餐▓?bào)了2019年度全國文物行政執(zhí)法和安全監(jiān)管工作情況，指出“去年，全國各省市開展文物執(zhí)法巡查超過27萬次，發(fā)現(xiàn)各類文物違法行為800余起。其中，國家文物局重點(diǎn)督辦的文物案件130余起，督導(dǎo)各省市拆除違法建設(shè)項(xiàng)目70余處，行政追責(zé)90余人，追究刑事責(zé)任20余人”。

自《中華人民共和國文物保護(hù)法》頒布以來，文物保護(hù)通過法律的形式確定下來，對(duì)各類文物違法行為都作出了明確的規(guī)定，并給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰和嚴(yán)厲的刑事法律追究。近年來，基層文物保護(hù)工作的力度也不斷增強(qiáng)，特別是文物執(zhí)法隊(duì)伍的人員和裝備都有了明顯改善。但是，從當(dāng)前文物違法案件的實(shí)際情況看，各類文物違法問題層出不窮，基層文物執(zhí)法面臨的形勢(shì)和任務(wù)依然嚴(yán)峻。筆者結(jié)合文物執(zhí)法工作實(shí)際，對(duì)文物行政執(zhí)法的基本概念、存在的問題和原因，以及今后加強(qiáng)基層文物執(zhí)法工作的對(duì)策和建議展開思考。

1 文物行政執(zhí)法的基本概念和功能

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行政執(zhí)法三項(xiàng)制度指導(dǎo)意見》中，對(duì)行政執(zhí)法行為的定義包含行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政征收征用、行政許可等。行政執(zhí)法是文物行政部門的重要職責(zé)，主要涉及文物工作領(lǐng)域的行政執(zhí)法，是指文物行政管理部門及所屬執(zhí)法權(quán)人員查處文物違法行為，執(zhí)行國家賦予權(quán)力的活動(dòng)?；鶎游奈飯?zhí)法機(jī)構(gòu)依照《文物保護(hù)法》和《文物保護(hù)法實(shí)施條例》的規(guī)定，依法開展文物行政執(zhí)法工作，維護(hù)文物法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保障各級(jí)文物保護(hù)單位不受非法破壞，確保文物工作沿著科學(xué)化、法治化的軌道發(fā)展。

2 基層文物行政執(zhí)法工作存在的問題與原因分析

一是部分群眾的文物保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)?！段奈锉Ｗo(hù)法》自1982年頒布?xì)v經(jīng)近40年的時(shí)間，從執(zhí)法實(shí)踐情況看，仍存在文物保護(hù)意識(shí)不夠、文物法律知識(shí)缺乏等問題。部分文物保護(hù)單位的產(chǎn)權(quán)人或使用人對(duì)文物保護(hù)單位私搭亂建、擅自改造;有的人受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，私自盜賣文物構(gòu)件，致使文物原貌遭到破壞。有的村在舊村改造的過程中，缺少科學(xué)合理的文物保護(hù)規(guī)劃，未經(jīng)文物保護(hù)部門的審批，就擅自在文物保護(hù)單位的文物保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)施工，破壞了文物原有的歷史風(fēng)貌。

二是有些基層部門和人員追求短期經(jīng)濟(jì)效益。有些地方部門的干部追求片面的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)文物本身的歷史價(jià)值及文化價(jià)值缺少正確的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為文物難以在短期產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)效益，而且日常維護(hù)需要投入不少人力、物力和財(cái)力，阻礙了城市建設(shè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)開發(fā)商開綠燈，因疏于監(jiān)管，導(dǎo)致文物被破壞。還有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法，以權(quán)壓法，干預(yù)基層文物行政管理部門的文物執(zhí)法，擾亂了文物執(zhí)法工作的正常開展。

三是部分文物行政執(zhí)法人員執(zhí)法不規(guī)范的問題。在基層執(zhí)法的過程中，執(zhí)法人員往往對(duì)文物法律法規(guī)掌握得比較熟練，但對(duì)文物執(zhí)法程序性重視不夠，沒有嚴(yán)格按照《行政處罰法》和《行政復(fù)議條例》等程序法開展執(zhí)法活動(dòng)。比如有些執(zhí)法人員不具備執(zhí)法權(quán)，有的執(zhí)法人員憑感覺和經(jīng)驗(yàn)辦事，隨意簡(jiǎn)化文物執(zhí)法文書或執(zhí)法程序，導(dǎo)致了程序不合法。還有的處罰相對(duì)人提起行政復(fù)議和行政訴訟后，出現(xiàn)撤銷文物執(zhí)法不正當(dāng)行為，有損于文物執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象，也浪費(fèi)了寶貴的行政資源。

四是文物執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入不足?；鶎诱块T往往側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)于文物工作和文物執(zhí)法不夠高度重視，文物執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入十分有限，很多基層文物執(zhí)法機(jī)構(gòu)每年只有二三十萬的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，缺乏文物執(zhí)法必要的工作車輛和執(zhí)法記錄裝備。導(dǎo)致文物保護(hù)單位的日常巡查和監(jiān)控明顯不足，難以實(shí)現(xiàn)技防、物防和人防的有效結(jié)合，限制了文物違法犯罪案件的有效查處。

五是部門聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制不健全?！段奈锉Ｗo(hù)法》規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人都有保護(hù)文物的義務(wù)，公安、海關(guān)、工商行政管理等部門與文化行政管理部門要密切配合，共同做好文物保護(hù)和行政執(zhí)法工作?！钡珡墓ぷ鲗?shí)踐看，很多部門在配合文物執(zhí)法方面力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，往往把文物執(zhí)法看作是文物行政部門的職責(zé)，與其他部門關(guān)系不大，存在多一事不如少一事的思想，從根源上分析，還是由于工作上缺乏大局觀念和一盤棋的思想，存在狹隘的部門利益思想，為文物執(zhí)法案件的查處帶來很多障礙和不利因素。

六是基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后的問題。目前，一些基層文物行政執(zhí)法隊(duì)伍存在人員編制不足或人員老化現(xiàn)象。比如，很多基層文物執(zhí)法隊(duì)伍沒有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，往往與其他單位合署辦公，存在人員編制少、專業(yè)培訓(xùn)不足、業(yè)務(wù)不熟練、經(jīng)費(fèi)投入少、裝備落后等問題，嚴(yán)重影響了文物執(zhí)法工作的效果和質(zhì)量。

3 加強(qiáng)新形勢(shì)下文物行政執(zhí)法工作的對(duì)策和建議

一是加大對(duì)文物執(zhí)法工作的宣傳力度。借助宣傳載體，不斷拓展社會(huì)公眾參與和支持文物執(zhí)法工作的渠道，利用國家文化遺產(chǎn)日或者行政執(zhí)法宣傳周等重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，加大對(duì)文物執(zhí)法工作的宣傳力度，提升社會(huì)公眾的知曉度和參與度，充分認(rèn)識(shí)配合和支持文物執(zhí)法工作是公民的一項(xiàng)義務(wù)和責(zé)任。各級(jí)新聞媒體對(duì)文物違法案件進(jìn)行曝光，積極宣傳文物執(zhí)法戰(zhàn)線涌現(xiàn)出的先進(jìn)典型人物和事跡，為開展文物行政執(zhí)法工作營造良好的社會(huì)輿論氛圍。

二是夯實(shí)文物行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。開展文物行政執(zhí)法工作的關(guān)鍵是機(jī)構(gòu)和人員力量的配備，建立一支既熟悉法律和專業(yè)知識(shí)，又能秉公執(zhí)法、清正廉潔的執(zhí)法隊(duì)伍，是文物執(zhí)法工作持續(xù)有力的重要基礎(chǔ)。因此，基層文物行政執(zhí)法要通過招考和事業(yè)單位人才引進(jìn)等方式，充實(shí)法律專業(yè)高層次的人才和通過司法考試合格的人員，充實(shí)干部隊(duì)伍。同時(shí)通過崗位練兵和執(zhí)法培訓(xùn)，持證上崗，行使《文物保護(hù)法》賦予行政執(zhí)法人員的職責(zé)和義務(wù)，擔(dān)負(fù)起保護(hù)文物的神圣責(zé)任和使命。

三是推進(jìn)文物行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》要求，扎實(shí)推進(jìn)基層文物執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，明確執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法質(zhì)量考核，完善執(zhí)法監(jiān)督制度，規(guī)范文物行政執(zhí)法文書，實(shí)行文物行政執(zhí)法責(zé)任制，建立健全文物行政復(fù)議相關(guān)工作機(jī)制，及時(shí)糾正執(zhí)法環(huán)節(jié)中的瑕疵。

四是加大文物巡查和責(zé)任追究力度。完善文物巡查工作機(jī)制，及時(shí)查處各類文物違法行為和案件，對(duì)重大的違法案件進(jìn)行掛牌督辦，加大對(duì)違法企事業(yè)單位法人的懲治力度，對(duì)涉及政府工作人員不作為、亂作為，阻礙文物執(zhí)法的行為進(jìn)行依法問責(zé)，追究其黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。加強(qiáng)社會(huì)信用體系的運(yùn)用，對(duì)于文物違法案件中的有關(guān)企業(yè)法人要及時(shí)向社會(huì)公布，將其納入信用黑名單，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成工作合力，提升文物執(zhí)法工作的整體質(zhì)量和效果。

五是文物執(zhí)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)加以應(yīng)用。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，高科技在各行業(yè)執(zhí)法工作中都得到了廣泛應(yīng)用，比如可以利用衛(wèi)星遙感技術(shù)、無人機(jī)航拍、衛(wèi)星定位技術(shù)等對(duì)文物保護(hù)單位實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，對(duì)一些分布在比較偏遠(yuǎn)地區(qū)、水下或險(xiǎn)要地段的文物可以實(shí)施監(jiān)控，節(jié)省了人力、物力和財(cái)力，提升了文物執(zhí)法的工作質(zhì)量和效果。

4 結(jié)語

文物是中華民族的寶貴財(cái)富和歷史瑰寶，保護(hù)文物遺產(chǎn)是國家富強(qiáng)和民族振興的重要戰(zhàn)略?；鶎游奈飯?zhí)法工作是文物保護(hù)的重要保障，是一項(xiàng)長期且艱巨的系統(tǒng)工程。針對(duì)當(dāng)前文物執(zhí)法工作面臨的困難，應(yīng)采取針對(duì)性的對(duì)策和措施，夯實(shí)文物執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)文物執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提升文物執(zhí)法的科技裝備水平，提升基層文物執(zhí)法工作的質(zhì)量和水平，成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期基層政府必須強(qiáng)化和解決的重要工作之一。