論文明行為地方立法的完善

薛昌建

摘? ?要：隨著《中華人民共和國立法法》的修訂，設(shè)區(qū)的市和自治州依法具有了特定領(lǐng)域的立法權(quán)限，文明行為地方立法成為一種趨勢。然而，由于沒有一部統(tǒng)籌全國文明行為促進(jìn)工作的行業(yè)上位法，所以缺乏全國統(tǒng)一的行業(yè)術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)及其解釋，這給地方立法帶來一定的難度。地方立法面臨如何界定文明行為與不文明行為、如何銜接上位法、如何取舍同位法、如何規(guī)范使用文字語言等難題，需要加快完善文明行為地方立法。

關(guān)鍵詞：文明行為;地方性法規(guī);地方立法

中圖分類號：D927? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.05.016

文章編號：1009-6922（2020）05-108-05

一、文明行為地方立法的背景

（一）《中華人民共和國立法法》的修訂

2015年，修訂后的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱為“《立法法》”）新增了地方性法規(guī)的立法主體相關(guān)內(nèi)容。根據(jù)地方的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，設(shè)區(qū)的市、自治州可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。由此，《立法法》賦予了全國300余個(gè)設(shè)區(qū)的市及自治州在特定領(lǐng)域內(nèi)的地方立法權(quán)限，地方性法規(guī)的制定納入地方人大及其常委會的重要議程，地方性法規(guī)的數(shù)量與日俱增。以文明行為地方立法為例，截止2020年7月，全國各地已經(jīng)出臺了八十余部文明行為促進(jìn)條例，其中以設(shè)區(qū)的市作為立法主體的條例共計(jì)六十余部。當(dāng)下，甘肅金昌、江西贛州、湖南岳陽、四川綿陽、四川瀘州、四川遂寧等設(shè)區(qū)的市，也正處于立法的起草階段。由此可見，文明入法已經(jīng)成為一種趨勢。

（二）推進(jìn)精神文明建設(shè)的必然要求

黨的十九屆四中全會提出要創(chuàng)新治理手段，提升社會治理效能;四川省委十一屆六次全會提出要推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)，提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。精神文明建設(shè)是社會治理的重要抓手，也是社會長治久安的有力保障?！胺煞ㄒ?guī)是推廣社會主流價(jià)值的重要保證”[1]，要“注重把一些基本道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，把實(shí)踐中行之有效的政策制度及時(shí)上升為法律法規(guī)，推動文明行為、社會誠信、見義勇為、尊崇英雄、志愿服務(wù)、勤勞節(jié)儉、孝親敬老等方面的立法工作。推動設(shè)區(qū)的市提高立法精細(xì)化水平，促進(jìn)社會文明建設(shè)”[2]。地方亟需以法律規(guī)范的形式對文明行為進(jìn)行規(guī)范，以法的形式推進(jìn)精神文明建設(shè)。

（三）創(chuàng)建全國文明城市的重要依據(jù)

按照《全國文明城市測評體系操作手冊（2019年版）》測評要求，有關(guān)推進(jìn)文明行為地方立法情況將作為全國文明城市測評時(shí)評分的重要依據(jù)。因此，文明行為地方立法也成為一項(xiàng)重要的任務(wù)。但是，四川省無論是成都、綿陽等已獲得“全國文明城市”榮譽(yù)稱號的地方，還是德陽、眉山、西昌等正處于創(chuàng)建全國文明城市過程中的地方，在公共秩序、公共環(huán)境衛(wèi)生、交通出行、風(fēng)俗習(xí)慣等領(lǐng)域依然存在許多現(xiàn)實(shí)問題。例如，在公共場所吸煙、機(jī)動車不主動禮讓行人、遛狗不拴繩、隨地亂扔垃圾等不文明行為仍屢見不鮮。在沒有一部關(guān)于規(guī)范文明行為的《中華人民共和國文明行為促進(jìn)法》或者國務(wù)院頒布的《文明行為促進(jìn)條例》的情況下，地方亟需將對文明行為的鼓勵、倡導(dǎo)和規(guī)范、促進(jìn)與保障等內(nèi)容上升到法的層面。因此，文明行為地方立法勢在必行。

二、文明行為促進(jìn)條例的法律分析

（一）文明行為促進(jìn)條例的法律屬性

目前，由于沒有一部統(tǒng)籌全國文明行為促進(jìn)工作的行業(yè)上位法，所以缺乏全國統(tǒng)一的行業(yè)術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)及其解釋。這給地方立法帶來一定的難度，但也為地方立法創(chuàng)造了一定的“自由裁量”空間。縱觀全國八十余部地方立法例，無論是章、節(jié)、條、款的設(shè)計(jì)還是具體內(nèi)容、核心概念的理解，各地各有其特色。但對文明行為的鼓勵和倡導(dǎo)、不文明行為的禁止、保障與促進(jìn)工作等內(nèi)容仍然是地方立法例的共性。

文明行為促進(jìn)條例規(guī)范的行為并非法律行為，而是與道德、文明密切相關(guān)的事實(shí)行為。道德評價(jià)內(nèi)容是文明行為促進(jìn)條例的重要組成部分，例如《北京市文明行為促進(jìn)條例》第二章“文明行為規(guī)范”，在維護(hù)公共衛(wèi)生、公共場所秩序、交通安全秩序、社區(qū)和諧、文明旅游、文明觀賞、網(wǎng)絡(luò)文明、醫(yī)療秩序、健康文明、綠色環(huán)保生活等方面內(nèi)容屬于道德評價(jià)內(nèi)容，同時(shí)也是一種倡導(dǎo)性規(guī)范，即使行為人違反相關(guān)規(guī)定也不需要承擔(dān)法律責(zé)任。由此可見，與普通行政法相比，文明行為促進(jìn)條例的剛性較低，規(guī)范的彈性較大，具有一定的“軟法規(guī)范”[3]特征。

（二）文明行為促進(jìn)條例的結(jié)構(gòu)體例

從條例名稱來看，除了深圳的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為條例》、廈門的《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)促進(jìn)社會文明若干規(guī)定》和石家莊的《石家莊市公共文明行為條例》等，全國大部分地方立法例的名稱較為統(tǒng)一，即《某某省（市）文明行為促進(jìn)條例》。從條例結(jié)構(gòu)來看，各地的立法例一般都設(shè)置為五章或者六章，第一章和最后一章都是“總則”和“附則”，“附則”前一章為“法律責(zé)任”，中間部分大致包括“文明行為的鼓勵與倡導(dǎo)（支持）”“文明行為的規(guī)范”“實(shí)施（保障）與監(jiān)督”等內(nèi)容。

從條例核心內(nèi)容來看，全國已有的立法例的核心內(nèi)容大致相同。但在文明行為的類型化處理上，各地大都采用了不同標(biāo)準(zhǔn)，差異較大。尤其是對構(gòu)成《文明行為促進(jìn)條例》結(jié)構(gòu)性要素的幾個(gè)支點(diǎn)作用的重要概念的理解缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，具體表現(xiàn)在對文明行為的“鼓勵”“倡導(dǎo)（支持）”“規(guī)范”幾個(gè)重要的概念理解不一致，對相互之間的邏輯關(guān)系處理的方法也不盡相同。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是將“鼓勵與倡導(dǎo)（支持）”作為“規(guī)范”的下位概念，例如山東省日照市、四川省遂寧市。二是將“鼓勵與倡導(dǎo)（支持）”和“規(guī)范”作為同位概念，例如四川省瀘州市、四川省自貢市、陜西省西安市、青海省西寧市。三是以“重點(diǎn)治理”代替“規(guī)范”，例如江蘇省無錫市、浙江省溫州市、山東省濟(jì)南市。四是部分城市沒有邏輯分類，采用了混合式表達(dá)方式，例如浙江省寧波市。五是對文明行為“規(guī)范”的內(nèi)涵理解差異也較大，有一些城市將“規(guī)范”理解為一般性要求，例如天津市、山東省日照市;有一些城市則將“規(guī)范”定性為具有強(qiáng)制性義務(wù)屬性的規(guī)則，例如浙江省湖州市、四川省瀘州市。六是在條例的剛?cè)岫仍O(shè)計(jì)方面，各地的選擇也不盡相同，一些城市以“鼓勵”和“倡導(dǎo)”為主，只設(shè)置了很少的法律責(zé)任條款，例如山東省濟(jì)寧市、云南省昆明市;而有的城市的條例則剛度較高，例如山東省臨沂市設(shè)置了多達(dá)十七條的法律責(zé)任條款。

（三）與其它法律法規(guī)的銜接

文明行為的界定通常是一種價(jià)值判斷，也是一種道德評價(jià)，具有較強(qiáng)的主觀性。但除了道德評價(jià)內(nèi)容外，文明行為促進(jìn)條例中的法律評價(jià)內(nèi)容也是不可或缺的，某些行為應(yīng)當(dāng)被賦予法律上的“文明”或者“不文明”屬性。倡導(dǎo)性規(guī)范和道德評價(jià)雖然是文明行為立法中的重要內(nèi)容，但若缺少一定程度的剛性約束，那么文明行為促進(jìn)條例就難以實(shí)現(xiàn)立法的原意，難以真正提升社會文明程度和公民文明素養(yǎng)。《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國獻(xiàn)血法》《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《志愿服務(wù)條例》《人體器官移植條例》等上位法是文明行為立法的重要依據(jù)。地方出臺的《城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治條例》《保護(hù)和獎勵見義勇為條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等同位法也是文明行為立法的重要參考。如何界定文明行為與不文明行為、如何銜接上位法、如何取舍同位法等問題都需要文明行為地方立法認(rèn)真思考和解決。

三、當(dāng)前文明行為地方立法中存在的問題

（一）文字語言和邏輯結(jié)構(gòu)規(guī)范問題

立法是一項(xiàng)非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)技術(shù)活動，是行政相對人守法、行政主體執(zhí)法的重要前提。在文明行為地方立法過程中，起草者應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究地方性法規(guī)的文字語言，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈淖终Z言來表述法律規(guī)則，盡量避免歧義。起草者需要掌握基本的立法技術(shù)規(guī)范，例如什么情形下使用“應(yīng)當(dāng)”或者“可以”，什么語境下使用“不得”或者“禁止”，“或”和“或者”、“應(yīng)”和“應(yīng)當(dāng)”、“可”和“可以”、“如”和“如果”中哪些是規(guī)范表述，數(shù)量應(yīng)當(dāng)使用阿拉伯?dāng)?shù)字還是大寫漢字表述，行政主體應(yīng)當(dāng)表述為“行政管理部門”還是“行政主管部門”等等。特別是在文明行為地方立法中，許多核心概念并非法律術(shù)語，大多表現(xiàn)為日常用語，起草過程中有很大的自由裁量空間，這也是文明行為促進(jìn)條例與一般行政法的重要區(qū)別，起草者需要對文本內(nèi)容字斟句酌。

除了文字語言表述，文明行為地方立法還面臨文本內(nèi)容缺乏邏輯性的問題。根據(jù)法律規(guī)則的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)，如果“文明行為的規(guī)范”一章規(guī)定了禁止的不文明行為，那么“法律責(zé)任”一章中應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的處罰內(nèi)容，對應(yīng)當(dāng)禁止的不文明行為進(jìn)行否定性評價(jià)。但在立法實(shí)踐中，有的地方立法例僅規(guī)定了不得或禁止實(shí)施的不文明行為，未設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任，這種有行為模式而無法律后果的規(guī)則是不完整的。

（二）立法目的和基本原則問題

“促進(jìn)”是文明行為地方立法的根本目的，即“促進(jìn)”社會文明程度和公民文明素質(zhì)的提升。與“管理”不同，“促進(jìn)”側(cè)重于正向激勵，強(qiáng)調(diào)循序漸進(jìn);而“管理”則更強(qiáng)調(diào)約束。這也是文明行為地方立法的一個(gè)特點(diǎn)，道德評價(jià)內(nèi)容上升為了法律條文。如果地方立法者沒有真正理解文明行為立法原意，從“管理”的角度入手，設(shè)定了大量的與公民義務(wù)和法律責(zé)任相關(guān)的內(nèi)容，則無法體現(xiàn)“促進(jìn)”的立法原意。例如有些地方為公民設(shè)定了很多法律責(zé)任，篇幅占據(jù)文本內(nèi)容的三分之一左右。

基本原則是立法目的的重要體現(xiàn)，貫穿于文明行為促進(jìn)條例內(nèi)容始終，也是立法目的的成文體現(xiàn)。縱觀全國八十余部地方立法例，文明行為促進(jìn)工作的基本原則的表述有很多共同之處，通常表述為“德治與法治相結(jié)合”“教育與處罰相結(jié)合”“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同”等等。只有在充分理解立法目的的前提下，才能確定文明行為促進(jìn)工作的基本原則，否則會出現(xiàn)基本原則與立法目的不協(xié)調(diào)的問題。

（三）文明行為與不文明行為的界定問題

公民、法人和其它組織實(shí)施的行為在何種情形下應(yīng)當(dāng)界定為文明行為或者不文明行為，這是文明行為地方立法面臨的首要問題。如果一個(gè)行為違反了刑事法律制度，那么這個(gè)犯罪行為是否應(yīng)當(dāng)被界定為不文明行為？如果一個(gè)行為違反了民事法律制度或者行政法律制度，那么這個(gè)違法行為是否應(yīng)當(dāng)被界定為不文明行為？由于全國沒有一部文明行為促進(jìn)法，以上這些問題都需要地方立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入研究和論證。要充分調(diào)研，結(jié)合法學(xué)理論和地方實(shí)際來界定文明行為與不文明行為的類型。通過對比全國八十余部地方立法例，行人闖紅燈、機(jī)動車駕駛?cè)瞬欢Y讓行人、廣場舞噪音擾民、寵物狗不束狗繩、共享單車亂停亂放、公共場所大聲喧嘩、公共交通工具上使用電子設(shè)備外放聲音等都被界定為不文明行為，但這些行為不一定就在某地具有典型性。文明行為地方立法不能簡單照搬其它地方已經(jīng)出臺的立法例，否則會導(dǎo)致制定出臺的條例失去地方特色。

（四）新興事物管理問題

近年來，互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車（共享單車）、互聯(lián)網(wǎng)租賃汽車（共享汽車）、網(wǎng)約車等新興事物層出不窮，為社會公眾提供出行便利的同時(shí)也帶來了一些不可回避的法律問題。社會公眾不規(guī)范的使用共享交通工具是當(dāng)下很多城市管理者遇到的難點(diǎn)，也是很多城市在創(chuàng)建全國文明城市過程中的痛點(diǎn)。關(guān)切全社會文明程度和公民文明素質(zhì)的提升問題，是亟需解決的城市管理問題。法律具有滯后性，難以預(yù)見新興事物的發(fā)展和變化。當(dāng)前全國還沒有一部關(guān)于共享交通工具相關(guān)的法律或者行政法規(guī)，有關(guān)共享交通工具的管理措施各地也不盡相同。除了共享交通工具的興起，未來還會涌現(xiàn)出更多的新興事物，這給地方提供了非常大的立法空間。

四、文明行為地方立法的完善

（一）準(zhǔn)確界定文明行為與不文明行為

文明帶有較大的主觀色彩，對于什么樣的行為應(yīng)當(dāng)界定為文明行為或者不文明行為，在沒有直接上位法的情況下，不同的立法者會有不同的界定方式。如果一個(gè)行為違反了刑事法律制度，那么這個(gè)行為一定是犯罪行為，犯罪行為當(dāng)然是不文明的行為。但是文明行為促進(jìn)條例屬于行政法范疇，不調(diào)整本應(yīng)由刑法調(diào)整的犯罪行為。如果一個(gè)行為違反了行政法律制度，那么這個(gè)行為一定是違法行為，違法行為是否應(yīng)當(dāng)被界定為不文明行為，還需要進(jìn)一步分析。例如在張家界、廈門、青島、拉薩等全國著名的旅游勝地，違反《中華人民共和國旅游法》《旅行社條例》的某一違法行為，因其具有典型性，也是地方比較突出的治理難題，那么應(yīng)當(dāng)將這一違法行為在文明行為地方立法中界定為不文明行為。這一不文明旅游行為在石嘴山、金昌、宜賓、德陽、達(dá)州等地不是突出的問題，所以不需要將其納入文明行為地方立法。同時(shí)，準(zhǔn)確界定文明行為，還需要結(jié)合地方實(shí)際情況，開展廣泛調(diào)研，征求社會公眾意見，正向激勵具有地方特色的文明行為。

（二）參照立法技術(shù)規(guī)范

針對立法技術(shù)層面的問題，文明行為地方立法應(yīng)當(dāng)規(guī)范使用語言文字，重視邏輯結(jié)構(gòu)。全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會制定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行一）》《立法技術(shù)規(guī)范（試行二）》等指導(dǎo)性文件，已經(jīng)對法律文本的結(jié)構(gòu)、條文表述和常用詞語進(jìn)行了全面規(guī)范，具有很強(qiáng)的借鑒意義。一是法律文本的結(jié)構(gòu)規(guī)范，例如設(shè)章、條、款、項(xiàng)，各章連續(xù)排序;二是法律條文的表述規(guī)范，例如用漢字?jǐn)?shù)字表述序數(shù)詞、比例、人數(shù)、金額等計(jì)量數(shù)值;三是法律條文的常用詞語規(guī)范，例如表述義務(wù)性規(guī)范時(shí)使用“應(yīng)當(dāng)”，表述有主語或者有明確的被規(guī)范對象時(shí)使用“不得”，表述但書時(shí)使用“但是”，表述并列關(guān)系時(shí)根據(jù)前后成分是否有主次之分使用“和”“以及”等。在文明行為地方立法起草工作中，應(yīng)當(dāng)參照這些指導(dǎo)性文件，不斷規(guī)范文字語言和邏輯結(jié)構(gòu)，提升立法質(zhì)量。

針對邏輯結(jié)構(gòu)問題，立法者應(yīng)當(dāng)具備一定的法學(xué)理論素養(yǎng)，否則文明行為促進(jìn)條例難以合乎法理。法律規(guī)則具有嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)，主要由假定（條件）、行為模式、法律后果三個(gè)要素組成。假定（條件），即法律規(guī)則在什么時(shí)間、空間對什么人適用;行為模式，即法律關(guān)于允許做什么、禁止做什么和必須做什么的規(guī)定;法律后果，即法律規(guī)則中對遵守規(guī)則或違反規(guī)則的行為予以肯定或否定評價(jià)的規(guī)定。在立法實(shí)踐中，為使文字表達(dá)簡明扼要，可以省略假定（條件），同時(shí)法律條文一般不明確表述合法的后果，但必須明確表述違法的后果。因此，在文明行為地方立法中，立法者應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考量條文的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)、條文與條文之間的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)、用多少條文闡述一項(xiàng)法律規(guī)則等等法理問題。

（三）明確“促進(jìn)”的立法目的

從條例名稱即可判定，文明行為地方立法的核心在“促進(jìn)”，有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，重點(diǎn)在于對公民文明行為的正向激勵和政府及其相關(guān)職能部門的措施保障。如果過多地設(shè)定公民義務(wù)，強(qiáng)調(diào)對違反義務(wù)的處罰，這樣的立法模式就偏離了“促進(jìn)”的立法目的，文明行為促進(jìn)工作的基本原則也就偏離了“德治”的內(nèi)涵，會適得其反。設(shè)置過多的法律責(zé)任會在很大程度上加重行政管理部門的行政執(zhí)法負(fù)擔(dān)，社會公眾也會產(chǎn)生抵觸情緒，不利于構(gòu)建和諧社會。

文明行為地方立法應(yīng)當(dāng)側(cè)重于約束行政主體的行為，而非行政相對人。政府及其相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)在文明行為促進(jìn)工作中提供更多的保障措施，為社會公眾養(yǎng)成文明出行、文明旅游、文明就醫(yī)、文明養(yǎng)寵等提供必要條件。行政主體是行政管理法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，能以自己的名義行使行政職權(quán)，做出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并對外承擔(dān)行政法律責(zé)任。根據(jù)立法確定的基本原則對政府及其相關(guān)職能部門的職責(zé)作出規(guī)定，是文明行為地方立法的重要內(nèi)容。例如精神文明建設(shè)委員會負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的文明行為促進(jìn)工作，精神文明建設(shè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文明行為促進(jìn)工作的規(guī)劃實(shí)施、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、督促檢查等;政府負(fù)責(zé)將文明行為促進(jìn)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入同級財(cái)政預(yù)算等;公安機(jī)關(guān)、交通管理部門負(fù)責(zé)根據(jù)文明行為促進(jìn)工作的需要，依法查處道路交通安全違法行為，保持各項(xiàng)交通設(shè)施功能完好等;城市管理部門負(fù)責(zé)將文明行為促進(jìn)工作要求納入崗位工作規(guī)范，依法查處違反市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定、互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理規(guī)定等違法行為;其它相關(guān)行政管理部門負(fù)責(zé)按照各自職責(zé)依法做好文明行為促進(jìn)工作。

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責(zé)任編輯：秦利民