廣州市軌道交通線路控制保護(hù)區(qū)規(guī)劃圖則編制應(yīng)用探討

文/區(qū)鵬 孫國(guó)然

0 引言

廣州市目前已建成開(kāi)通14條（段）共515公里城市軌道交通線路，線網(wǎng)規(guī)模邁向新里程。2019年線網(wǎng)日均客運(yùn)量906萬(wàn)人次，超過(guò)全市公交客運(yùn)總量的53%，客運(yùn)效率位居全國(guó)前列，高強(qiáng)度運(yùn)營(yíng)成為新常態(tài)。同時(shí)，在建新線軌道交通線路13條（段）共345公里，在建線路全部建成后，廣州市城市軌道交通累計(jì)運(yùn)營(yíng)里程將達(dá)到900公里左右。廣州市正在開(kāi)展新一輪地鐵線網(wǎng)規(guī)劃（2020－2035年）修編和第三期地鐵建設(shè)規(guī)劃調(diào)整。廣州市軌道網(wǎng)融合發(fā)展，對(duì)接粵港澳大灣區(qū)周邊城市，謀劃二十八號(hào)、十八號(hào)線南延段等快線以及廣中珠澳高鐵、廣深高鐵廣州南站至廣州聯(lián)絡(luò)線等項(xiàng)目，納入《粵港澳大灣區(qū)（城際）鐵路建設(shè)規(guī)劃》，構(gòu)建以廣州為中心、輻射周邊城市的都市快線網(wǎng)絡(luò)。國(guó)鐵城際軌道交通方面，也即將建成開(kāi)通廣州樞紐東北貨車(chē)外繞線、廣清城際廣州北至清遠(yuǎn)段等項(xiàng)目，穗莞深城際、廣佛江珠城際、佛莞城際目前也在推進(jìn)建設(shè)當(dāng)中。隨著線網(wǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)軌道交通保護(hù)工作有了更高的要求。

2007年7月27日，廣州市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議表決通過(guò)了《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》，并于2007年9月30日經(jīng)廣東省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議批準(zhǔn)，自2008年1月1日起施行。廣州市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十九次會(huì)議于2015年5月20日通過(guò)的《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例〉等四件地方性法規(guī)的決定》，經(jīng)廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議于2015年12月3日施行。修訂后的《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十二條規(guī)定，要求控制保護(hù)區(qū)的具體范圍，由城市軌道交通經(jīng)營(yíng)單位提出方案，經(jīng)規(guī)劃行政管理部門(mén)審核后，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)并公布。根據(jù)該《條例》以及市政府相關(guān)部門(mén)的要求，必須開(kāi)展軌道交通保護(hù)區(qū)規(guī)劃圖則的編制工作。

1 軌道交通保護(hù)區(qū)劃定依據(jù)回顧

1.1 國(guó)家及部門(mén)相關(guān)規(guī)范

《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令140號(hào)）中提出，“城市軌道交通應(yīng)當(dāng)在以下范圍設(shè)置控制保護(hù)區(qū)：地下車(chē)站與隧道周邊外側(cè)五十米內(nèi)；地面和高架車(chē)站以及線路軌道外邊線外側(cè)三十米內(nèi)；出入口、通風(fēng)亭、變電站等建筑物、構(gòu)筑物外邊線外側(cè)十米內(nèi)”。

《城市軌道交通工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)104－2008）中提出，“在線路經(jīng)過(guò)地帶，應(yīng)劃定軌道交通走廊的控制保護(hù)地界”?？刂票Ｗo(hù)地界的確定應(yīng)遵守下列規(guī)定：在城市軌道交通建設(shè)走廊應(yīng)以城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃為依據(jù)，由軌道交通建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理單位與當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門(mén)協(xié)同劃定，對(duì)建成線路確定保護(hù)地界，對(duì)規(guī)劃線路確定規(guī)劃控制地界，并納入城市用地控制保護(hù)規(guī)劃范疇（見(jiàn)表1）。

《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50157－2013）是關(guān)于地鐵工程設(shè)計(jì)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其中，環(huán)境保護(hù)的規(guī)定是劃定軌道交通影響區(qū)范圍的重要依據(jù)，用于協(xié)調(diào)軌道交通與周邊城市地區(qū)的關(guān)系。地鐵規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)按沿線土地利用規(guī)劃，并應(yīng)根據(jù)工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)確認(rèn)的環(huán)境噪聲、振動(dòng)等標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，其線位、站位、風(fēng)亭、冷卻塔和110kV及以上電壓等級(jí)的地面變電所與環(huán)境敏感建筑之間的距離，應(yīng)滿足噪聲、振動(dòng)、電磁防護(hù)的要求。

1.2 廣州本地標(biāo)準(zhǔn)和既有做法

目前，《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定：控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制主要內(nèi)容包括（六）特定地區(qū)地段和其他公共配套實(shí)施的規(guī)劃要求。《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》第四十六條要求：規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通應(yīng)當(dāng)劃定城市軌道交通工程控制保護(hù)區(qū)，并納入城鄉(xiāng)規(guī)劃；控制保護(hù)區(qū)的具體范圍，由城市軌道交通經(jīng)營(yíng)單位提出方案，經(jīng)規(guī)劃行政管理部門(mén)審核后，報(bào)廣州市人民政府批準(zhǔn)并公布?！稄V州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》第十二條要求：城市軌道交通沿線需設(shè)立城市軌道交通控制保護(hù)區(qū)；并明確了控制保護(hù)區(qū)的具體范圍?！稄V州市近期軌道線網(wǎng)控制性詳細(xì)規(guī)劃》（2004版、2009版、2016版）均對(duì)軌道線路、站點(diǎn)及相關(guān)設(shè)施提出了控制要求。

1.3 控制保護(hù)區(qū)劃定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)對(duì)上述有關(guān)軌道交通線路規(guī)劃控制的國(guó)家和地方規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施規(guī)劃的研究分析，總結(jié)出以下兩點(diǎn)重要規(guī)范要求：一是對(duì)軌道交通所經(jīng)的地上及地下線路、車(chē)站及其他附屬設(shè)施應(yīng)劃定控制保護(hù)區(qū)；二是對(duì)軌道交通安全運(yùn)營(yíng)有直接影響的區(qū)域還應(yīng)劃定出特別保護(hù)區(qū)。綜上，軌道交通線路保護(hù)區(qū)宜采用剛性控制與彈性控制相結(jié)合的方式。保護(hù)區(qū)范圍控制標(biāo)準(zhǔn)如下：

（1）地下車(chē)站與隧道結(jié)構(gòu)外邊線外側(cè)50m以內(nèi)；

（2）地面和高架車(chē)站以及線路軌道結(jié)構(gòu)外邊線外側(cè)30m以內(nèi)；

（3）車(chē)輛段、停車(chē)場(chǎng)、控制中心、變電站等建（構(gòu)）筑物結(jié)構(gòu)外邊線外側(cè)10m以內(nèi)；

（4）城市軌道交通過(guò)江隧道兩側(cè)各100m以內(nèi)；

（5）線路敷設(shè)方式不確定時(shí)按照地下線的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制；

（6）軌道交通設(shè)施控制保護(hù)區(qū)由以上所述各類(lèi)控制保護(hù)區(qū)歸并組成，控制保護(hù)區(qū)的邊線應(yīng)閉合，并包含所有控制保護(hù)區(qū)域。

表1 國(guó)內(nèi)部分城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃控制區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)及原則

2 軌道交通保護(hù)區(qū)圖則與空間資源系統(tǒng)一體化信息平臺(tái)的關(guān)系

2.1 廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃內(nèi)容

廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃整體包括三方面的內(nèi)容，分別是線網(wǎng)總體布局、線路走向及控制線的劃定和專項(xiàng)設(shè)施規(guī)劃。線網(wǎng)總體布局屬于宏觀控制，是廣州市城市總體規(guī)劃的城市交通專項(xiàng)規(guī)劃層面的內(nèi)容，起到引導(dǎo)與協(xié)調(diào)城市發(fā)展建設(shè)、促進(jìn)城市空間布局的優(yōu)化與轉(zhuǎn)變、配合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、合理利用土地、滿足軌道交通沿線土地綜合開(kāi)發(fā)利用要求、使軌道交通發(fā)展帶動(dòng)城市發(fā)展的作用，需納入?yún)⒖伎刂茖舆M(jìn)行管理。線路走向及控制線的劃定涉及到具體地塊的開(kāi)發(fā)，對(duì)不同的地塊有不同的控制要求，屬于控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的內(nèi)容，應(yīng)納入地理信息系統(tǒng)（GIS）管理平臺(tái)的特殊控制層管理，進(jìn)行指導(dǎo)性控制。車(chē)輛段、停車(chē)場(chǎng)、主變電站和集中供冷站屬于控規(guī)層面的內(nèi)容，待選址穩(wěn)定后應(yīng)當(dāng)納入GIS管理平臺(tái)的基準(zhǔn)層，進(jìn)行強(qiáng)制性控制。

2.2 廣州市規(guī)劃管理信息平臺(tái)

自2005年，原廣州市規(guī)劃局建立了以規(guī)劃管理單元的控制性導(dǎo)則為基礎(chǔ)的“一張圖”規(guī)劃管理平臺(tái)，由于它是建立在ArcGIS數(shù)據(jù)平臺(tái)上，因此也叫GIS管理平臺(tái)。規(guī)劃管理單元涵蓋了除白云區(qū)四個(gè)鎮(zhèn)區(qū)以外的廣州市老八區(qū)范圍，目前已擴(kuò)展至全市11區(qū)范圍。該管理平臺(tái)實(shí)行規(guī)劃信息、管理信息及時(shí)更新的制度，對(duì)行政審批的具體內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)更新，包括小至個(gè)別地塊指標(biāo)，中至道路調(diào)整，大至完整的控制性詳細(xì)規(guī)劃，因此現(xiàn)行的規(guī)劃管理平臺(tái)是一個(gè)信息全面的、權(quán)威的和不斷優(yōu)化完善的規(guī)劃信息平臺(tái)。目前，廣州市規(guī)劃和自然資源局整合國(guó)土等部門(mén)信息，重新開(kāi)發(fā)了空間資源系統(tǒng)、多規(guī)合一等辦公信息系統(tǒng)。

“一網(wǎng)三層”是規(guī)劃管理平臺(tái)的細(xì)化和延伸，是指通過(guò)規(guī)范整合大量的城市規(guī)劃編制和管理信息，形成以基準(zhǔn)控制層、特殊控制層、參考控制層三個(gè)層為基礎(chǔ)并進(jìn)行疊加、以統(tǒng)一信息交換平臺(tái)一個(gè)網(wǎng)為依托的規(guī)劃管理平臺(tái)，作為城市規(guī)劃管理、決策的統(tǒng)一權(quán)威的依據(jù)。其中，基準(zhǔn)控制層和特殊控制層作為指導(dǎo)規(guī)劃管理的直接依據(jù)，參考控制層作為間接指導(dǎo)規(guī)劃管理的參考依據(jù)，并利用統(tǒng)一信息交換平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)作為數(shù)據(jù)整合和輔助決策的技術(shù)支撐。

2.3 軌道交通保護(hù)與城市規(guī)劃控制相統(tǒng)一

軌道交通保護(hù)區(qū)圖的編制將軌道交通保護(hù)區(qū)范圍作為城市控制規(guī)劃的一部分，其成果通過(guò)GIS綜合應(yīng)用系統(tǒng)這一規(guī)劃管理平臺(tái)展現(xiàn)后，從而更加具有法規(guī)效力，更有利于軌道交通保護(hù)區(qū)工作的推進(jìn)，為軌道交通保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)構(gòu)筑物審批和規(guī)劃軌道交通線路報(bào)建審批提供了依據(jù)，使建成線路能夠安全運(yùn)營(yíng)，在建和規(guī)劃線路能夠順利實(shí)施。兩者關(guān)系要達(dá)到互惠互利、互相促進(jìn)的狀態(tài)，需遵循以下兩個(gè)原則：

（1）用地協(xié)調(diào)原則。

出現(xiàn)用地矛盾時(shí)，剛性控制的軌道交通設(shè)施用地，嚴(yán)格按照控規(guī)調(diào)整的程序進(jìn)行協(xié)調(diào)解決；彈性控制的軌道交通控制保護(hù)區(qū)，按照規(guī)劃報(bào)建程序與《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》要求，相互協(xié)調(diào)解決。

（2）上網(wǎng)調(diào)整與更新的工作方式與原則。

屬于設(shè)施地塊的控規(guī)調(diào)整，按控規(guī)調(diào)整程序進(jìn)行協(xié)調(diào)解決；屬于規(guī)劃管理階段的更新，需規(guī)劃部門(mén)對(duì)各階段的方案進(jìn)行審批后直接上網(wǎng)更新；屬于線網(wǎng)調(diào)整的更新，需咨詢單位提出調(diào)整意見(jiàn)，征詢地鐵公司意見(jiàn)后，獲得規(guī)劃部門(mén)認(rèn)可后上網(wǎng)控制。

3 軌道交通保護(hù)區(qū)規(guī)劃控制建議

3.1 對(duì)規(guī)劃管理的建議

（1）建議沿用既有“三線規(guī)劃控制”標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)圖1），對(duì)空間資源系統(tǒng)（GIS平臺(tái)）進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)更新，使規(guī)劃管理者能及時(shí)掌握軌道工程保護(hù)范圍。其中，軌道中心線（兩條軌道的中心線）標(biāo)示線路整體走向，起宏觀控制作用；結(jié)構(gòu)外邊線包括：車(chē)站主體、出入口、風(fēng)亭、區(qū)間隧道等設(shè)施結(jié)構(gòu)邊線和車(chē)輛基地圍墻邊線，屬于軌道交通設(shè)施實(shí)體；規(guī)劃控制線標(biāo)示軌道沿線用地規(guī)劃控制調(diào)整范圍。

圖1 軌道交通控制保護(hù)區(qū)“三線規(guī)劃控制”標(biāo)準(zhǔn)

（2）建議在空間資源系統(tǒng)（GIS平臺(tái)）中，針對(duì)軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各階段不同特點(diǎn)，采取針對(duì)性的管控標(biāo)準(zhǔn)與要求（見(jiàn)圖2），即：軌道交通遠(yuǎn)期規(guī)劃層、軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃層、軌道交通在建線路層和軌道交通運(yùn)營(yíng)線路層。

圖2 廣州空間資源系統(tǒng)中規(guī)劃軌道交通的控制圖層

3.2 對(duì)控制區(qū)劃定標(biāo)準(zhǔn)的建議

在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理全生命周期的不同時(shí)期，軌道交通主體結(jié)構(gòu)及附屬設(shè)施的安全保護(hù)空間有所不同，涉及控制保護(hù)區(qū)的施工作業(yè)活動(dòng)需考慮的安全因素不同，因此，有必要區(qū)分不同階段控制保護(hù)區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)。綜合參考國(guó)內(nèi)外城市軌道交通控制區(qū)劃定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合廣州市地鐵建設(shè)實(shí)際情況，推薦使用以下的劃定標(biāo)準(zhǔn)方式：

（1）對(duì)于遠(yuǎn)期規(guī)劃與近期建設(shè)的線路，劃定較小的管控范圍，減少對(duì)其他規(guī)劃建筑的影響；規(guī)劃控制區(qū)的劃定依據(jù)如下：地下區(qū)間線路，中心線外側(cè)15m；地下車(chē)站、出入口、通風(fēng)亭地上及地下結(jié)構(gòu)，外邊線外側(cè)30m（見(jiàn)圖3）；地面、高架車(chē)站及區(qū)間規(guī)劃控制線，中心線外側(cè)30m；地面、高架車(chē)站出入口、設(shè)備房結(jié)構(gòu)，外邊線外側(cè)10m；過(guò)江隧道、跨江橋梁，外邊線外側(cè) 30m內(nèi)。當(dāng)2條及以上線路區(qū)間共用走廊時(shí)，建設(shè)控制區(qū)寬度應(yīng)相應(yīng)增加，并應(yīng)滿足線路區(qū)間布置的要求。

圖3 軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃控制區(qū)劃定及示例——地下車(chē)站及區(qū)間

（2）對(duì)于在建線路與運(yùn)營(yíng)線路，建議繼續(xù)沿用原劃定原則，主要包括：地下車(chē)站與隧道結(jié)構(gòu)，外邊線外側(cè)50m內(nèi)；地面和高架車(chē)站以及線路軌道結(jié)構(gòu)，外邊線外側(cè)30m內(nèi)（見(jiàn)圖4）；出入口、通風(fēng)亭、變電站等附屬建、構(gòu)筑物結(jié)構(gòu)外邊線外側(cè)10m內(nèi)；過(guò)江隧道、跨江橋梁，外邊線外側(cè)100m內(nèi)。

圖4 軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃控制區(qū)劃定及示例——地面、高架車(chē)站及區(qū)間

3.3 對(duì)用地性質(zhì)調(diào)整的建議

對(duì)于地下區(qū)間及車(chē)站范圍內(nèi)的用地，不改變地塊既有的用地性質(zhì)；對(duì)于地面出入口、風(fēng)亭等附屬設(shè)施范圍內(nèi)的用地，建議用地性質(zhì)增加兼容城市軌道交通線路用地（S2）。

對(duì)于地面、高架車(chē)站及區(qū)間規(guī)劃控制線范圍內(nèi)的用地，若涉及綠地等非經(jīng)營(yíng)性用地，建議調(diào)整為兼容城市軌道交通線路用地（S2）；若涉及商業(yè)、居住等經(jīng)營(yíng)性用地，建議涉及部分調(diào)整為綠地兼容城市軌道交通用地G2（S2），剩余地塊建議不改變總建筑面積，調(diào)整相應(yīng)容積率；若涉及與道路交叉或重疊時(shí)，仍控制為道路用地。

對(duì)于車(chē)站基地范圍內(nèi)的用地，建議調(diào)整為公共交通場(chǎng)站用地（S41），考慮綜合開(kāi)發(fā)可增加兼容商業(yè)、居住、學(xué)校等用地（見(jiàn)圖5）。

圖5 軌道交通建設(shè)中車(chē)輛基地用地調(diào)整

4 結(jié)語(yǔ)

軌道交通線路控制保護(hù)區(qū)指導(dǎo)軌道線路工程設(shè)計(jì)，減少工程實(shí)施過(guò)程中的用地矛盾，有效推進(jìn)新一輪軌道交通有序建設(shè)，為城市軌道交通的規(guī)劃管理和用地審批提供技術(shù)支持。參考其他城市的管控標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)出適合廣州城市軌道的管控經(jīng)驗(yàn)，制定管控階段、標(biāo)準(zhǔn)及要求。進(jìn)行分類(lèi)管理、明確管理主體。分階段管控。研究對(duì)不同層次、不同階段的軌道線路采取差異化管控，同時(shí)采取動(dòng)態(tài)更新等手段，保證權(quán)威及時(shí)效性。通過(guò)編制軌道交通規(guī)劃線路保護(hù)區(qū)圖，使軌道交通保護(hù)區(qū)范圍作為城市控制規(guī)劃的一部分，從而更加具有法規(guī)效力，更有利于軌道交通保護(hù)區(qū)工作的推進(jìn)，為軌道交通保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)建構(gòu)筑物審批和規(guī)劃軌道交通線路報(bào)建審批提供了依據(jù)，使規(guī)劃線路能夠順利實(shí)施。