國土空間規(guī)劃研究進(jìn)展與展望

蘭利花，田 毅，2*

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083；2.北京市國土資源信息研究與開發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100083)

0 引言

在現(xiàn)有的國土空間管理體制下，國土資源管理呈現(xiàn)多種規(guī)劃并行分割并自成體系的格局，造成了自然資源的多頭管理，以及國土空間管控難以跨越行政區(qū)劃，從而加大了國土資源在空間分配上的不均衡格局。另外，對(duì)于國土資源的開發(fā)、國土空間的管控也沒有以區(qū)域的資源環(huán)境稟賦為基礎(chǔ)。在生態(tài)文明建設(shè)下，更加體現(xiàn)對(duì)全域要素的管理，即對(duì)空間規(guī)劃的認(rèn)知和制定，主體功能區(qū)規(guī)劃和“多規(guī)合一”等的提出，表現(xiàn)出對(duì)空間規(guī)劃制定的需求性和戰(zhàn)略性。然而對(duì)于全域資源要素統(tǒng)籌的高位規(guī)劃正處于探索階段，始終沒有一套統(tǒng)一的全域國土空間的規(guī)劃體系，因此，國土空間規(guī)劃正成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，國土空間規(guī)劃與保護(hù)最終目的是構(gòu)建合理的國土空間綜合功能分區(qū)，這也是實(shí)現(xiàn)國土資源生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的保障[1]，但是國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略仍缺乏頂層設(shè)計(jì)[2]。本文從國土空間規(guī)劃的歷程出發(fā)，探索新中國成立以來國土空間規(guī)劃在不同階段的歷史重任，對(duì)不同階段空間開發(fā)任務(wù)進(jìn)行梳理和系統(tǒng)總結(jié)，有利于總結(jié)國土空間規(guī)劃改革導(dǎo)向，使國土空間規(guī)劃按照科學(xué)的方向演進(jìn)。

1 國土空間規(guī)劃概念和任務(wù)

1.1 國土空間規(guī)劃各階段概念

國土空間規(guī)劃空間上的演進(jìn)是從全域的國土空間綜合布局到局部地域的協(xié)調(diào)發(fā)展和集約高效利用，再到對(duì)以自然資源為整體要素協(xié)同考慮的土地資源保護(hù)的過程，經(jīng)歷著由整體到局部再到整體的發(fā)展趨勢；國土空間規(guī)劃利用從要素上來說，起于對(duì)國土資源的自然資源調(diào)查認(rèn)知從而實(shí)現(xiàn)國土優(yōu)勢資源和優(yōu)勢區(qū)位的利用，到對(duì)經(jīng)濟(jì)要素和社會(huì)要素的考慮從而為實(shí)現(xiàn)最大的區(qū)位優(yōu)勢和土地高效集約利用為目的的要素綜合，再到以國土資源全要素綜合保護(hù)的土地生態(tài)文明建設(shè)；從國土經(jīng)濟(jì)角度來說，國土空間的開發(fā)從注重國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、提高產(chǎn)能到國土經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，再到國土經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展，向國土經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展演進(jìn)；國土空間規(guī)劃從規(guī)劃角度來說，從多規(guī)并行走向以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的多規(guī)融合；國土空間規(guī)劃的模式由增長極的培育、開發(fā)軸的連接走向以全域網(wǎng)的貫通為發(fā)展趨勢的點(diǎn)-線-面開發(fā)，打破了行政區(qū)劃(表1)。

表1 國土空間規(guī)劃各階段主要開發(fā)概念

1.2 國土空間規(guī)劃各階段的任務(wù)

國土空間規(guī)劃在改革開放初期是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目的的區(qū)域土地的極化開發(fā)；在區(qū)域差距拉大時(shí)期實(shí)行全域的協(xié)同開發(fā)，通過交通網(wǎng)建設(shè)加大地區(qū)經(jīng)濟(jì)交流，縮小地區(qū)差距；在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，城鎮(zhèn)土地利用效率低下，因此，培育城市群并進(jìn)行集約性開發(fā)建設(shè)成為該時(shí)期的重點(diǎn)；在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革初期，對(duì)鄉(xiāng)村低效用地的治理和復(fù)墾有利于緩解用地壓力，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)成為該時(shí)期的研究重點(diǎn)；在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的攻堅(jiān)時(shí)期，以土地生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，需要對(duì)全域土地資源進(jìn)行協(xié)同開發(fā)和利用保護(hù)，因此，落實(shí)生態(tài)文明和協(xié)同發(fā)展成為該時(shí)期的重點(diǎn)(表2)。

表2 國土空間規(guī)劃各階段開發(fā)任務(wù)

2 國土空間發(fā)展階段劃分

我國國土空間劃分具有鮮明的階段性，在不同的階段背景下，國土空間規(guī)劃具有不同的發(fā)展特色和趨勢(表3)，通過各階段的社會(huì)發(fā)展背景和涉及國土空間規(guī)劃的政策措施(表4)，劃分出國土空間開發(fā)的階段性和各個(gè)階段的主要規(guī)劃特點(diǎn)。

表3 國土空間規(guī)劃階段劃分

表4 國土空間規(guī)劃各階段政策措施

2.1 第一階段(1979～1999年)：區(qū)域極化發(fā)展導(dǎo)向下的國土空間規(guī)劃

改革開放初期，我國物力、財(cái)力資源匱乏，急需發(fā)展生產(chǎn)力來解決人民溫飽和發(fā)展物質(zhì)生產(chǎn)，因此，需要選取區(qū)域資源條件好的地區(qū)來搞生產(chǎn)[8]，我國在地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在發(fā)展不平衡的客觀規(guī)律，在經(jīng)濟(jì)開發(fā)初期，應(yīng)當(dāng)將發(fā)展重點(diǎn)放在資源稟賦較優(yōu)或者區(qū)位優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)或地區(qū)。

此階段的任務(wù)是統(tǒng)籌全域的國土資源優(yōu)勢要素，進(jìn)行優(yōu)勢區(qū)位的開發(fā)，利用區(qū)域的資源優(yōu)勢，發(fā)展生產(chǎn)和建設(shè)，快速提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此，該階段是以區(qū)域開發(fā)規(guī)劃為主體的各種規(guī)劃措施的出臺(tái)，增長極為主要開發(fā)理念逐漸興起。

2.2 第二階段(1999～2009年)：全域協(xié)同發(fā)展導(dǎo)向下的國土空間規(guī)劃

市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，使我國工業(yè)化水平得到快速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平差距不斷拉大，如東南沿海等發(fā)展優(yōu)勢度高的區(qū)域，使得經(jīng)濟(jì)政策和投資需求向東部傾斜，從而造成地理位置優(yōu)越的東南沿海地區(qū)與西部國土資源富集區(qū)的開發(fā)利益主體不公平關(guān)系[9]，不利于區(qū)域的穩(wěn)定和協(xié)同發(fā)展[10]，區(qū)域的均衡發(fā)展成為此階段的一個(gè)重點(diǎn)任務(wù)。

此階段任務(wù)是實(shí)行宏觀政策的調(diào)控和干預(yù)引導(dǎo)土地資源的合理配置，通過挖掘不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢并通過具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢度的發(fā)達(dá)地區(qū)帶領(lǐng)，從而達(dá)到縮小區(qū)域差距甚至協(xié)同發(fā)展的效果[11]。“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論[12]被認(rèn)為是國家或區(qū)域的最佳發(fā)展結(jié)構(gòu)，是高度關(guān)注不同區(qū)域用于生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間土地比例關(guān)系和結(jié)構(gòu)的合理組織形式[13]，是最有效的區(qū)域空間開發(fā)模式[14]。

2.3 第三階段(2000～2010年)：集約利用發(fā)展導(dǎo)向下的國土空間規(guī)劃

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，我國土地利用方式呈粗放式，土地利用效率低下，同時(shí)在這個(gè)時(shí)期我國城市化率普遍低于發(fā)達(dá)國家，城鎮(zhèn)的擴(kuò)張不僅造成了資源環(huán)境的破壞和浪費(fèi)，而且?guī)砹顺鞘幸?guī)模的不合理擴(kuò)張和內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題。因此，要想提高國民生活水平，亟需建設(shè)現(xiàn)代城市化水平國家[15]。

在前期高度統(tǒng)籌的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃下，我國國民經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展，解決了在國土空間區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局問題，然而在小尺度下，城市內(nèi)部的規(guī)劃和城市規(guī)模組織問題成為此階段的熱點(diǎn)問題[16]，如何解決城鎮(zhèn)的建設(shè)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)成為高效利用國土空間的主要問題[17]。隨著我國全域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的促進(jìn)，城市化水平不斷提高,在我國城市規(guī)劃背景下產(chǎn)生了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,因此，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)質(zhì)上就是區(qū)域規(guī)劃[18]。

2.4 第四階段(2005～2015年)：空間優(yōu)化發(fā)展導(dǎo)向下的國土空間規(guī)劃

隨著我國城市化過程中土地資源利用形勢的嚴(yán)峻化和資源環(huán)境問題的尖銳化，土地整治對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性更加凸顯，成為新時(shí)期中國土地利用方式轉(zhuǎn)變、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地利用關(guān)系改善的基本途徑，是統(tǒng)籌中國城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措[7]，因此，此階段國家高度重視農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

明確規(guī)定了今后一段時(shí)期內(nèi)的整治任務(wù)，把實(shí)施農(nóng)村重大整治工程作為農(nóng)村12項(xiàng)工程之一。因此，國土空間規(guī)劃不僅需要空間上的擴(kuò)張，還需要內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和挖潛，更需要對(duì)低效用地和未利用地的整理開發(fā)，國土空間開發(fā)在此階段向用地效率和用地結(jié)構(gòu)上逐漸轉(zhuǎn)變。

2.5 第五階段(2010年至今)：生態(tài)文明保護(hù)導(dǎo)向下的國土空間規(guī)劃

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，整體實(shí)力顯著提升，但是粗放型增長、資源過度耗竭、國土空間規(guī)劃無序、區(qū)域發(fā)展失衡等土地利用問題，影響了我國區(qū)域持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于經(jīng)濟(jì)分區(qū)和資源稟賦的差異，在現(xiàn)有形勢下單純按照地理分區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)建的傳統(tǒng)分區(qū)模式就顯現(xiàn)出一定的局限性[7]。

以生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域要素統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃成為時(shí)代熱點(diǎn)，當(dāng)前國土規(guī)劃的編制工作必須以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，以資源環(huán)境承載力和土地資源稟賦為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)我國國土空間的優(yōu)化配置，形成生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展布局[19]。

3 國土空間規(guī)劃各階段任務(wù)成果

從國土空間規(guī)劃各階段的任務(wù)可以看出(表5)，在國土空間規(guī)劃前期主要是對(duì)資源要素的優(yōu)化開發(fā)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的崛起和發(fā)揮經(jīng)濟(jì)增長極的資源推動(dòng)作用；中期主要是對(duì)空間要素的優(yōu)化管理，從而實(shí)現(xiàn)空間要素的布局優(yōu)化和集約利用；后期以生態(tài)安全為理念，通過資源和空間兩大要素協(xié)同發(fā)展，從而制定統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系。

表5 國土空間規(guī)劃各階段主要任務(wù)和成果

4 國土空間規(guī)劃特點(diǎn)

4.1 國土空間規(guī)劃理念特點(diǎn)

國土空間規(guī)劃理念的演進(jìn)過程為：增長極理念-區(qū)域均衡發(fā)展理念-空間集約理念-空間優(yōu)化理念-生態(tài)保護(hù)理念，因此，國土空間規(guī)劃理念由注重土地資源數(shù)量到注重區(qū)域平衡質(zhì)量向注重全域協(xié)同的生態(tài)平衡方向演進(jìn)；地域的發(fā)展差異也由極化到均衡協(xié)同方向演進(jìn)；土地的空間開發(fā)理念向平面-立體演進(jìn)；由簡單的擴(kuò)張理念向內(nèi)部挖潛方向演進(jìn)(表6)。

表6 國土空間規(guī)劃各階段主要理念方法

4.2 國土空間規(guī)劃理論特點(diǎn)

國土空間規(guī)劃初期以資源要素為導(dǎo)向進(jìn)行極點(diǎn)開發(fā)的點(diǎn)狀開發(fā)模式，具有戰(zhàn)略性和經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)性的特點(diǎn)；在中期以空間為擴(kuò)展，對(duì)區(qū)域進(jìn)行以增長極為連接點(diǎn)的軸線開發(fā)模式，具有傳遞性和協(xié)調(diào)性特點(diǎn)；在中后期以空間為補(bǔ)充，對(duì)區(qū)域?qū)嵭幸蕴S開發(fā)為導(dǎo)向的開發(fā)模式，具有修復(fù)性和整理性等特點(diǎn)；在后期至今以空間和資源為協(xié)同，對(duì)區(qū)域?qū)嵭芯W(wǎng)絡(luò)開發(fā)模式，具有保護(hù)性和生態(tài)性(表7)。

表7 國土空間規(guī)劃各階段主要理論和特點(diǎn)

5 國土空間規(guī)劃發(fā)展導(dǎo)向

國土空間規(guī)劃在各階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特色，具有不同的規(guī)劃重點(diǎn)和內(nèi)涵。因此，各階段產(chǎn)生了不同的規(guī)劃任務(wù)和規(guī)劃特色，最終體現(xiàn)在國土空間規(guī)劃的結(jié)果上，從以上各個(gè)方面的分析得出國土空間規(guī)劃在各個(gè)歷史階段上的發(fā)展理念和發(fā)展特色，總結(jié)出國土空間規(guī)劃的發(fā)展趨勢和發(fā)展導(dǎo)向。

5.1 資源導(dǎo)向

從國土空間規(guī)劃的演進(jìn)歷程來看，資源環(huán)境約束越來越成為空間開發(fā)的制約因素，是生態(tài)文明建設(shè)的重要參考依據(jù)，在資源環(huán)境承載力背景和前提下對(duì)國土空間大尺度開發(fā)保護(hù)和國土空間管制并進(jìn)行人地關(guān)系的協(xié)調(diào)，成為階段研究的著力點(diǎn)[69]；在國土空間綜合整治過程中需要對(duì)山、水、林、田、湖進(jìn)行綜合整治，此過程著重考慮生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展和健康運(yùn)行，必須以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)結(jié)果來衡量整治方式和整治效果；全方位開展資源環(huán)境承載力檢測預(yù)警體系，對(duì)“三生”空間進(jìn)行管控監(jiān)測，守好基本農(nóng)田和生態(tài)兩條紅線，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)屏障的保護(hù)能力，確保各類空間持續(xù)發(fā)展。

5.2 全域協(xié)調(diào)

主體功能區(qū)規(guī)劃在現(xiàn)行生態(tài)文明理念下，體現(xiàn)了規(guī)劃方式的創(chuàng)新性、協(xié)調(diào)性和科學(xué)性，也是對(duì)國土空間規(guī)劃格局的高度合理總結(jié)，主體功能區(qū)規(guī)劃作為一種優(yōu)于其他規(guī)劃的現(xiàn)行理念，具有豐富的內(nèi)涵，首先不同于先前的規(guī)劃理念，主體功能區(qū)劃不再強(qiáng)調(diào)單因素導(dǎo)向下的國土空間規(guī)劃，而是強(qiáng)調(diào)人與自然和諧相處的理念，這是建設(shè)生態(tài)文明的一大進(jìn)步，通過對(duì)區(qū)域水土資源和環(huán)境稟賦進(jìn)行國土空間規(guī)劃建設(shè)，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的思想；主體功能區(qū)規(guī)劃通過合理的分區(qū)和用途管制手段，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域-要素的統(tǒng)籌管理，通過建立不同導(dǎo)向下的主體功能區(qū)，進(jìn)行區(qū)域特色開發(fā)和規(guī)劃，并以財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度為保障，因地制宜發(fā)展區(qū)域特色，體現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展模式。

5.3 要素統(tǒng)籌

國土空間規(guī)劃前期對(duì)土地利用的管控主要體現(xiàn)在控制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張和保護(hù)農(nóng)用地上，而忽略了對(duì)土地資源生產(chǎn)、生活、生態(tài)要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對(duì)于空間管控的表現(xiàn)形式應(yīng)該體現(xiàn)在對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線“三線”的控制上。因此，為構(gòu)建國土空間規(guī)劃保護(hù)制度，推進(jìn)全要素自然資源管理，統(tǒng)一國土空間用途管制，拓展管制類空間邊界，構(gòu)建“三基一水兩條線”“兩界一區(qū)五張網(wǎng)”的保護(hù)開發(fā)邊界體系。

5.4 “三生”優(yōu)化

土地的本質(zhì)屬性具有多功能性，國土空間規(guī)劃是對(duì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理配置和優(yōu)化布局，土地資源利用的過程是對(duì)土地3種空間的配置過程，國土空間布局優(yōu)化要體現(xiàn)在“三生”空間的合理配置上。因此，對(duì)“三生”空間研究是國土空間規(guī)劃布局的具體實(shí)踐基礎(chǔ)。而“三生”空間合理配置的基礎(chǔ)是區(qū)域的資源環(huán)境承載力和水土資源稟賦，因?yàn)椴煌瑓^(qū)域的資源環(huán)境決定了人類開發(fā)的強(qiáng)度和規(guī)模，也為“三生”空間布局提供了依據(jù)。在精準(zhǔn)匹配資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上確定空間開發(fā)強(qiáng)度，集中集約劃定生產(chǎn)和生活的核心管控邊界，劃定城鎮(zhèn)擴(kuò)展規(guī)模，有效提升全域空間開發(fā)利用效益。

6 結(jié)論與建議

本文通過對(duì)國土空間規(guī)劃的歷史演進(jìn)和發(fā)展階段進(jìn)行分析和劃分，可以看出：國土空間規(guī)劃前期主要立足于國土資源的區(qū)域開發(fā)，中期立足于國土空間的集約利用，后期主要立足于國土資源的全域協(xié)同保護(hù)，因此，國土空間規(guī)劃包含兩大要素：資源和空間。國土空間規(guī)劃就是對(duì)資源和空間的協(xié)調(diào)平衡機(jī)制所做的系統(tǒng)布局和規(guī)劃，要做到國土空間合理規(guī)劃必須對(duì)資源和空間兩大著力點(diǎn)進(jìn)行布局優(yōu)化。

6.1 空間要素統(tǒng)一布局

6.1.1 形成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系 建立資源、資產(chǎn)統(tǒng)一賬戶，實(shí)行數(shù)據(jù)共享、統(tǒng)一規(guī)劃，跨域協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃。多種規(guī)劃沖突表現(xiàn)在：國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等多種規(guī)劃都從不同層面和環(huán)節(jié)對(duì)土地資源進(jìn)行了規(guī)劃和約束，但是由于多種規(guī)劃空間和時(shí)間上的沖突并未使國土資源達(dá)到空間上的合理配置和高效利用，都是單要素、自然資源層面、局限性的隔離規(guī)劃，沒有為統(tǒng)籌各個(gè)要素的高位統(tǒng)籌規(guī)劃進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)籌，因此，必須形成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系。

6.1.2 建立生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三位”一體的空間規(guī)劃布局 集多種規(guī)劃于一體的規(guī)劃模式，通過控制“底線”思維，將生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先考慮，并在保證生態(tài)底線的前提下實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展和保證生活水平，同時(shí)也體現(xiàn)了以人為本的思想。在尊重自然資源地域規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間組織規(guī)律的基礎(chǔ)上，確定不同區(qū)域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間比例關(guān)系，制定點(diǎn)-軸-面的空間形態(tài)布局方案，做到生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間自然秀美。因此，在國土空間綜合規(guī)劃背景下，主體功能區(qū)地位逐步增強(qiáng)，將對(duì)各種部門規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)，對(duì)我國國土空間的優(yōu)化配置和區(qū)域要素的統(tǒng)籌提供指導(dǎo)作用，并在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮基礎(chǔ)制度的作用。

6.2 資源要素全域統(tǒng)籌

6.2.1 建立以資源環(huán)境承載力和國土空間適宜性評(píng)價(jià)為依據(jù)的國土空間規(guī)劃基礎(chǔ) 在國土資源利用過程中，資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)可以為國土資源的集約節(jié)約利用提供數(shù)據(jù)參考和標(biāo)準(zhǔn)；在“多規(guī)合一”背景下，要以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，進(jìn)行多種規(guī)劃的融合，需要以資源環(huán)境承載力為導(dǎo)向，建立一張藍(lán)圖，將資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)檢測納入“一張圖”管理；在國土空間規(guī)劃建設(shè)過程中，對(duì)于新增建設(shè)用地量和開發(fā)強(qiáng)度需要進(jìn)行資源環(huán)境承載力評(píng)估，控制開發(fā)強(qiáng)度，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)；在國土空間用途管制過程中，需要進(jìn)行要素的分區(qū)管控，而分區(qū)管控的前提和依據(jù)就是對(duì)資源環(huán)境承載力進(jìn)行區(qū)域資源稟賦的評(píng)價(jià)和環(huán)境承受能力的評(píng)估，確定國土空間功能分區(qū)邊界及用途管制邊界，劃定承載力紅線；此外，根據(jù)建立的區(qū)域資源環(huán)境承載力預(yù)警系統(tǒng)，可以有效控制和預(yù)防區(qū)域?yàn)?zāi)害的發(fā)生，并及時(shí)對(duì)資源環(huán)境管控區(qū)進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控。

6.2.2 國土空間規(guī)劃要統(tǒng)籌山、水、林、田、湖等國土資源全要素 國土空間布局是區(qū)域布局的宏觀體現(xiàn)，是以區(qū)域布局為單元，以全域協(xié)調(diào)為導(dǎo)向的國土空間規(guī)劃，需要從全局利益出發(fā)，體現(xiàn)全域資源環(huán)境分異規(guī)律，優(yōu)化自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各種要素的配置，以可持續(xù)發(fā)展角度為落腳點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。要進(jìn)行要素種類的統(tǒng)籌，加強(qiáng)山、水、林、田、湖的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，土地種類的統(tǒng)籌是生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)的一步也是重要的一步，通過建設(shè)現(xiàn)代化的生活空間，提高居民的幸福度。