新時代背景下土地增值收益分配研究

吉高涵，許建明

(浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,浙江 杭州 311300)

1 問題與提出

本文關(guān)注的問題是在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府征收農(nóng)村宅基地中地方政府、村集體、農(nóng)戶土地增值收益分配問題。在我國城鎮(zhèn)化初期，由于公共利益界定不清、土地產(chǎn)權(quán)不明衍生出了地方政府“低征高售”行為是農(nóng)村集體補(bǔ)償偏低的主要原因。隨著土地管理法的改革，明確要求進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償，村集體所獲征地補(bǔ)償與失地保障也在不斷提高。但在城鄉(xiāng)土地二元制度下與城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，因稀缺性導(dǎo)致的土地價值的提升速度遠(yuǎn)大于征地補(bǔ)償增加的速度，致使政府和開發(fā)商獲得巨額收益，征地農(nóng)民相對補(bǔ)償仍然較低，農(nóng)民集體與農(nóng)民的土地權(quán)益受損[2]?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出，當(dāng)前中國的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)是加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定提供有力支撐。為此需要進(jìn)一步落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，增加與保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)性收入。如何在政府、集體、個人之間公正與高效的處理土地增值收益的分配問題也就顯得尤為重要。

1.1 增值收益分配制度構(gòu)建研究

如果當(dāng)前的制度不能適當(dāng)反應(yīng)資源的稀缺性和經(jīng)濟(jì)機(jī)會，經(jīng)濟(jì)就會出現(xiàn)行為的扭曲，同時也會造成資源的錯配與浪費(fèi)。社會的生產(chǎn)方式與生產(chǎn)方式的人地矛盾促進(jìn)了土地制度的產(chǎn)生與改變[3]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，與我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略要求，必須要不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距。通過賦予農(nóng)村居民與城市居民同等產(chǎn)權(quán)對價能力，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)，讓農(nóng)民可以分享城市化進(jìn)程中的級差收益，是改革土地增值收益分配機(jī)制的重點(diǎn)所在[4-6]。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬已日益明晰，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的建立更有利于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對價的實(shí)現(xiàn)。但由于農(nóng)村宅基地使用的身份屬性，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)對價能力相比于城市自由產(chǎn)權(quán)對價仍有較大差距。農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)流動是農(nóng)村房地產(chǎn)制度誘發(fā)性變遷的社會結(jié)果，農(nóng)村房地分離，賦予農(nóng)房與建設(shè)用地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)對價能力，是深入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵[7]。

1.2 增值收益分配的權(quán)利歸屬研究

土地發(fā)展權(quán)是獲取土地增值收益的關(guān)鍵所在，美國以創(chuàng)立土地發(fā)展權(quán)銀行連接買方與賣方，從中收取一定稅額，保證三者公平收益[8]。土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的派生權(quán)，其包含了土地使用性質(zhì)的變更與獲取土地增值收益的權(quán)利[9]。在法學(xué)界看來，地方政府對城市周邊地區(qū)“低征高賣”，侵占了村集體的土地發(fā)展權(quán)，同時對于 “漲價歸公”或“漲價歸農(nóng)”則是混淆了農(nóng)民對于土地增值收益的歸屬權(quán)與分享權(quán)[10-11]。而在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，學(xué)者們以土地發(fā)展權(quán)為視角，將發(fā)展權(quán)所帶來的土地增值收益的分配視為地方政府與村集體的非合作博弈。如宋戈和徐四桂[12]以宅基地保障與財產(chǎn)損失進(jìn)行分配增值收益，或是將發(fā)展權(quán)視為由地方政府與村集體共有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行收益分配[13-14]。

上述的兩類研究給予了本文很好的理論基礎(chǔ)與研究背景，這一領(lǐng)域研究成果也越來越多。但是，在分析土地增值收益分配的過程中，缺失對地方政府、村集體、農(nóng)戶合作關(guān)系的重視，增值收益的合理與公正分配是在參與人同等權(quán)利的條件下基于參與者貢獻(xiàn)程度的分配。因此對于三者地價上漲的貢獻(xiàn)程度與合理的分配方式是需要深挖研究的問題。為此本文以江蘇省溧陽市上城村宅基地征收為例，以新型城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為背景，將農(nóng)戶，村集體，地方政府視為合作博弈關(guān)系，突出農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)屬性與參與人的平等權(quán)利，運(yùn)用Shapley值法探索公正的土地增值收益分配比例。

2 土地增值收益分配的理論邏輯

新型城鎮(zhèn)化改革的理論邏輯，本質(zhì)上是轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對價能力的制度構(gòu)建。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化沒有建立良好的福利共享機(jī)制與發(fā)展權(quán)力公平，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移城市推動城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與消費(fèi)[15]，卻無法享受城市居民同等的公民保障與財產(chǎn)權(quán)利平等。因此地方政府在土地征收時給予的征地補(bǔ)償，是將村集體所有的土地視為生產(chǎn)工具的征收而不是土地資產(chǎn)的征收。此時的征地補(bǔ)償中僅僅包含了土地農(nóng)業(yè)用途與產(chǎn)出價值，忽視這一資產(chǎn)的增值屬性與財產(chǎn)權(quán)利。只有平等的產(chǎn)權(quán)對價能力，激活農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性，才能實(shí)現(xiàn)合理的增值收益分配與農(nóng)民收入持續(xù)增值的新型城鎮(zhèn)化改革。

在實(shí)際的合作利益分配中，以Shapley值法來達(dá)到公平合理的收益分配。Shapley值法有三條原則，對稱性原則：每個參與人獲得的分配與他在聯(lián)盟中的排列位置無關(guān)聯(lián)；有效性原則：如果參與人在聯(lián)盟中的任一合作都無貢獻(xiàn)，則給他的分配應(yīng)為0；每個人的分配份額應(yīng)大于或等于兩項(xiàng)合作單獨(dú)進(jìn)行時應(yīng)分配數(shù)額即協(xié)同效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)的土地增值收益分配中，對稱性原則保證村集體與農(nóng)戶享有與地方政府同等的獲益權(quán)利；有效性原則杜絕了通過此方法可以杜絕類似發(fā)展中國家因城市快速發(fā)展而形成的土地食利階層的寄生，同時可以讓城郊農(nóng)戶享有其本應(yīng)享有的土地收益；可加性原則保證土地征收是符合多數(shù)人的利益且保證征收后的收益大于或等于征收前的收益。Shapley值分配法的三條原則是合作博弈理論的實(shí)踐體現(xiàn)，同時也是羅爾斯正義分配論的公正性與相互性理論上的呼應(yīng)，更是新時代背景下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)權(quán)對價能力重塑、人民獲得感增強(qiáng)的理論實(shí)踐。

3 土地征收中成本收益分析

本文以江蘇省溧陽市2016年在該市長興鎮(zhèn)上城村集體建設(shè)用地征收后轉(zhuǎn)國有建設(shè)用地招拍掛項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)來分析土地增值收益分配的量化問題。本文數(shù)據(jù)來源于江蘇省國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng) 、溧陽市自然資源局 與溧陽市政府信息公開網(wǎng)，農(nóng)戶的征收補(bǔ)償與小產(chǎn)權(quán)房價格來自作者2019年8月調(diào)研此次項(xiàng)目上城村被征收村民。

上城村土地征收項(xiàng)目于2016啟動，共征收農(nóng)村建設(shè)用地3.47×105/m2，分批次將征地土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地進(jìn)行招拍掛。當(dāng)前上興鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府將征收的建設(shè)用地中的16633m2以招拍掛的形式，以8732萬元成交規(guī)劃用于商業(yè)服務(wù)用地。在此次征收建設(shè)用地項(xiàng)目中共有48戶，每戶房屋面積在200～300m2。房屋補(bǔ)償為2280元/m2，搬遷獎勵每戶6000元，農(nóng)房的竣工房屋造價為1007元/m2，農(nóng)戶拆遷補(bǔ)償費(fèi)用為2433萬元，凈收益為1418萬元。土地補(bǔ)償費(fèi)用為31.7元/m2，由于村集體沒有參與投資成本為0，村集體土地補(bǔ)償款為52.4萬元。此次項(xiàng)目區(qū)鎮(zhèn)政府成本，對所征收土地進(jìn)行五通一平成本為800元/m2，總共為1280萬元。其本次項(xiàng)目地方政府凈收入為4957.6萬元，村集體為52.4萬元，農(nóng)戶為1418萬元。

表格1 各經(jīng)濟(jì)主體收益與分配情況 (萬元，%)

從上述的分析可以看出，在土地增值收益分配過程中地方政府的收益分配比最高為77.13%。農(nóng)戶與村集體的收益分配比例分別為22.06%、0.82%，收益比例相對于地方政府較低。接下來本文選用Shapley值法來對各經(jīng)濟(jì)主體的收益分配比例進(jìn)行重現(xiàn)測算。

4 研究方法

4.1 Shapley值法

合作博弈中的收益分配，一般運(yùn)用Shapley值法。具體數(shù)學(xué)表達(dá)如下：設(shè)聯(lián)盟I={1,2,3…n}，表示n個成員組成的合作聯(lián)盟，I中的任一子s集都對應(yīng)著一個實(shí)函數(shù)v(s)，并且滿足以下條件：

V(ψ)=0 (1)

v(s1∪s2≥v(s1)+v(s2) (2)

集合[I,V]表示合作聯(lián)盟中個主體的博弈問題，其中V表示n人合作博弈的特征函數(shù)。其中s是I中任意子集也稱聯(lián)盟，v(s)是描述聯(lián)盟的效益。I中成員的參與人i從n人合作博弈聯(lián)盟中所獲得收益ψi(V)應(yīng)當(dāng)滿足上述3條公理，進(jìn)而滿足這些基本性質(zhì)的合作博弈解是唯一存在的，從而解決合作博弈的的合理分配問題。

其中，I中成員i的收益必須滿足個體理性與總體合理性，即合作時的收益要大于不合作的收益，參與合作的人要將產(chǎn)生的利益分光。具體數(shù)學(xué)表達(dá)如下：

ψi(V)≥V(i) (3)

∑i∈Iψi(V(I))=V(I) (4)

Shapley值的計算公式如下：

V(I)=[ψ1(V),ψ2(V),…ψ3(V)]

ψi(V)=∑i∈SIW(│S│)[V(│S│)-V(S{i})] (5)

式(5)中V(S{i})時小聯(lián)盟s的收益減去參與人i的收益，│S│是s中元素的個數(shù)即小聯(lián)盟中參與人的個數(shù)，W(│S│)是加權(quán)因子亦合作聯(lián)盟中人i在合作中的貢獻(xiàn)，V(S)是子集s的收益。因此合作聯(lián)盟中參與人i對所有可能參加的聯(lián)盟所作的貢獻(xiàn)的加權(quán)平均就是Shapley值。

4.2 各個經(jīng)濟(jì)主體收益分析

4.2.1 農(nóng)戶的成本收益 在當(dāng)前農(nóng)村土地制度中，宅基地上房屋歸屬農(nóng)民私有，土地歸村集體所有。農(nóng)民只能對土地這一共有資產(chǎn)享有使用，但無法獲得收益，農(nóng)民只能對其所有獨(dú)有資產(chǎn)房屋進(jìn)行出租可以獲得資產(chǎn)的對價功能。根據(jù)訪問被拆遷人員，上城村的房屋出租價格為1000元/月，該村農(nóng)戶一年出租房屋收入所得為12000元，農(nóng)戶總體收入為57.6萬元。

4.2.2 村集體收益 村集體的資金收益主要來源于，農(nóng)村集體資產(chǎn)的發(fā)包、租賃、投資、資產(chǎn)處置等帶來的集體收入。在這里將村集體單獨(dú)收益定義為建設(shè)用地出租價格。根據(jù)詢問拆遷地居民與土流網(wǎng)得出，農(nóng)村建設(shè)用地出租價格在每年300元/m2，上城村留存建設(shè)用地1733，該村總體農(nóng)戶的建設(shè)用地出租一年收入為51.95萬元。

4.2.3 政府收益 政府在不與農(nóng)村集體合作時，無法將農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有土地，只能將其以有的國有建設(shè)用地或城市廢棄用地進(jìn)行復(fù)墾，從而獲得財政補(bǔ)貼。溧陽市土地復(fù)墾的新增農(nóng)業(yè)用地的財政補(bǔ)貼在82.5元/m2，其上興鎮(zhèn)廢棄工業(yè)用地有1200m2，廢棄用地復(fù)墾成本為3.3元/m2，地方政府獲復(fù)墾土地補(bǔ)貼費(fèi)用為8.1萬元，實(shí)際收入7.71萬元。增加農(nóng)田可以作為建設(shè)用地指標(biāo)在本市內(nèi)交易，價格為300元/m2，收入為36萬元。合計地方政府單獨(dú)收益為43.7萬元。

4.3 合作模式下收益分析

4.3.1 農(nóng)戶與村集體合作收益 此合作方式下，農(nóng)戶以低于市中心房產(chǎn)價格出售農(nóng)房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)，又稱為小產(chǎn)權(quán)房，村集體收取外來購房人的土地使用。合作收益=農(nóng)戶住宅增值+土地使用權(quán)出讓收益。據(jù)訪問上城村拆遷居民，本村小產(chǎn)權(quán)房價格在3850元/m2，每戶人家建筑面積平均在220m2，農(nóng)戶總體可得4065.6萬元。外來人口使用本村宅基地需繳納宅基地使用費(fèi)，價格平均在50000元/戶，村集體收入在240萬元，合計總收入4305.6萬元。

4.3.2 農(nóng)戶與鎮(zhèn)政府合作 由于宅基地由村集體所有，無法繞開村集體對其農(nóng)房下土地進(jìn)行征收。在這種合作模式下，鎮(zhèn)政府對農(nóng)房其資產(chǎn)性質(zhì)承認(rèn)，享受與城市住房買賣同等權(quán)利與產(chǎn)權(quán)抵押貸款，并對其征收增值稅。合作收益=農(nóng)房增值+住房增值稅+契稅。2019年上興鎮(zhèn)房價6230元/m2，上城村距鎮(zhèn)中心僅3.8km，房價預(yù)估增值為4200元/m2，建房成本1007元/m2，農(nóng)戶可獲凈收益3371.81萬元。上興鎮(zhèn)基準(zhǔn)低價為1660元/m2，容積率為0.67，樓面地價為2490元/m2。地方政府可獲增值稅41.94萬元與契稅88.7萬元。合計總收益3502.45萬元。

4.3.3 鎮(zhèn)政府與村集體合作 在這種合作方式下，鎮(zhèn)政府只能對村內(nèi)少量的閑置建設(shè)用地進(jìn)行征收。由于農(nóng)村中大量建設(shè)用地為宅基地，因此這種合作模式下項(xiàng)目區(qū)面積將減少，土地出讓金減少。村集體將本村少量建設(shè)用地與地方政府合作共建專業(yè)市場。合作成本為五通一平；合作收益=土地租金+房屋租金。上城村余量建設(shè)用地為1733，工業(yè)用地的容積率為1733.31，其廠房建筑面積為土地租金每年800元/m2，土地租金年收入為138.53萬元，廠房租金每月3.2萬元，年收入為38.4萬元。合計收入為176.93萬元。

表格2 表不同合作狀態(tài)下的農(nóng)戶收益測算(萬元)

表格3 表不同合作狀態(tài)下村集體收益測算(萬元)

表格4 不同合作狀態(tài)下的鎮(zhèn)政府收益測算(萬元)

表格5 Shapley值各經(jīng)濟(jì)體收益分配情況(萬元，%)

最后，當(dāng)三者合作時，為當(dāng)前土地征收補(bǔ)償凈收益與土地招拍掛凈收益的總和6428萬元。

4.4 計算Shapley值

把調(diào)查數(shù)據(jù)直接帶入Shapley值的計算公式中，即(5)式，可得如下表3、表4、表5結(jié)果所示。

根據(jù)計算，分別得出農(nóng)戶、村集體、地方政府的收益如下：

農(nóng)戶收益：ψ農(nóng)戶(v)=19.2+708.94+576.5+2083.69=3388.33

村集體收益：ψ村集體收益(v)=17.32+70+22.2+975.2=1722.62

政府收益：ψ超市(v)=14.57+20.83+574.15+707.47=1317.02

通過Shapley值計算方法，充分考慮到了各個經(jīng)濟(jì)主體在合作中的貢獻(xiàn)收益與提高了三分合作收益。從原先的農(nóng)戶、村集體、鎮(zhèn)政府比例22.06%、0.82%、77.13%提高至52.84%、26.80%、20.49%。相比較于傳統(tǒng)土地征收補(bǔ)償，基于財產(chǎn)性質(zhì)的權(quán)利補(bǔ)償體現(xiàn)土地增值的貢獻(xiàn)程度，同時激活了農(nóng)戶與村集體的房產(chǎn)與土地的資產(chǎn)屬性。因此，以Shapley值計算征地收益分配比例具有一定的合理性與借鑒意義。

5 政策建議

本文基于以上研究結(jié)論得出政策建議，黨的十九大報告提出保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，為此需要不斷調(diào)高農(nóng)民的資產(chǎn)性收入。農(nóng)民的主要資產(chǎn)在于其所有的土地。通過賦予農(nóng)民與城市居民同等財產(chǎn)權(quán)利是滿足資產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)。將農(nóng)民的土地視為城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資參與者，既有利益提高農(nóng)民收入，也可解決增值收益分配解決問題。