貴州省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)改革的回顧、理念及思考*

張 臻 賈雯清 王麗娟 蔡卓成

北京電子科技學(xué)院，北京市 100070

引言

在信息化發(fā)展新階段，大數(shù)據(jù)既是推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動力，也是重塑國家競爭優(yōu)勢的新機(jī)遇，還是提升政府治理能力的新途徑。 為促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、發(fā)揮數(shù)據(jù)資源戰(zhàn)略作用，提升政府治理能力，各地區(qū)紛紛組建大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，將數(shù)據(jù)管理職能單獨(dú)劃分出來。 截至2018年，全國副省級城市及以下市縣建立了近百個名稱各異的大數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)發(fā)展局、大數(shù)據(jù)中心等機(jī)構(gòu)，廣東、貴州、浙江等省份組建了省級大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。[1]從政府職能變遷歷程來看，當(dāng)前大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)改革尚處于探索階段，各個地方的職能配置、組建模式、隸屬關(guān)系等方面都存在較大差異。

針對大數(shù)據(jù)治理，現(xiàn)有研究圍繞治理概念、治理框架、規(guī)則體系、應(yīng)用挑戰(zhàn)等方面進(jìn)行了探討，大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置的研究相對較少。 已有的研究包括:黃璜和孫學(xué)智對我國地方政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和模式進(jìn)行了研究[1]；張克從省市兩級大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀入手，進(jìn)行梳理和模式分類[2]；徐擁軍等人分析了大數(shù)據(jù)管理部門與檔案部門之間的職能關(guān)系[3]；陳劍對地方政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的定位做了思考[4]。 但是，尚沒有對某一地方政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)與職能的深入分析。 貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局作為全國首個省政府直屬的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置時間和改革路徑上具有典型性。 本文通過實(shí)地考察和資料分析，梳理貴州省級大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)改革的歷程，總結(jié)機(jī)構(gòu)改革的理念，并提出完善機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化路徑，以期為地方大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置優(yōu)化提供啟發(fā)和借鑒。

1 貴州省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)改革歷程回顧

2015 年國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確指出，數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)正日益對全球生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)活動以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、社會生活方式和國家治理能力產(chǎn)生重要影響。 目前，我國在大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用方面已具備一定基礎(chǔ)，擁有市場優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?，但也存在政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃、法律法規(guī)建設(shè)滯后、創(chuàng)新應(yīng)用領(lǐng)域不廣等問題，亟待解決。[5]在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要導(dǎo)向與中央政策鼓勵下，貴州省努力搶占大數(shù)據(jù)發(fā)展先機(jī)，在大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)改革中走出關(guān)鍵一步。 縱觀貴州省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)改革的歷程，大致可以分為以下四個階段。

1.1 初步探索時期(2009 年-2014 年2 月)

在設(shè)置專門的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)之前，貴州省將大數(shù)據(jù)發(fā)展相關(guān)職能(主要是信息化發(fā)展)配置給成立于2009 年的經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(以下簡稱省經(jīng)信委；2018 年機(jī)構(gòu)改革后，該委員會更名為工業(yè)和信息化廳)。 信息化發(fā)展的具體職能主要由電子信息處、軟件服務(wù)處、通信發(fā)展與保障處、信息化推薦處、網(wǎng)絡(luò)與信息安全處五個處室承擔(dān)。 在貴州省委、省政府的高度重視和有關(guān)部門的推動下，貴州省憑借自身優(yōu)勢吸引了一批電子信息產(chǎn)業(yè)。 2013 年下半年，中國電信、聯(lián)通、移動三大電信運(yùn)營商數(shù)據(jù)中心在貴安新區(qū)開工建設(shè)，中關(guān)村貴陽科技園成立、富士康第四代產(chǎn)業(yè)園也落戶貴州。 2014 年2 月，貴州省人民政府印發(fā)《關(guān)于加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用若干政策的意見》及《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用規(guī)劃綱要(2014—2020 年)》，首次明確將“大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”工作獨(dú)立出來，交由省經(jīng)信委牽頭負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。 隨后，省經(jīng)信委在整合相關(guān)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上組建了省數(shù)據(jù)資源管理辦公室，負(fù)責(zé)整合全省各級政府及其部門的數(shù)據(jù)資源，加快大數(shù)據(jù)管理平臺搭建與信息安全保障體系建設(shè)。同時貴州省政府凝聚專家科研力量，成立省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)專家咨詢委員會，為云計算、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與應(yīng)用及相關(guān)項目工程實(shí)施提供決策支持。[6]

1.2 過渡時期(2014 年5 月-2017 年3 月)

在2014 年5 與至2017 年3 月期間，貴州省通過組建大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和大數(shù)據(jù)安全的專項領(lǐng)導(dǎo)小組，有力推動了全省大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略行動具體落實(shí)與各相關(guān)部門之間的溝通協(xié)調(diào)。 2014年5 月，貴州省人民政府成立省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，時任省長陳敏爾任組長，時任省委常委、省委政法委書記、副省長、貴安新區(qū)黨工委書記秦如培任常務(wù)副組長，時任省委常委、貴陽市委書記陳剛和時任副省長王江平任副組長，省直各部門負(fù)責(zé)人、地市州相關(guān)負(fù)責(zé)人任小組成員[7]。 該領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，召開多次會議對有關(guān)工作進(jìn)行研究部署，明確了省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)工作和總體思路，并對充實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組成員、加快組建大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)、推進(jìn)各級政府和部門信息化建設(shè)、加快數(shù)據(jù)互聯(lián)互通等政府大數(shù)據(jù)管理工作提出了進(jìn)一步要求。 2016 年6月，貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組更名為貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，同時加掛國家大數(shù)據(jù)(貴州)綜合試驗區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組牌子，實(shí)行一套人馬、兩塊牌子，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整[8]。 增設(shè)的成員包括貴州大學(xué)校長、貴州日報報業(yè)集團(tuán)社長、三大電信運(yùn)營公司經(jīng)理、云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司董事長等有關(guān)大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)、媒體宣傳、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。 通過這次改革，明確了領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及各有關(guān)單位的具體職責(zé)，形成了由省長帶頭、各單位部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、高校、科研院所、基礎(chǔ)通信與大數(shù)據(jù)企業(yè)相互配合的發(fā)展格局。

2017 年3 月，貴州省大數(shù)據(jù)安全領(lǐng)導(dǎo)小組成立，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省大數(shù)據(jù)安全管理各項工作和大數(shù)據(jù)(貴州)綜合試驗區(qū)建設(shè)。 貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和貴州省大數(shù)據(jù)安全領(lǐng)導(dǎo)小組兩大領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，促進(jìn)了全省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安全管理工作的總體布局和系統(tǒng)落實(shí)，同時為省級大數(shù)據(jù)管理格局的初步形成及大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局的設(shè)立奠定了良好的組織基礎(chǔ)。

1.3 組建發(fā)展時期(2017 年1 月-2018 年10月)

為了更好地推進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力，貴州省于2017 年1 月成立省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，作為省人民政府正廳級直屬事業(yè)單位。 在該局成立之前，貴州省政府曾于2016 年成立專項調(diào)研工作組，對北京、上海、成都、寧夏等地大數(shù)據(jù)發(fā)展情況進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，貴州省委常委會于2016 年9 月研究決定，要利用現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)資源，組建大數(shù)據(jù)管理專責(zé)機(jī)構(gòu)。 根據(jù)《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》[9]，貴州省在原貴州省公共服務(wù)管理辦公室基礎(chǔ)上成立省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局(以下簡稱省大數(shù)據(jù)局)，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和信息化委員會中有關(guān)數(shù)據(jù)資源管理、大數(shù)據(jù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(除電子信息制造業(yè)外)、信息化(除“兩化融合”外)等職責(zé)。 該局內(nèi)設(shè)辦公室、政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃處、規(guī)劃投資處、產(chǎn)業(yè)發(fā)展處、數(shù)據(jù)資源管理與安全處、基礎(chǔ)設(shè)施處、應(yīng)用推廣處、對外交流與宣傳處、人事人才處共九個處室，負(fù)責(zé)全省數(shù)據(jù)治理頂層設(shè)計、資源整合、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政務(wù)服務(wù)、對外交流、人才建設(shè)等相關(guān)工作。另外，該局還管理一個事業(yè)單位——省信息中心(省電子政務(wù)中心、省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心)。

機(jī)構(gòu)成立后，貴州省大數(shù)據(jù)管理職能的獨(dú)立性進(jìn)一步凸顯，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)與政務(wù)數(shù)據(jù)治理職能進(jìn)一步明晰。 從職能履行上看，專責(zé)機(jī)構(gòu)的成立，對推動大數(shù)據(jù)地方性法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定、加速大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享提供了有力的組織保障。 而且，貴州省大數(shù)據(jù)局的成立有利于建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、上下協(xié)同、運(yùn)行高效的數(shù)字治理組織體系，并且對后續(xù)開展的市縣機(jī)構(gòu)改革起到示范作用。[2]

1.4 改革深入時期(2018 年10 月至今)

2018 年10 月，《貴州省機(jī)構(gòu)改革方案》出臺，明確將省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局由事業(yè)單位調(diào)整為正廳級政府直屬機(jī)構(gòu)。 根據(jù)新的“三定方案”，省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由9 個變?yōu)? 個(原基礎(chǔ)設(shè)施處與規(guī)劃投資處合并為項目投資處)，下設(shè)貴州省信息中心和省量子信息和大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)研究院兩個事業(yè)單位。

其中，省信息中心主要承擔(dān)全省政務(wù)信息化建設(shè)、宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測預(yù)警分析研究、信息內(nèi)容和信息技術(shù)服務(wù)等工作職能。 成立于2018 年的省量子信息和大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)研究院則主要承擔(dān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)研究和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定等工作。機(jī)構(gòu)改革后，原由省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局履行出資人職責(zé)的云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司完成了股權(quán)劃轉(zhuǎn)，其出資人職責(zé)改由貴州省國資委履行，該公司繼續(xù)為省大數(shù)據(jù)局提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和平臺運(yùn)維服務(wù)。

2019 年2 月，為全面落實(shí)和推動全省大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動，進(jìn)一步加快國家大數(shù)據(jù)(貴州)綜合試驗區(qū)建設(shè)，貴州省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《貴州省實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動問責(zé)暫行辦法》。 該辦法明確，“省大數(shù)據(jù)主管部門認(rèn)為需要問責(zé)的”，可由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；問責(zé)辦理結(jié)果需要及時向省大數(shù)據(jù)主管部門反饋；省大數(shù)據(jù)主管部門還應(yīng)定期整理問責(zé)情況，向省委、省政府報告。 根據(jù)該辦法，省大數(shù)據(jù)局承擔(dān)就“對貫徹執(zhí)行大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動不到位的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體、相關(guān)負(fù)責(zé)人的問責(zé)工作”的問責(zé)建議、問責(zé)報告的職權(quán)與職責(zé)。 2019 年8 月1 日，貴州省十三屆人大常委會通過的《貴州省大數(shù)據(jù)安全保障條例》第七條明確大數(shù)據(jù)發(fā)展管理部門“負(fù)責(zé)與大數(shù)據(jù)安全相關(guān)的數(shù)據(jù)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)應(yīng)用等工作”省大數(shù)據(jù)局的大數(shù)據(jù)安全管理方面的職能進(jìn)一步明晰。

表1 2014-2019 年貴州省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)改革歷程回顧

2 貴州省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)改革的理念

2.1 堅持機(jī)構(gòu)改革為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)

中國的行政體制改革始終服從并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，并隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷向前推進(jìn)。[10]進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代以來，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和社會數(shù)字治理需求不斷督促著大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)作出相應(yīng)調(diào)整，機(jī)構(gòu)職能和角色也進(jìn)行著相應(yīng)轉(zhuǎn)變。 在歷次改革中，貴州省針對大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)職能，主要做出了以下調(diào)整。

一是理清政府與市場的邊界。 一方面，貴州省強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能，通過大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃、綜合實(shí)驗區(qū)的建設(shè)為全省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境。 另一方面，貴州省加強(qiáng)數(shù)據(jù)市場的培育與監(jiān)管，成立了全國首家以大數(shù)據(jù)命名的交易所，并采用“政府指導(dǎo)，社會參與、市場化運(yùn)作”的模式規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，促進(jìn)了數(shù)據(jù)流通與數(shù)據(jù)交易市場的健康發(fā)展。 二是協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的關(guān)系。 貴州省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)重視大數(shù)據(jù)企業(yè)的引進(jìn)和培育，在行業(yè)發(fā)展政策、專項資金申報、核心技術(shù)研發(fā)、人才培育引進(jìn)等各個環(huán)節(jié)提供最大限度的引導(dǎo)支持，以大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)為平臺，搭建全省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)圈，為全省“兩化融合”和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級做好了充分準(zhǔn)備。 同時通過技術(shù)外包、定向委托，將數(shù)據(jù)云平臺建設(shè)運(yùn)營等工作委托給事業(yè)單位或相關(guān)企業(yè)，既提高了公共服務(wù)質(zhì)量，又提高了政府效能。 三是優(yōu)化政府對社會的治理。 貴州省積極推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新，以“云上貴州”“貴州政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”為依托，通過實(shí)施“數(shù)據(jù)鐵籠”“數(shù)智貴陽”、大數(shù)據(jù)綜合治稅等項目，以大數(shù)據(jù)賦能民生服務(wù)，深化“放管服”改革，有效提升了政府的社會治理能力與公共服務(wù)水平。

2.2 堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則

堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則不僅是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的明確要求，也是不斷優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的著力點(diǎn)。[11]政府大數(shù)據(jù)治理是一個系統(tǒng)性工程，從數(shù)據(jù)資源的收集、預(yù)處理、儲存到數(shù)據(jù)分析、可視化、應(yīng)用等各個環(huán)節(jié)，需要的是大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和各個單位部門間的通力配合。 實(shí)際上，貴州省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的歷次改革都致力于優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)間的協(xié)同。

一方面，將大數(shù)據(jù)管理相關(guān)職能集中配置給一個部門。 2014 年之前，大數(shù)據(jù)頂層設(shè)計、產(chǎn)業(yè)融合、信息化建設(shè)等職責(zé)分散于省發(fā)改委、省經(jīng)信委等部門，各部門在大數(shù)據(jù)管理方面職責(zé)相近，主次之分不明顯，使得管理效能較低。 2014年以后，貴州省大數(shù)據(jù)管理職能逐步整合，大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性更強(qiáng)，職能配置得到了優(yōu)化。

另一方面，改革過程中不斷明晰與其他單位的職責(zé)關(guān)系。 在2015 年貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的調(diào)整時，就曾就電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)、各單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)等相關(guān)工作，對相關(guān)單位工作職責(zé)做出了具體規(guī)定。2018 年機(jī)構(gòu)改革后，省大數(shù)據(jù)局與網(wǎng)信辦、經(jīng)信委(現(xiàn)工信廳)等部門的職責(zé)關(guān)系進(jìn)一步優(yōu)化。例如，經(jīng)信委負(fù)責(zé)信息化的制造業(yè)管理；省大數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)軟件和信息服務(wù)業(yè)管理，對口工信部的軟件司；網(wǎng)信辦負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全保障體系建設(shè)，省大數(shù)據(jù)局為其提供必要數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。 通過對部門間職責(zé)進(jìn)行明確以及部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制的不斷健全，有效避免了政出多門、權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮等問題。

2.3 堅持改革與法治辯證統(tǒng)一

準(zhǔn)確把握改革和法治的辯證關(guān)系，是深化改革、完善法治、推動發(fā)展的必然要求，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提基礎(chǔ)。[12]在大數(shù)據(jù)時代開啟之初，我國在數(shù)據(jù)權(quán)屬劃分、安全管理職責(zé)劃分等多個方面都存在著制度盲點(diǎn)，在公民個人信息保護(hù)、企業(yè)數(shù)據(jù)利用、政府?dāng)?shù)據(jù)治理邊界等方面也存在爭議。 大數(shù)據(jù)立法一定程度上落后于行業(yè)發(fā)展與社會數(shù)據(jù)化建設(shè)實(shí)踐，而各省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)也迫切需要一整套數(shù)據(jù)治理制度和行政管理法規(guī)來鞏固改革成果，推進(jìn)數(shù)據(jù)治理的科學(xué)化、法制化和規(guī)范化。

貴州省在歷次改革中，始終重視制度建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)制定。 一是嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理。 將大數(shù)據(jù)管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、編制管理及其管理程序納入法治化軌道，通過“三定方案”明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)、權(quán)責(zé)和人員數(shù)額，用法律手段控制了機(jī)構(gòu)與人員編制的膨脹，基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)職能、編制的法定化。 二是建立健全大數(shù)據(jù)管理運(yùn)行機(jī)制。 逐步建立了諸如數(shù)據(jù)采集應(yīng)用辦法、分類分級指南、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定等制度，其中有些已經(jīng)上升到地方法規(guī)層面。 例如，《貴陽市大數(shù)據(jù)安全管理條例，明確了大數(shù)據(jù)安全管理中各級政府以及網(wǎng)信部門、公安機(jī)關(guān)和大數(shù)據(jù)發(fā)展管理部門等政府部門的職責(zé)和權(quán)限，并對大數(shù)據(jù)安全的監(jiān)督、審計、投訴受理流程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，保證了大數(shù)據(jù)安全管理工作的有法可依。 三是堅持制度創(chuàng)新及標(biāo)準(zhǔn)制定，包括《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)施辦法》在內(nèi)的多部法規(guī)和規(guī)章都是全國首創(chuàng)。 貴陽市還在2018 年獲批成立國家首個大數(shù)據(jù)國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新基地，在信息技術(shù)數(shù)據(jù)質(zhì)量評價指標(biāo)、服務(wù)平臺交易數(shù)據(jù)描述等大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定方面發(fā)揮引領(lǐng)性作用。 四是制定大數(shù)據(jù)發(fā)展行動計劃。 通過“千企改造”、“大數(shù)據(jù)＋”場景融合、“百千萬人才引進(jìn)計劃”及綜合試驗區(qū)建設(shè)，對全省大數(shù)據(jù)政府治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、數(shù)據(jù)交易等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行總體布局，推動了全省大數(shù)據(jù)管理工作的有序發(fā)展。

2.4 強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)支撐與智力支持

在國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下，加快建設(shè)數(shù)字政府，釋放技術(shù)紅利、數(shù)據(jù)開放共享紅利、推動政府治理現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，就必須要強(qiáng)化大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐與智力支持。 為此，貴州省大數(shù)據(jù)局充分利用政策與專項資金優(yōu)勢，從信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新平臺建設(shè)、人才保障和智力支持等方面持續(xù)發(fā)力。

信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，貴州省一直高度重視大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐，深化光網(wǎng)貴州、滿格貴州、寬帶鄉(xiāng)村建設(shè)，積極謀劃5G 網(wǎng)絡(luò)布局，并協(xié)調(diào)開通貴陽·貴安國家級互聯(lián)網(wǎng)骨干直聯(lián)點(diǎn)、建設(shè)中國南方數(shù)據(jù)中心示范基地，從無線覆蓋、流量疏通、數(shù)據(jù)產(chǎn)融生態(tài)圈構(gòu)建等各個層面，加強(qiáng)省內(nèi)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

創(chuàng)新平臺建設(shè)方面，貴州省著力整合各類政府信息平臺，秉持高效聯(lián)動、互聯(lián)互通的原則，依托現(xiàn)有平臺資源，搭建政務(wù)服務(wù)“一云一網(wǎng)一平臺”，通過“一朵云”統(tǒng)攬全省政府?dāng)?shù)據(jù)、“一張網(wǎng)”聯(lián)通省市縣鄉(xiāng)村五級政務(wù)服務(wù)、“一平臺”解決跨層級、跨地域、跨部門數(shù)據(jù)調(diào)度。[13]推動全省政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合與協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

人才保障和智力支持方面，貴州省不斷創(chuàng)新和完善人才引進(jìn)、培育、激勵機(jī)制，制定實(shí)施與大數(shù)據(jù)人才建設(shè)相關(guān)的政策文件，持續(xù)推進(jìn)大數(shù)據(jù)人才發(fā)展。 首先，注重頂層設(shè)計，完善人才發(fā)展體制機(jī)制。 出臺《關(guān)于加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)人才隊伍建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)人才聚集機(jī)制助推大數(shù)據(jù)大工業(yè)大招商行動的十條措施》等文件保障大數(shù)據(jù)人才發(fā)展工作有效推進(jìn)。 其次，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，通過“設(shè)學(xué)院、建基地、重培訓(xùn)”多方面培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才，為全省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供人才支撐。 再次，構(gòu)建大數(shù)據(jù)智庫。 邀請中國科學(xué)院、中國工程院和相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)、高等院校、大數(shù)據(jù)協(xié)會、大數(shù)據(jù)知名企業(yè)的專家、學(xué)者組建貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展智庫，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理、大數(shù)據(jù)發(fā)展全局規(guī)劃提供專業(yè)咨詢和系統(tǒng)化建議，助力政府科學(xué)決策和高效數(shù)字治理。 據(jù)統(tǒng)計，2018 年貴州已引進(jìn)各類高層次大數(shù)據(jù)骨干人才2000 多名，新建大數(shù)據(jù)及相關(guān)業(yè)態(tài)博士后流動(工作)站5 個，引進(jìn)院士及其人才團(tuán)隊10 人[14]。

3 優(yōu)化大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)職能的思考

3.1 主動協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化業(yè)務(wù)溝通

作為全國首個省級政府直屬正廳級大數(shù)據(jù)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局經(jīng)過兩次機(jī)構(gòu)調(diào)整，在職能配置、權(quán)責(zé)劃分方面積累了一定經(jīng)驗，借助全省大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要及各類政策法規(guī)的出臺，省大數(shù)據(jù)局與其他單位、部門間的業(yè)務(wù)溝通也有章可循、有法可依。 但由于數(shù)據(jù)權(quán)屬劃分和部門利益等原因，各部門之間的數(shù)據(jù)共享仍然存在一些困難，“入云”數(shù)據(jù)在參與政府科學(xué)決策、治理模式提升中的作用尚未充分發(fā)揮。 為健全與省經(jīng)信委等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)職能，筆者有如下建議。

第一，主動與相關(guān)部門協(xié)商，必要時提請編制部門協(xié)調(diào)。 針對新一輪機(jī)構(gòu)改革職能現(xiàn)狀與具體工作實(shí)際，省大數(shù)據(jù)局與省經(jīng)信委、網(wǎng)信辦等相關(guān)部門如對職責(zé)分工有異議的，可參照《中央和國家機(jī)關(guān)部門職責(zé)分工協(xié)調(diào)辦法》，按照具體工作關(guān)系，積極進(jìn)行協(xié)商，以符合改革方向、服從工作全局、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、科學(xué)高效、便于執(zhí)行的原則進(jìn)一步明晰任務(wù)分工、理順工作流程，并在爭議解決后，按程序報送省機(jī)構(gòu)編制部門，進(jìn)行報批或予以備案。 在協(xié)商未達(dá)成一致時，建議貴州省大數(shù)據(jù)局與相關(guān)部門向貴州省委機(jī)構(gòu)編制委員會提出協(xié)調(diào)申請，主動配合編制部門調(diào)查研究、協(xié)調(diào)部署，并在職責(zé)歸屬認(rèn)定后認(rèn)真執(zhí)行。為規(guī)范省大數(shù)據(jù)局與其他部門職責(zé)分工協(xié)調(diào)、理順工作關(guān)系，提高工作效率提供規(guī)范途徑。

第二，加強(qiáng)業(yè)務(wù)全流程的跨部門配合協(xié)調(diào)，特別是大數(shù)據(jù)管理公務(wù)協(xié)作機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制。 貴州省大數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)全省政府?dāng)?shù)據(jù)“聚通用”工作，理順部門間關(guān)系，建立流程順暢、公開透明的公務(wù)協(xié)作機(jī)制尤為重要。 建議貴州省大數(shù)據(jù)局理清數(shù)據(jù)歸集、共享、開放、安全管理等各個環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)聯(lián)系和權(quán)力運(yùn)行流程，以“放管服”改革為核心，減少不必要的行政審批和重復(fù)提供的共享數(shù)據(jù)。 優(yōu)化數(shù)據(jù)共享交換平臺并公開業(yè)務(wù)協(xié)作流程清單，促進(jìn)部門間業(yè)務(wù)配合和數(shù)據(jù)融合，提高數(shù)據(jù)共享效率。

第三，探索優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置的途徑。 2018 年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》強(qiáng)調(diào):統(tǒng)籌設(shè)置黨政群機(jī)構(gòu)，在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。[15]貴州省可從地市級大數(shù)據(jù)局入手，探索大數(shù)據(jù)局與黨政機(jī)構(gòu)合署辦公的實(shí)現(xiàn)途徑和推廣意義。 2019年遵義市大數(shù)據(jù)發(fā)展局就與市大數(shù)據(jù)發(fā)展中心(市電子政務(wù)中心)開展合署辦公，對內(nèi)設(shè)各科室工作職責(zé)進(jìn)行調(diào)整并統(tǒng)一調(diào)配人員使用；2019年咸陽市機(jī)構(gòu)改革，市大數(shù)據(jù)管理局也與市委網(wǎng)信辦合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個機(jī)關(guān)名稱。 建議貴州省大數(shù)據(jù)局與這些地市級大數(shù)據(jù)局建立長效溝通機(jī)制，持續(xù)跟蹤調(diào)研，探索大數(shù)據(jù)局與網(wǎng)信辦、工信廳等黨政機(jī)構(gòu)合署辦公的效果。

3.2 統(tǒng)籌多方力量，助力數(shù)據(jù)治理

在經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)日益復(fù)雜的新時代，大數(shù)據(jù)治理的難度超越了單一政府部門的治理能力范圍。 政府必須主動尋求與大數(shù)據(jù)企業(yè)等相關(guān)主體的協(xié)同合作，不斷調(diào)整優(yōu)化大數(shù)據(jù)局角色，致力于治理過程中的多方參與和合作共贏。 隨著大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，大數(shù)據(jù)參與政府治理的外延不斷擴(kuò)大，政府?dāng)?shù)據(jù)治理涉及的利益相關(guān)方越來越多，為提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合效益，迫切需要整合多元主體力量，形成協(xié)同共治的新格局。

第一，轉(zhuǎn)變大數(shù)據(jù)局角色，深化與大數(shù)據(jù)企業(yè)、高校、公民等社會治理主體之間的合作。 治理主體和治理手段的多元化，是“治理”的內(nèi)在要求。 建議貴州省大數(shù)據(jù)局進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理思維，加強(qiáng)與企業(yè)等相關(guān)利益主體的合作。 在與大數(shù)據(jù)企業(yè)、高校之間的聯(lián)系方面，雙方可以深化數(shù)據(jù)互聯(lián)互認(rèn)，于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)預(yù)測、人才流動、數(shù)據(jù)安全維護(hù)等具體工作加強(qiáng)溝通，建立長效合作機(jī)制。 在與公眾的聯(lián)系層面，建議貴州省大數(shù)據(jù)局在治理過程中充分尊重人民意愿、維護(hù)人民利益、保障人民參與，就公民數(shù)據(jù)采集和大數(shù)據(jù)政務(wù)服務(wù)等社會普遍關(guān)注的問題與民眾進(jìn)行有效溝通與相應(yīng)協(xié)調(diào)，使政府?dāng)?shù)據(jù)真正取之于民、用之于民。

第二，拓寬社會共治路徑、規(guī)范多元協(xié)商機(jī)制。 當(dāng)前大數(shù)據(jù)企業(yè)、高校、公民參與政府大數(shù)據(jù)治理的途徑相對單一，省大數(shù)據(jù)局與各相關(guān)主體之間的治理邊界和協(xié)商機(jī)制尚需明確。 建議貴州省大數(shù)據(jù)局創(chuàng)新治理思維、拓寬宣傳渠道，利用微信公眾號、官方微博等新媒體加強(qiáng)協(xié)商事項公開、鼓勵多元主體參與，以線上線下綜合治理方式，提升協(xié)同共治效能。 同時以法律的形式界定政府與市場、社會、公民之間的關(guān)系，明確不同主體的權(quán)責(zé)范圍、權(quán)力運(yùn)行方式和參與治理規(guī)范[16]，構(gòu)建社會數(shù)據(jù)多元共治的法治框架。

第三，建立及時有效、雙向互動的多主體反饋機(jī)制。 當(dāng)前省大數(shù)據(jù)局雖然在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)支持與政務(wù)數(shù)據(jù)公開方面成效顯著，但是并不能及時有效了解數(shù)據(jù)市場形勢和產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)律，廣大民眾對“數(shù)據(jù)入云”“一網(wǎng)通行”的理解和應(yīng)用相對片面、淺層，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)在實(shí)際應(yīng)用中，多為簡單的查詢核驗，服務(wù)于單一業(yè)務(wù)場景，疊加倍增效應(yīng)未能顯現(xiàn)。 建議貴州省大數(shù)據(jù)局主導(dǎo)建立高效及時、協(xié)調(diào)聯(lián)動的多主體反饋機(jī)制，做好政府?dāng)?shù)據(jù)公示和相關(guān)政策說明，在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)預(yù)測、公民數(shù)據(jù)隱私、大數(shù)據(jù)扶貧開發(fā)等重要領(lǐng)域廣泛收集多主體意見建議，及時反饋、全力解決，有利于引導(dǎo)社會主體與政府協(xié)同化解社會矛盾、增進(jìn)社會認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同治理效益最大化。

3.3 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)人員隊伍建設(shè)

大數(shù)據(jù)管理工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)應(yīng)用、行政管理等多個方面，需要協(xié)調(diào)多個政府部門。 對大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)來說，能否打造一支高素質(zhì)專業(yè)化的人員隊伍是機(jī)構(gòu)能否順暢高效履行職能的關(guān)鍵。 在人員編制的剛性約束和專業(yè)人才短缺的雙重挑戰(zhàn)下，貴州省大數(shù)據(jù)局亟需加強(qiáng)機(jī)構(gòu)人員隊伍建設(shè)，增強(qiáng)隊伍戰(zhàn)斗力。

一方面，創(chuàng)新選人用人機(jī)制，從增量上提高人員隊伍水平。 貴州省大數(shù)據(jù)局可在嚴(yán)格按照人員編制剛性約束的條件下，綜合運(yùn)用多種選人方式，改善人員隊伍結(jié)構(gòu)、提高隊伍專業(yè)水平。比如，除了正常的公務(wù)員公開招考外，還可積極爭取有關(guān)部門支持，通過選調(diào)生招考、事業(yè)單位招聘、遴選等多種方式，從全國高校和大數(shù)據(jù)管理相關(guān)企業(yè)引進(jìn)懂技術(shù)、會管理的高素質(zhì)專業(yè)型人才。 另外，還可以在全面分析現(xiàn)有人員隊伍現(xiàn)狀和未來人才需求，在科學(xué)開展職位分析的基礎(chǔ)上，積極協(xié)調(diào)市編辦，爭取在人員編制方面的適時調(diào)整，從而進(jìn)一步擴(kuò)充人員隊伍的編制配額。

另一方面，加大教育培訓(xùn)力度，從存量上增強(qiáng)人員隊伍素質(zhì)。 貴州省大數(shù)據(jù)局可可進(jìn)一步加大內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)與下屬事業(yè)單位(貴州省信息中心和省量子信息和大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)研究院)的干部交流力度，統(tǒng)籌提升綜合管理人員和專業(yè)技術(shù)人才的綜合素質(zhì)和專業(yè)水平。 同時可加強(qiáng)與省經(jīng)信委、網(wǎng)信辦、教育廳等有關(guān)專業(yè)部門、高等院校以及相關(guān)企業(yè)的溝通與合作，廣泛聘請各領(lǐng)域頂級專家對工作人員進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)。

4 結(jié)語

貴州省大數(shù)據(jù)治理雖然起步較早，機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理格局相對完善，但隨著大數(shù)據(jù)場景應(yīng)用不斷延伸、

大數(shù)據(jù)參與政府治理縱深推進(jìn)，各單位、部門在數(shù)據(jù)開發(fā)利用、數(shù)據(jù)安全維護(hù)、數(shù)據(jù)共享意識培育等方面亟待理順與提高；省市兩級大數(shù)據(jù)局之間的管理與協(xié)作尚需進(jìn)一步探索；大數(shù)據(jù)局與企業(yè)、高校、公民等社會主體之間的關(guān)系仍有調(diào)整與改善的空間。 為更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，提升政府治理現(xiàn)代化水平，貴州省尚需深化改革，從主動協(xié)調(diào)配合、加強(qiáng)業(yè)務(wù)溝通、統(tǒng)籌多方力量、推動大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)人員隊伍建設(shè)方面持續(xù)發(fā)力，走出一條適合本省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和數(shù)據(jù)治理的新路，為國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施提供貴州經(jīng)驗。