檢察民事公益訴訟訴前程序之完善
——以《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》為切入點

周星星

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭411105）

2018 年，最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）經過充分的總結、研討、磋商與論證，聯(lián)合發(fā)布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）?！督忉尅穼υ圏c探索和實踐所得的經驗與教訓進行深入的總結和反思，在此基礎上，建構合理、科學的檢察公益訴訟程序。其中，檢察民事公益訴訟訴前程序進一步的完善，在一定程度上為其司法實踐操作提供充足的規(guī)范保障，極大推動民事公益問題的解決。但不可否認的是，僅僅依靠該《解釋》，無法解決檢察民事公益訴訟訴前程序運行所遇到的諸多現(xiàn)實問題。我們需要以更加完備的規(guī)范來完善檢察民事公益訴訟訴前程序。

一 檢察民事公益訴訟訴前程序的價值功能

（一）《解釋》對檢察民事公益訴訟訴前程序的規(guī)定

檢察民事公益訴訟訴前程序，是指檢察機關擬履行法定職責、提起民事公益訴訟以維護受損公共利益前，應先進行必要的督訴程序。它是我國檢察民事公益訴訟領域一個比較獨特的程序，肇端于2015 年，經過兩年的試點，對其探索與實踐已日漸成熟?！督忉尅返陌l(fā)布，便是對此探索與實踐中所積累的經驗與教訓的一種總結。《解釋》對檢察民事公益訴訟訴前程序的架構作出了明確的規(guī)范，確定了檢察機關履行訴前程序的方式，即公告程序。同時，為了避免程序重復，造成不必要的司法資源的浪費，《解釋》取消了法院立案后的重復公告程序，即如檢察機關訴前程序已進行公告督訴，法院對此立案后則不能再重復進行公告。《解釋》對試點中的檢察民事公益訴訟訴前程序存在的種種問題作出了一一回應，然而，它并沒有完全解決試點中訴前程序所顯現(xiàn)的不足，在實際的司法運行過程中仍存諸多亟待解決的問題。

（二）檢察民事公益訴訟訴前程序的價值功能

為使檢察民事公益訴訟訴前程序的價值得到最大限度的發(fā)揮，其價值功能的明確與厘清是繞不過的基礎性工作。

1.保障其他適格主體提起民事公益訴訟的權利。從檢察民事公益訴訟訴前程序的基本內涵來看，檢察機關向法院提起民事公益訴訟這一行為，充斥著補充性的特征，即檢察機關除了履行訴前程序，別無他擇，方能提起民事公益訴訟，否則應讓位于其他適格主體。［1］也就是說，就提起民事公益訴訟而言，其他適格主體更具法律上的優(yōu)先性，優(yōu)位于檢察機關。這在很大程度上給予了其他適格主體提起民事公益訴訟的程序和法律保障，充分體現(xiàn)了國家公權力對私權利的尊重，是私法自治的重要表現(xiàn)。

2.優(yōu)化司法資源配置。檢察機關的傳統(tǒng)工作主要側重于刑事檢察案件，且其工作人員配備也更側重于刑事檢察工作。［2］雖然，隨著司法改革的不斷推進，民事檢察工作及其專業(yè)人員培養(yǎng)愈受重視，但事實上，民事檢察力量還略顯薄弱。檢察民事公益訴訟訴前程序的設置恰好將其考慮在內，使得司法資源得到了優(yōu)化配置。一方面，其在一定程度上能起到案件分流的作用，即通過訴前督促程序，使得一部分民事公益訴訟案件由民事主體自己向法院提起，檢察機關得以從中脫離。這有效緩解了司法實踐對民事檢察資源的需求，起到了合理配置司法資源的作用。另一方面，和其他適格主體相比，檢察機關提起訴訟所耗費的司法成本更高。訴前程序的運行，在很大程度上可以緩解檢察機關的起訴壓力，對司法資源也起到節(jié)約的效果。

3.促進檢察機關與其他適格主體在公益保護上的協(xié)同。在社會公共利益的維護上，不同主體、不同機制的協(xié)同作用往往更能調動制度的潛力和聚合力。即較單一的主體所構造的糾紛解決權威而言，多元主體協(xié)同助力的機制往往更能有效、有力地保護受損的公共利益。［3］在社會公共利益受到侵害或損害之際，檢察機關有責任，也有義務去維護公共利益，使得其恢復到被侵害前狀態(tài)。然而，檢察機關作為一個公權力機關，在以適格主體身份進入民事公益訴訟前，必須謹慎遵法。具體而言，檢察機關在進行立案調查并最終決定提出民事公益訴訟之前，應先根據(jù)法律規(guī)定的程序嚴格履行訴前這一督訴程序。如果其他適格主體對此進行積極回復并提起民事公益訴訟，公共利益得到維護，得以恢復到原來狀態(tài)，檢察機關就不再需要以適格主體提起訴訟，如在法定督訴期內，無其他適格主體提起訴訟，檢察機關則需要承擔起維護公共利益的責任。這既體現(xiàn)檢察機關與其他適格主體在公共利益保護的協(xié)同性，有利于更加全面的保護公共利益，也體現(xiàn)檢察機關作為公權力機關的司法擔當。

通過上述所言，我們可以明晰檢察民事公益訴訟的訴前程序其價值功能的獨特性，在檢察民事公益訴訟制度中發(fā)揮著不可替代的作用。［4］明晰與厘清其價值功能，可以讓我們更好地把握立法者設置該程序的初衷和目的，有利于我們從根本上把握問題，也有利于我們更好地從多方面來完善該程序。

二 檢察民事公益訴訟訴前程序運行中的主要問題

由于檢察民事公益訴訟中訴前程序其價值功能的獨特性，是檢察民事公益訴訟制度架構中極其重要的一環(huán)，那么接下來，發(fā)現(xiàn)與分析其在運行中存在的主要問題就成為一種必要。

2018 年檢察公益訴訟制度正式確立，也是檢驗檢察公益訴訟制度運行的關鍵之年。對應的，檢察民事公益訴訟訴前程序的運行自然也正值關鍵和考驗之期。雖然2018 年“兩高”出臺的《解釋》對檢察民事公益訴訟訴前程序實踐暴露出的問題作出不少的回應，且糾正試點中該程序運行的諸多不足，但程序運行問題仍顯突出。因此為探析檢察民事公益訴訟訴前程序在當前司法實踐運行中存在的主要問題，筆者擬以張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會第二次會議所作的《最高人民檢察院工作報告》中所透露的訴前程序運行相關狀況為主，伴隨《解釋》出臺而發(fā)布的十大典型性檢察公益訴訟案件為輔對訴前程序的運行問題進行現(xiàn)實性分析。

（一）適格主體提起民事公益訴訟案件的積極性較弱

據(jù)《最高人民檢察院工作報告》內容顯示，與試點期間案件數(shù)相比，2018 年，檢察機關辦理檢察民事公益訴訟案件數(shù)迅猛增長，受案量達到驚人的4393件。然而，與案件數(shù)不斷遞增形成巨大反差的是，走訴前公告督促程序的民事公益訴訟案件數(shù)僅有1721件。不言而喻，超過六成的檢察民事公益訴訟案件并未進行訴前程序，甚至根本就沒有適格主體起訴以維護公共利益，訴前程序沒有發(fā)揮出想象中的制度價值。綜合數(shù)據(jù)與實踐進行分析，檢察民事公益訴訟訴前程序的運行并沒有改變現(xiàn)實中大量存在的“公共利益受到侵害而無人救濟”的現(xiàn)象。在民事公益訴訟中，適格主體特別是有關的社會組織起訴以維公共利益的積極性仍顯薄弱。在這種情況下，檢察公益訴訟訴前程序多處于一種“睡眠”狀態(tài)，未被完全激活，程序設置的初衷與目的沒有得到實現(xiàn)。

（二）案件分流效果不佳導致檢察機關壓力繁重

從《最高人民檢察院工作報告》所描述的訴前情況來看，大約有97.2%的檢察行政公益訴訟案件在訴前得到解決，檢察機關的起訴壓力得到極大釋放。與此相仿，檢察民事公益訴訟訴前程序也曾被寄予同樣的期盼。但公告督促有關社會組織提起民事公益訴訟的案件數(shù)遠遠沒有達到想象中的數(shù)量，還不到2000 件，僅占檢察民事公益訴訟案件數(shù)的39%，其中有相當一部分是在檢察機關的支持下進行起訴的。最高人民檢察院發(fā)布的十大典型性案例中僅有兩例涉及檢察民事公益訴訟訴前程序，且在法定的督訴期內，沒有符合條件的社會組織回復檢察機關并提起訴訟。

（三）檢察民事公益訴訟訴前程序空置化現(xiàn)象嚴重

一方面，從張軍檢察長在《最高人民檢察院工作報告》中所透露出的檢察公益訴訟整體情況來看（見表一），2018 年，檢察機關全年立案辦理公益訴訟案件數(shù)實現(xiàn)暴增，達到了可喜的113 160 件，其中行政公益訴訟占據(jù)絕大部分，為108 767 件。①雖然，民事公益訴訟案件也如預期中的一樣實現(xiàn)大增，達到了4393 件，但僅占檢察公益訴訟案件的3.9%，遠遠低于檢察行政公益訴訟案件數(shù)。另一方面，2018年，檢察機關共辦理訴前程序案件也不在少數(shù)，達102 975件，但其中公告督促有關社會組織提起民事公益訴訟的案件卻只有1721 件，僅占1.7%，其余101 254 件皆為檢察行政公益訴訟訴前建議案件。這兩方數(shù)據(jù)的直觀展示與比較，從側面反映出檢察民事公益訴訟訴前程序空置化嚴重的現(xiàn)象，檢察民事訴訟訴前程序遠沒有發(fā)揮其應有的作用。

表一 檢察公益訴訟實施狀況考察 單位：件、%

雖然檢察民事公益訴訟訴前程序已經運行三年，且《解釋》對運行實踐中的經驗和問題進行細致的總結與糾正，但從實際運行狀況來看，遠未達到制度設計的價值目標，仍然存在諸多問題。

三 檢察民事公益訴訟訴前程序運行問題的成因分析

檢察民事公益訴訟訴前程序被寄予諸多的內在價值，但其在現(xiàn)實中的運行卻遭遇困窘。唯有對其成因進行深入細致地分析，方能對其進行更加科學的規(guī)范與完善。

（一）訴前可督促、支持起訴的對象的自身能力有限［5］

從《解釋》來看，檢察民事公益訴訟訴前程序督訴、支持起訴的主要對象為符合法律規(guī)定的有關組織。但從實際情況來看，組織自身的能力在很大程度上決定了其回復提起公益訴訟的可能性。在現(xiàn)實的司法實踐中，符合法律規(guī)定的有關社會組織對檢察機關的督促公告不回復或者回復“不”，很多情況下源于其自身能力的有限，沒有經濟實力和訴訟實力去提起并打贏這場官司。一方面，符合法律規(guī)定的社會組織往往為公益組織，依靠社會捐贈維持其運轉，資金較為匱乏。而民事公益訴訟往往不僅需要花費大量的時間成本，而且面臨很大的敗訴風險。敗訴意味著高額的訴訟費用，如常州“毒地”案，因一審法院判決原告敗訴，自然之友和綠發(fā)會面臨承擔189.18 萬元的天價訴訟費用的困境。顯然，符合條件的社會公益組織很難有足夠的經濟實力去應對訴訟。另一方面，很多符合法律規(guī)定條件的社會組織自身缺乏應對訴訟的能力，特別是較少甚至沒有應對該類復雜訴訟的經驗，使得其沒有底氣去回復檢察機關的督訴。綜上所述，社會組織經濟實力和訴訟能力的限制，使得社會組織回復督訴與參與民事公益訴訟的積極性較差。

（二）其他適格主體回復督訴的期限規(guī)定略顯僵硬

《解釋》第十三條明確提出其他適格主體回復督訴的期限，即其他適格主體需要在檢察機關作出督促公告之日起30 日內作出是否起訴的回復。誠然，針對比較簡單的民事公益訴訟案件，其他適格主體比較容易在短時間內對案件有一個自己的預判，據(jù)此做出明確的回復。對于復雜的民事公益訴訟案件，線索繁多，證據(jù)收集也較慢，相應的其他適格主體在短時間內根本沒有辦法對該案進行準確的評估與預測。在這種情況下，其他適格主體出于訴訟安全與謹慎的考慮，往往會直接回復不起訴或者干脆不回復?？偠灾?，30 天的統(tǒng)一公告督訴期的規(guī)定明顯帶有僵硬性，無法靈活應對難易程度不同的案件，嚴重抑制了訴前程序中其他適格主體的訴訟積極性。［6］

（三）訴前程序啟動條件與時間未明

《解釋》僅僅粗略宏觀地規(guī)定檢察機關在符合法定條件之下，可以啟動訴前程序，但對啟動程序的具體條件和時間卻只字未提。就目前的司法實踐而言，出于司法謹慎的目的，檢察機關往往會先行收集足夠的證據(jù)材料，當其自覺可支撐得起其起訴并贏得訴訟時，方才啟動訴前程序。這種做法不可避免地會加重檢察機關的負擔，甚至浪費檢察資源，要付出巨大的時間、經濟、人力等司法成本。但檢察機關在收集證據(jù)齊備之后啟動訴前程序，如督訴得到有關社會組織的積極回應，那么檢察機關必須將其先前收集的證據(jù)移交，退出公益訴訟。同時，檢察機關收集的證據(jù)材料也有可能與其他適格主體收集的證據(jù)材料出現(xiàn)重復。這些都意味著檢察機關可能消耗不必要的司法資源，加重自身的負擔。

（四）檢察機關督訴方式單一

《解釋》指出檢察民事公益訴訟的法定督訴方式為公告。這個規(guī)定，可謂用心良苦，是“兩院”對試點中書面檢察建議很難周全地通知全國范圍內適格機關和組織來參與民事公事公益訴訟的問題所作出的積極回應。但司法實踐證明，單一、無差別的督訴方式是無法有效提高其他適格主體參與訴訟的積極性。［7］就訴前程序所采用的公告方式而言，其無疑會增加更多適格主體明晰公益受損存在、從而積極進行公益維護的概率，但其不特定針對性使得其對其他適格主體的拘束力變得更為微弱。這使得其他適格主體怠于自己提起民事公益訴訟，寄希望于檢察機關出面維護公共利益，這在無形中大大增加檢察機關的起訴壓力，與當前訴前程序設定的價值目標相背離。

（五）訴前程序與檢察院提起民事公益訴訟未能有效銜接

《解釋》雖已經明確指出檢察機關在履行訴前程序，無其他適格主體起訴的情況下，可提起訴訟。然而，我們不免會有這樣一個疑問：檢察院在此提起訴訟是可選擇的權利還是必須履行的義務。這不是一個簡單可忽略的問題，其事關受損害的公共利益有無主體出面維護。如果檢察機關在此提起訴訟是一項權利，那么其自然擁有放棄該權利的自由，這對公益的維護將是極為不利的。如在只有檢察機關可以訴訟維權的情況下，其出于訴訟謹慎而選擇不起訴，那么，在訴前程序和檢察機關向法院提起公益訴訟間將不可避免地出現(xiàn)程序救濟的斷裂。即被損害的民事公共利益在經過訴前程序后，無相關程序對其進行救濟，其長久處于一種被侵害的狀態(tài)。

四 檢察民事公益訴訟訴前程序的規(guī)范路徑

在具體的司法實踐中，檢察民事公益訴訟的訴前程序雖出現(xiàn)一些運行困頓，但其價值不容小覷。

（一）完善社會組織參與民事公益訴訟的激勵機制

社會組織作為潛在的適格主體，其參與民事公益訴訟積極性的強弱在很大程度上決定檢察民事公益訴訟訴前程序能否順暢運行。完善社會組織參與民事公益訴訟的激勵機制顯得尤為重要。保障社會組織的運行經費和提高其訴訟能力，是激勵社會組織更加積極回復督訴和參與訴訟的基本途徑。

1.通過訴訟費用的合理承擔機制，甚至給予社會組織適當獎勵來鼓勵其提起民事公益訴訟。一方面，積極探索建立社會組織提起民事公益訴訟費用合理承擔機制。例如人民法院可以適當減免敗訴社會組織的訴訟費用，與有關部門協(xié)商、探索將民事公益訴訟費用列入財政保障等。另一方面，人民法院可以嘗試與有關部門溝通與協(xié)調，為勝訴的原告謀求適當?shù)莫剟?，促進其發(fā)展與壯大，以形成示范效應，鼓勵和支持更多的社會組織投入到社會公利的積極維護之中。

2.相關司法部門多組織以民事公益訴訟為主題的系列法律講座，有針對性地向社會組織法律工作者傳授相關法律知識與訴訟經驗，增強社會組織自身的訴訟能力，使得其敢于且積極接受檢察機關的督訴?？傊?，唯有完善社會組織參與民事公益訴訟的激勵機制，直接提高其參與民事公益訴訟的積極性，訴前程序方能發(fā)揮其真正的效用。

（二）給予適格主體靈活的回復期限

在檢察公益訴訟訴前程序中，《解釋》對其他適格主體回復督訴的期限規(guī)定略顯僵硬，導致很多其他適格主體向檢察機關回復不起訴或者直接不回復。根據(jù)案件的難易程度給予其他適格主體不同的、靈活的回復期限，不失為一個好方法。［8］首先，對于一般民事公益訴訟案件，其他適格主體應在檢察院督訴之日起2 個月內進行回復。其次，對于一些特殊案件，如亟需適格主體起訴，否則將難以挽回公共利益之受損，則需要限縮回復期限，其他適格主體需在檢察院進行訴前督訴之日起15 日內進行回復。最后，若民事公益訴訟案件屬于重大、疑難、復雜類型，其他適格主體在法定的訴前督訴回復期限內無法作出評估和預測以致于無法回復時，可向檢察院申請延長回復期限。給予其他適格主體靈活的回復期限，有利于增加其提起訴訟的可能，使得訴前程序得以發(fā)揮更大作用。

（三）明確訴前程序啟動的條件及時間

為更好地規(guī)范訴前程序，從而節(jié)約檢察資源、減輕檢察機關負擔，明確訴前程序啟動的條件及時間成為一種必然。筆者認為應當整體前移訴前程序啟動的時間，不能要求檢察機關在其所掌握的證據(jù)材料得以完全支撐其提起民事公益訴訟，甚至是有把握贏得訴訟之時方才啟動訴前程序。這將可能造成司法資源的極大浪費。檢察機關在通過各種渠道獲知民事公益損害事實，收集初步的材料證據(jù)，最終據(jù)以決定立案之時，就應履行督訴程序。［9］當然，這并不代表檢察機關要與該民事公益訴訟脫離。檢察機關作為國家司法機關，負有維護司法公正的職責。在司法實踐過程中，檢察院可以支持起訴的方式，如提供專業(yè)的法律咨詢、協(xié)助調查取證等方式支持相關的社會組織依法提起民事公益訴訟。如此，既有效避免了檢察資源的浪費，又維護了司法公正，與檢察公益訴訟訴前程序所欲實現(xiàn)的價值目標不謀而合。

（四）采取公告為主、書面督促或建議為輔的多元督訴方式

檢察民事公益訴訟訴前程序中檢察院督訴方式的單一，加深其他適格主體回復的懈怠性。要想改變這種局面，采取公告為主、書面督促或建議為輔的多元督訴方式是一個可行的方法。若訴前程序督訴的對象為法律規(guī)定的機關時，因其特定化且數(shù)量少，檢察機關可直接采取書面督促或建議的方式督訴。這樣做，極大地提高對其他適格主體督訴的提醒力和監(jiān)督力，更有力地督促適格主體進行積極的起訴、承擔起相應的社會責任。若檢察民事公益訴訟訴前程序督訴的對象為法律規(guī)定的社會組織時，因其涉及數(shù)量較多且地域較廣，采取公告方式，可以使得全國范圍內適格的社會組織有機會來參與該民事公益訴訟，有利于更好的維護公共利益。［10］根據(jù)對象的不同，采取多元的督訴方式，使得訴前程序發(fā)揮更大的效用。

（五）加強訴前程序與檢察院提起民事公益訴訟程序的銜接

在檢察民事公益訴訟案件中，檢察機關進行訴前督訴后，無其他適格主體，若其能像其他適格主體一樣在訴與不訴中自由選擇，將導致公益損害的救濟缺失。要想避免這種困局的出現(xiàn)，增強訴前程序與檢察院向法院提起民事公益訴訟程序的銜接力度顯得尤為必要?！督忉尅分幸?guī)定的“公告期滿，法律規(guī)定的機關和有關組織不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟”中的“可以”應理解為一種職責性要求，即檢察公益訴訟訴前督訴程序后無其他適格主體起訴，檢察機關必須擔當起救濟公益損害的職責，不能逃避和推脫。這樣，民事公益損害才能實現(xiàn)真正救濟，訴前程序也才能實現(xiàn)其目的。

五 結 語

訴前程序為檢察民事公益訴訟不可或缺的一環(huán)。隨著《解釋》的出臺以及檢察民事公益訴訟的全面展開，訴前程序必將發(fā)揮越來越重要的作用。雖然現(xiàn)今訴前程序的運行還伴隨諸多問題，但筆者相信，隨著實踐與立法的不斷互動，以及眾多法律工作者研究的深入，檢察民事公益訴訟訴前程序會日益規(guī)范，并不斷助力公共利益的保護。

注釋：

①表一數(shù)據(jù)來源于2019 年3 月12 日張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會第二次會議所做的《最高人民檢察 院 工 作 報 告 》，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201903/t20190319_412293.shtml。