區(qū)域發(fā)展新格局下遼中南城市群發(fā)展對策研究

馬廷玉 韋 佳 梁華罡(遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司，遼寧沈陽110006 )

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和“十三五”規(guī)劃中，明確提出要以城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)；黨的十九大報告指出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。可見，城市群已經(jīng)成為支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。

隨著經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化的發(fā)展，國家與區(qū)域之間的競爭越來越集中地表現(xiàn)為城市之間的競爭，特別是具有較強國際影響力的特大城市群之間的競爭。

促進城市群發(fā)展是引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、資源高效配置、技術(shù)變革擴散的重要舉措，是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)，是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容[1]，是實現(xiàn)遼寧老工業(yè)基地全面振興的重要載體。

一、遼寧省城市群發(fā)展存在的主要問題

遼寧省是國家城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)和重要的工業(yè)基地，經(jīng)過幾十年發(fā)展，逐漸形成以遼中南城市群為主體的城鎮(zhèn)發(fā)展格局。遼中南城市群以沈陽、大連為中心，包括鞍山、撫順、本溪、營口、遼陽、盤錦、鐵嶺9 個大中型城市，2018年城市群面積占全省的55.0%，人口占全省的71.1%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的85.4%，是支撐全省乃至東北經(jīng)濟發(fā)展的核心組成部分，是“十三五”時期我國重點建設(shè)的19 個城市群之一。遼中南城市群是東北地區(qū)的出海大通道，是我國對接?xùn)|北亞、溝通歐亞大陸橋的前沿地帶，也是新中國工業(yè)的重要搖籃和裝備部，工業(yè)門類齊全，交通、電力、水利、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施完善，科教實力突出，具有雄厚產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。隨著我國進入經(jīng)濟新常態(tài)，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、資源枯竭等因素影響，城市群發(fā)展速度逐漸放緩，遼中南城市群相比長三角、珠三角、京津冀等城市群的差距在逐年拉大。

（一）創(chuàng)新能力弱，城鎮(zhèn)化發(fā)展動力不足

遼中南城市群創(chuàng)新投入整體不足，財政用于科學(xué)技術(shù)的支出偏少，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新產(chǎn)品比重低，對其他工業(yè)企業(yè)輻射帶動作用較弱。根據(jù)福布斯發(fā)布的《中國大陸城市創(chuàng)新能力排行榜》，2018年上榜的30 個城市中，長三角城市群有17 個，珠三角城市群有6 個，京津冀城市群有1 個。大連在2010—2012年、2014年和2015年曾經(jīng)上榜，但排名逐年下滑，2013年、2017年和2018年則未能上榜，省會沈陽更是從未上榜。由于長期缺乏體制機制創(chuàng)新，體制機制改革不到位，造成對內(nèi)對外開放水平偏低，市場化程度不高，國有企業(yè)活力不足，民營經(jīng)濟發(fā)展不充分等體制機制的深層次矛盾和問題一直沒有解決。創(chuàng)新不足已經(jīng)成為制約遼中南城市群發(fā)展的重要因素。同時，受經(jīng)濟增長放緩、工資水平偏低、城市輻射帶動能力偏弱的影響，從2014年遼中南城市群開始出現(xiàn)人口凈流出，人口外流與老齡化加劇降低了城鎮(zhèn)化發(fā)展動力。

（二）城市群發(fā)展質(zhì)量不高，綜合地位下降

與國內(nèi)其他城市群相比，遼中南城市群人均地區(qū)生產(chǎn)總值、地均生產(chǎn)總值等指標具有優(yōu)勢，但與長三角、珠三角城市群相比仍有較大差距，人口、經(jīng)濟等要素集聚能力明顯不足。2018年，遼中南城市群總?cè)丝?、地區(qū)生產(chǎn)總值占東北三省的比重為28.6%和38.1%，與2010年相比，人口占比增加2 個百分點，但GDP 占比卻下降8.5 個百分點；地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比重為2.4%，較2010年下降2 個百分點。

表1 遼中南城市群與國內(nèi)主要城市群對比（2018年）

（三）核心城市競爭力不強，輻射帶動能力有限

遼中南城市群是以沈陽和大連兩市為核心的雙核城市群。沈陽是遼寧省省會，大連是對外開放的橋頭堡，均在全省經(jīng)濟社會發(fā)展中起著重要作用。但兩市的競爭力都不強。根據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國城市競爭力報告2018》，2017年沈陽、大連在全國（含港、澳、臺地區(qū)）289 個城市中綜合經(jīng)濟競爭力分別位列第33 位和第30位，較2012年的第18 位和第17 位下降明顯，在15 個副省級城市中排在第13 位和第12 位，僅高于長春和哈爾濱，城市競爭力排名持續(xù)下滑。

人口集聚的規(guī)模大小，往往決定了城市的對外輻射能力。通過對紐約、倫敦、巴黎和東京4個世界級城市、我國已經(jīng)確定的北京、上海等9個國家中心城市及東北主要城市常住人口進行對比，可以看出，世界城市和國家中心城市人口規(guī)模大多超千萬，而沈陽、大連的人口規(guī)模相對較小，對人口吸引力不強，阻礙了其輻射帶動作用的發(fā)揮。

表2 中國城市綜合經(jīng)濟競爭力排行（2017年）

表3 國內(nèi)外主要城市常住人口統(tǒng)計表（2018年）

（四）產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴重，缺乏擁有國際競爭力的企業(yè)

由于資源條件相似以及企業(yè)利益驅(qū)動下的投資方向一致，遼中南城市群產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴重。石化、鋼鐵、能源、裝備制造成為大部分城市的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)。由于產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)嚴重，難以實現(xiàn)集群效應(yīng)，造成資源大量浪費，也無法培養(yǎng)品牌競爭力。2018年世界500 強企業(yè)中共有120 家中國企業(yè)，其中，京津冀城市群有56 家，長三角城市群有13 家，珠三角城市群有12 家，三大城市群占總數(shù)的68%，遼中南城市群僅有鞍鋼一家企業(yè)入圍，企業(yè)競爭力亟待提升。

表4 各城市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

（五）對外開放水平低，市場體系不完善

與國內(nèi)外發(fā)達城市群相比，遼中南城市群經(jīng)濟外向度和外貿(mào)依存度不高。2018年，外貿(mào)依存度僅為0.32，不僅低于長三角、珠三角、京津冀三大城市群，也低于山東半島等沿海地區(qū)城市群。城市群內(nèi)大部分工業(yè)制造業(yè)還沒有真正融入國際生產(chǎn)分工鏈條中去，其主要業(yè)務(wù)大多集中于國內(nèi)市場。市場體系尤其是要素市場體系建設(shè)不完善，阻礙了生產(chǎn)要素的有效流動，導(dǎo)致了資源優(yōu)化配置困難，也降低了外來資本在本地區(qū)的投資愿望。

（六）協(xié)同發(fā)展機制尚不健全，難以發(fā)揮城市群效應(yīng)

體制機制深層次矛盾尚未理順，一體化機制尚不健全。城市間分工協(xié)作不夠，低水平同質(zhì)化競爭嚴重，地方保護和市場分割現(xiàn)象依然存在，行政壁壘尚未完全破除，區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的市場和信用體系建設(shè)滯后，基本公共服務(wù)供給不均等，城市群一體化發(fā)展成本共擔(dān)、風(fēng)險共承、利益共享等協(xié)作協(xié)商機制有待進一步完善。

二、推進遼中南城市群發(fā)展的對策建議

以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以補短板為重點，全力推進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，增強沈大“增長極”的國際競爭力，深入融入全球經(jīng)濟體系，探索建立城市群長效合作機制和利益協(xié)調(diào)機制，促進資源要素低成本自由流動[2]，將遼中南城市群建設(shè)成為面向東北亞的陸海雙向開放重要門戶，引領(lǐng)國家老工業(yè)基地振興發(fā)展的示范區(qū)，具有較強國際競爭力的東北亞重要城市群。

（一）創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

補齊創(chuàng)新短板，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，激活城鎮(zhèn)化動力。一是要充分發(fā)揮創(chuàng)新平臺的作用，加快沈陽國家全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)、沈大國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等平臺建設(shè)，構(gòu)建開放、協(xié)同、高效的共性技術(shù)研發(fā)平臺、成果轉(zhuǎn)化平臺，充分釋放創(chuàng)新活力。二是構(gòu)建創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)體系，加快實施《中國制造2025 遼寧行動綱要》，以智能制造為主攻方向，建成以創(chuàng)新引領(lǐng)、智能高效、綠色低碳、結(jié)構(gòu)優(yōu)化為核心特征的先進制造業(yè)體系。三是要壯大創(chuàng)新主體，充分發(fā)揮高校、國家級院所的基礎(chǔ)優(yōu)勢，加快培育和建設(shè)面向市場的新型研發(fā)機構(gòu)，大力培育科技型創(chuàng)新企業(yè)，在一些核心技術(shù)上取得突破。四是加快實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)航空、航天、船舶、兵器等軍民融合高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，著力打造一批具有核心競爭力的大企業(yè)大集團，在軍轉(zhuǎn)民、民參軍、軍民合作上取得新的進展。五是完善人才發(fā)展機制，深入實施高層次人才創(chuàng)新、科技人才創(chuàng)業(yè)、重點領(lǐng)域創(chuàng)新團隊支持計劃和緊缺人才、海外優(yōu)秀專家引進計劃，提升人力資源服務(wù)市場化和專業(yè)化水平，突出對重大科技貢獻、優(yōu)秀創(chuàng)新團隊和人才的獎勵激勵，把遼中南城市群打造具有國際競爭力的先進裝備制造業(yè)基地。

（二）支持核心城市跨越發(fā)展

補齊核心城市短板，增強核心城市——沈陽和大連的輻射帶動能力，加快沈陽都市圈和大連都市圈的建設(shè)。

一是支持沈陽建設(shè)國家級中心城市。沈陽應(yīng)緊緊圍繞“四個中心”建設(shè)，提升發(fā)展能級和輻射帶動作用。以沈撫同城化，沈本、沈遼鞍、沈鐵一體化為抓手，共同建設(shè)沈陽都市圈，使其成為遼寧經(jīng)濟的發(fā)動機和新引擎。加快沈陽世界級汽車制造中心建設(shè)，依托沈陽機械制造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，充分對接鞍山、撫順、本溪、遼陽等原材料基地優(yōu)勢，共同打造先進裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。加快戶籍制度改革，全面放開城區(qū)、城鎮(zhèn)落戶限制，可以考慮實行“零門檻”落戶。圍繞推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，廣泛集聚高層次人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊，打造千萬人口的超大城市，實現(xiàn)“萬億GDP、千億財政收入”目標。

二是支持大連東北亞國際航運中心建設(shè)。以金普新區(qū)和中國（遼寧）自由貿(mào)易區(qū)大連片區(qū)為新增長極，把大連打造成為面向東北亞區(qū)域開放合作的戰(zhàn)略高地。加快以大連主城區(qū)為核心，包括金普新區(qū)、瓦房店、莊河的大連都市圈建設(shè)。完善陸、空立體物流通關(guān)體系，打通連接“一帶一路”的戰(zhàn)略通道，強化國家綜合交通和信息樞紐地位，進一步推進東北亞國際航運中心、國際物流中心和區(qū)域性金融貿(mào)易中心建設(shè)。全力推進港口整合，加強港口間分工合作、錯位發(fā)展，協(xié)同打造現(xiàn)代化港口集群。加快金普新區(qū)改革，將其打造為我國面向東北亞區(qū)域開放合作的戰(zhàn)略高地、引領(lǐng)東北地區(qū)全面振興的重要增長極、老工業(yè)基地轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的先導(dǎo)區(qū)、體制機制創(chuàng)新與自主創(chuàng)新的示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的先行區(qū)。把推進自由貿(mào)易試驗區(qū)作為體制機制創(chuàng)新的重大舉措，率先實施行政體制改革、投資體制改革、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、擴大金融開放和投資貿(mào)易便利化等措施，建立與國際接軌、與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的園區(qū)管理體制和運行機制[2]。

（三）全面融入全球經(jīng)濟體系

補齊開放合作短板，實施更加積極、主動的開放戰(zhàn)略[3]。一是深度融入“一帶一路”。加快創(chuàng)建遼寧“一帶一路”綜合試驗區(qū)，完善中國—中東歐“16+1”、中蒙俄經(jīng)濟走廊和中日韓“3+X”合作機制。開展與中外運股份公司戰(zhàn)略合作，進一步優(yōu)化整合中歐班列，提高運輸效能、降低運輸成本，構(gòu)建沈陽港、大連港為中心的國際物流新通道。加強與俄羅斯、中東歐國家在裝備制造、軍工、科技、能源等領(lǐng)域合作；加大與蒙古、朝鮮在農(nóng)業(yè)、能源資源等領(lǐng)域合作；深化與韓國、日本在文化旅游、健康養(yǎng)老等領(lǐng)域合作，提升區(qū)域生活品質(zhì)和消費層級。

二是優(yōu)化對外開放平臺。完善自貿(mào)區(qū)功能，堅持制度創(chuàng)新和發(fā)展實體經(jīng)濟相結(jié)合，使其成為對外開放的新高地。充分發(fā)揮保稅區(qū)、中德園、金普新區(qū)等作用，健全政策、完善制度、提升服務(wù)，真正做到與國際貿(mào)易規(guī)則全面接軌。

三是加強國內(nèi)區(qū)域合作。推進城市群與京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大國家戰(zhàn)略對接合作，不斷加強遼寧與江蘇、沈陽與北京、大連與上海深度交流與合作，加強產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作，實施一批標志性跨區(qū)域合作項目，在產(chǎn)業(yè)、科技、人才、社會事業(yè)等多領(lǐng)域開拓合作新局面，把遼中南城市群打造面向東北亞內(nèi)外聯(lián)動、陸?；碾p向開放重要門戶。

（四）推動區(qū)域一體化深入發(fā)展

補齊體制機制短板，深入實施區(qū)域一體化戰(zhàn)略。一是以沈陽經(jīng)濟區(qū)一體化為突破點，深入實施沿海與腹地互動、城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，促進區(qū)域一體化發(fā)展。二是推進基礎(chǔ)設(shè)施共建共享一體化。加快推進交通、信息、能源、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實施“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，統(tǒng)籌考慮軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，打造軌道上的城市群。強化垃圾處理廠、污水處理廠等市政基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)布局，推動供水、供電、供氣、供熱、排水、通信等各類市政管網(wǎng)合理銜接。三是推進公共服務(wù)均等化。鼓勵城市群內(nèi)開展多層次多模式合作辦學(xué)辦醫(yī)，支持有條件的中小學(xué)和三級醫(yī)院推進集團化辦學(xué)辦醫(yī)。推進就業(yè)與社會保障、人才服務(wù)等領(lǐng)域基本實現(xiàn)均等化和制度并軌，建設(shè)涵蓋各類社會保障信息的統(tǒng)一平臺，擴大異地就醫(yī)直接結(jié)算聯(lián)網(wǎng)定點醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量，推動工傷認定政策統(tǒng)一，推動公共租賃住房保障范圍常住人口全覆蓋。四是推進要素暢通流動機制。健全人力資源市場體系，形成人力資源共同體，有效參與更大范圍的人力資源流動和配置；探索金融創(chuàng)新、區(qū)域內(nèi)外匯資金流動和征信體系的區(qū)域內(nèi)整合，支持金融機構(gòu)跨地區(qū)經(jīng)營，鼓勵金融機構(gòu)的跨區(qū)整合；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場，優(yōu)化建設(shè)用地配置；建設(shè)科技資源共享與服務(wù)平臺，實現(xiàn)科技資源整合、信息開發(fā)共享互動、技術(shù)成果交易及科技金融服務(wù)無縫對接。

（五）建立長效合作機制

構(gòu)建一體化協(xié)調(diào)機制，為城市群發(fā)展提供制度保障[4]。一是組建遼中南城市群理事會，并使其常態(tài)化運作，進一步發(fā)揮遼中南城市群8市主要領(lǐng)導(dǎo)在重大問題上的謀劃和決策作用，凝聚一體化發(fā)展共識，共同爭取重大改革創(chuàng)新先行先試，共同爭取中央預(yù)算內(nèi)資金支持，共同爭取國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)專項、重大環(huán)保項目等布局。二是出臺《遼中南城市群考核辦法》，進一步完善考核體系，既全面覆蓋宏觀和微觀指標，又注重質(zhì)量和效益導(dǎo)向，因地制宜實施差異化考核，避免“一刀切”，充分發(fā)揮考核在促進高質(zhì)量發(fā)展中的“指揮棒”作用。三是充分發(fā)揮非政府組織的力量參與到城市群合作中，成立遼中南城市群專家委員會，組織召開發(fā)展高端論壇、研討會議、交流會議等，組織社會力量，對遼中南城市群一體化的政策制定、推進成效開展第三方評估，推動一體化工作落實。