懲罰型行政黑名單的法律規(guī)制

丁頁

關(guān)鍵詞：懲罰型行政黑名單;認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);移出標(biāo)準(zhǔn);行政相對人

2014 年，國務(wù)院正式印發(fā)我國首部國家級社會信用體系建設(shè)專項規(guī)劃——《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），綱要明確提出“在現(xiàn)有行政處罰措施的基礎(chǔ)上，健全失信懲戒制度，建立各行業(yè)黑名單制度和市場退出機制”。隨著我國社會信用體系建設(shè)的日益完善，行政黑名單制度在地方實踐中運用的頻率越來越高。目前，針對行政黑名單國家尚未出臺高位階立法，與懲罰型行政黑名單相關(guān)的制度大多數(shù)出自部門規(guī)章或規(guī)范性法律文件。[1]因此，當(dāng)務(wù)之急是在界定懲罰型行政黑名單的基礎(chǔ)上，結(jié)合黑名單制度在實踐應(yīng)用中出現(xiàn)的問題并提出解決方案以期為行政黑名單的高位階立法提供立法建議。

懲罰型行政黑名單的界定

行政黑名單是指行政機關(guān)將嚴(yán)重違反行政管理規(guī)范的自然人、法人或其他組織通過內(nèi)部管理或者對外公布的方式，以不同的信用評價建立不良記錄名單，來限制其一定行為的法律制度。行政黑名單根據(jù)不同功能劃分的類型如下圖表一。[2]

由上圖可知，懲罰型行政黑名單與其他行政黑名單最大的不同之處在于懲罰型行政黑名單的法律性質(zhì)是行政處罰。懲罰型行政黑名單通過依法入冊登記的方式來約束已違反行政管理秩序的行政相對人，使行政機關(guān)實現(xiàn)有效管理。這勢必會直接導(dǎo)致公民名譽權(quán)、人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益受到限制或者剝奪。只有明確好懲罰型行政黑名單與其他行政黑名單的定義和區(qū)別，才能知己知彼，結(jié)合現(xiàn)存問題為立法提供更好的建議。

懲罰型行政黑名單的現(xiàn)存問題

目前，我國雖然已存在專門的指導(dǎo)性文件，但至今尚未出臺針對懲罰型行政黑名單的高位階立法。懲罰型行政黑名單在多數(shù)政府部門的規(guī)范性文件中未以直接名稱表達(dá)，經(jīng)常以不良記錄、“黑名單”、聯(lián)合懲戒等表述出現(xiàn)在具體領(lǐng)域的規(guī)定之中。以下是懲罰型行政黑名單在實踐中較常出現(xiàn)的問題。

未統(tǒng)一各地機關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。懲罰型行政黑名單較低的立法層級與繁雜的內(nèi)容使其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至各地機關(guān)會按照本地區(qū)的情況創(chuàng)設(shè)出不同標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在實踐過程中行政機關(guān)以不夠法律位階的“規(guī)章”或“以其他規(guī)范性文件”形式來設(shè)定懲罰型行政黑名單。然而這樣創(chuàng)建出來的懲罰型行政黑名單內(nèi)容失誤的可能性很大。市場主體沒能正確適用，容易引起市場混亂甚至增加了各地的行政訴訟。[3]各地機關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同也會導(dǎo)致不同的執(zhí)行。有些行政機關(guān)過于高估個別事項的的社會危害，把所有信息都納入懲罰型行政黑名單。有些機關(guān)則輕描淡寫地略過部分管理信息，低估個別事項的社會危害，未將重要信息納入懲罰型行政黑名單。在沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，不同地區(qū)很容易發(fā)生“同案不同判”的情況。

未保護行政相對人聽證權(quán)利。懲罰型行政黑名單制度里基本上都規(guī)定了有關(guān)告知或聽取行政相對人陳述、申辯的程序。但從各地實踐中發(fā)現(xiàn)，即便行政機關(guān)聽取行政相對人陳述也沒有對聽證程序作出具體的規(guī)定，聽證程序強調(diào)行政機關(guān)在作出事關(guān)相對人的重大決定之前，給予其發(fā)表意見的權(quán)利。缺乏聽證程序會導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益難以得到全面保障。

未告知行政相對人處理結(jié)果。懲罰型行政黑名單創(chuàng)建完成后需要及時告知公眾。但在實踐中發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)未及時告知行政相對人，有些行政相對人對自己是否“榜上有名”一無所知，這不利于行政相對人采取相應(yīng)的補救措施來盡快履行法定義務(wù)，更不利于實現(xiàn)行政黑名單的立法目的。

未設(shè)立移出黑名單相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。懲罰型行政黑名單的作用在于引導(dǎo)及糾正行政相對人的行為。行政機關(guān)在公布名單后仍然存在監(jiān)管責(zé)任。行政機關(guān)要根據(jù)行政相對人的后續(xù)情況選擇相應(yīng)管理措施，或是維持黑名單記錄，或是進一步加強行政處罰亦或是將其移除黑名單等。因此，不完善移出懲罰型行政黑名單的標(biāo)準(zhǔn)，就會使行政相對人在改正相應(yīng)違法事實后無法及時恢復(fù)自身權(quán)利，也會使行政機關(guān)在移除黑名單時因無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和操作流程可能會影響到行政相對人的合法權(quán)益。

未保障行政相對人救濟權(quán)利。列入懲罰型行政黑名單的行政相對人缺乏完善的行政救濟途徑，使得行政相對人權(quán)益在受到侵害時難以維護自身的合法權(quán)益。因此可能會增加行政主體與相對人之間的矛盾。這既不利于行政相對人保護自身權(quán)益，也不利于行政機關(guān)打造法治化的社會環(huán)境。

懲罰型行政黑名單的規(guī)制路徑

懲罰型行政黑名單屬于《行政處罰法》第八條第七項所規(guī)定的“其他行政處罰”，而“其他行政處罰”必須由法律和行政法規(guī)直接設(shè)定。我國加快有關(guān)懲罰型行政黑名單制度的立法，在有利于行政機關(guān)進行管理的同時，更能提高公民對自身行為的可預(yù)測性。故此提出以下五個解決方法。

明確黑名單的列入標(biāo)準(zhǔn)。由國家法律、法規(guī)授權(quán)行政機關(guān)的行政立法權(quán)僅能對法律已經(jīng)作出明文規(guī)定的事項作出細(xì)化，不得作出創(chuàng)設(shè)性規(guī)定。根據(jù)比例原則，行政機關(guān)只能把違法行為具有一定社會危害性的行政相對人列入懲罰型行政黑名單。建議立法明確界定列入懲罰型行政黑名單的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以此可以預(yù)防懲罰型行政黑名單制度的泛化和濫用，且有利于行政機關(guān)打擊違法行為和維護社會穩(wěn)定。

確保相對人申辯權(quán)與聽證權(quán)。經(jīng)過單位負(fù)責(zé)人的集體討論，才能作出將行政相對人列入懲罰型行政黑名單的決定。行政機關(guān)在決定將行政相對人列入懲罰型行政黑名單之前，必須要先告知其擬作的決定及理由，同意其申辯并需派人員聽取意見。建議立法明確對聽證程序作出具體規(guī)定，來確保行政相對人享有知情權(quán)和申辯權(quán)、聽證權(quán)。

告知行政相對人處理結(jié)果。行政機關(guān)在把行政相對人明確列進懲罰型行政黑名單后，必須使用正確和直接的方式在第一時間通知行政相對人。建議立法明確多種通知方法如電話通知、郵箱通知、公告通知等形式確保行政相對人可以收到相應(yīng)的處理結(jié)果，以便于行政相對人及時作出改善措施。

統(tǒng)一移出黑名單相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期檢查涉及懲罰型行政黑名單的行政相對人是否已經(jīng)改正不良行為，并對已發(fā)布的懲罰型行政黑名單進行按時更新。行政機關(guān)需要及時將已被糾正錯誤行為卻尚未撤銷被列入名單的行政相對人移出懲罰型行政黑名單。[4]對于已過法定期限卻沒能被移出列入名單的行政相對人，即使處于保留期限，只要已消除被列入黑名單的事由，行政機關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時恢復(fù)其原有狀態(tài)。建議立法統(tǒng)一懲罰型行政黑名單的移出標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，來保障行政相對人權(quán)利與規(guī)范行政機關(guān)執(zhí)法。

保障相對人行政救濟權(quán)利。所有被列入懲罰型行政黑名單卻不服行政機關(guān)作出處罰的行政相對人都有權(quán)申請救濟。根據(jù)行政法治的準(zhǔn)則，為了解決不應(yīng)被列入懲罰型行政黑名單的行政相對人卻名列其中的問題，建議立法保障其能通過向行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議、向人民法院提起訴訟、要求賠償義務(wù)機關(guān)進行賠償?shù)确绞絹砭S護自身權(quán)益。雖然這些救濟途徑已經(jīng)在其他規(guī)定中有所提及，但是在專門的懲罰型行政黑名單立法中仍要重申，這既是對行政相對人權(quán)利的一種肯定和維護，也是對其他法律、法規(guī)的一種呼應(yīng)。

誠實守信對于保持我國經(jīng)濟的繁榮和社會的穩(wěn)定有著舉足輕重的作用。作為社會信用體系建設(shè)中不可或缺的一環(huán)，懲罰型行政黑名單應(yīng)運而生，這既符合社會發(fā)展潮流，又有助于行政機關(guān)實現(xiàn)有效管理。懲罰型行政黑名單通過信用監(jiān)管的手段來規(guī)制行政相對人的不法行為，我們應(yīng)當(dāng)積極規(guī)范此制度，以期該制度能為構(gòu)建誠信社會發(fā)揮最大價值。

參考文獻(xiàn)

[1] 周昕.法律視角下的“黑名單”[M] 學(xué)習(xí)時報，2018.

[2]劉平，史莉莉.行政“黑名單”的法律問題探討[J] 上海政法學(xué)院學(xué)報，2006.

[3]裴麗平.行政“黑名單”制度的法律問題分析[J] 哈爾濱學(xué)院學(xué)報，2018.

[4]胡建淼.“黑名單”管理制度——建立和實施“黑名單”要符合法治原則[J]人民法治，2017.