黃河法立法必要性研究

摘 要：黃河水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，河道是地上懸河，河勢游蕩多變，洪水威脅嚴(yán)重，流域生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源供需矛盾尖銳，是世界上最為復(fù)雜難治的河流。從根本上解決黃河存在的突出問題，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略提供根本性、全局性、系統(tǒng)性的制度保障，迫切需要制定黃河法。從實(shí)現(xiàn)黃河長治久安、促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用、加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)流域高質(zhì)量發(fā)展、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化、推進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化等六個方面，深刻論述了制定黃河法的必要性;從綜合性、整體性和與其他相關(guān)法律間的關(guān)系等三個方面闡述了黃河法的屬性和定位。

關(guān)鍵詞：黃河法;流域立法;立法必要性;高質(zhì)量發(fā)展;黃河流域

中圖分類號：D922.6;TV882.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.09.001

Abstract：The Yellow River is the most complex and difficult river to harness in the world， as it has the characteristics of less water with more sediment， disharmony relation of water and sediment， suspended river channel， wandering and changeable river regime， serious flood threat， fragile ecological environment and sharp contradiction between supply and demand of water resources. It is urgent to formulate the Yellow River Law to solve the outstanding problems of the Yellow River and provide fundamental， overall and systematic institutional guarantee for the major national strategies of ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin. In this study， the necessity of formulating the Yellow River Law was discussed from six aspects： achieving the long-term stability of the Yellow River， promoting the conservation and intensive utilization of water resources， strengthening the ecological environment protection of the basin， realizing the high-quality development of the basin， protecting and inheriting the Yellow River culture and promoting the modernization of the river basin governance system and governance capacity. This paper expounded the attribute and orientation of the Yellow River Law from three aspects of comprehensiveness， wholeness and the relationship with other relevant laws.

Key words： Yellow River Law; legislation of basin; necessity of legislation; high-quality development; Yellow River Basin

1 引 言

黃河是中華民族的母親河、中華文明的搖籃。黃河發(fā)源于青藏高原巴顏喀拉山，流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南和山東9省（區(qū)），在山東墾利注入渤海，全長5 464 km，流域面積79.5萬km2，涉及66個地（市、州）340個縣（市、旗）。黃河下游防洪保護(hù)區(qū)及兩岸供水區(qū)包括河南、河北、山東、江蘇、安徽5省，面積達(dá)12萬km2[1]。黃河流域是我國重要的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地和能源基地、重要的生態(tài)屏障、脫貧攻堅(jiān)的重要區(qū)域。

黃河是世界上最為復(fù)雜難治的河流，洪水威脅嚴(yán)重、流域生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源供需矛盾尖銳[2]。其特殊河情突出表現(xiàn)在：一是水少沙多，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，蘭州以上河段來水量占全河的61.7%，三門峽以上中游地區(qū)來沙量占全河的98%，水沙空間分布極不平衡[1];二是黃河中游流經(jīng)世界上最大的黃土高原，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境極其脆弱;三是下游是舉世聞名的地上懸河，河勢游蕩多變，二級懸河加劇，洪水威脅嚴(yán)重;四是水資源供需矛盾日益尖銳，水生態(tài)、水環(huán)境惡化加劇。這些突出問題制約了重大國家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話[2]，為新時代黃河保護(hù)治理提供了根本遵循，賦予了黃河新的重大使命，提出了建設(shè)“幸福河”的要求，防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進(jìn)水文化，需要采取工程、技術(shù)、行政、法治等多種手段綜合治理，而通過立法對黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展做出系統(tǒng)性、整體性制度安排，是破解黃河錯綜復(fù)雜問題的最根本措施之一。

在全面依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，按照黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略要求，從根本上解決黃河的突出問題，實(shí)現(xiàn)“讓黃河成為造福人民的幸福河”宏偉目標(biāo)，堅(jiān)持立法先行，抓緊制定黃河法，勢在必行。

2 制定黃河法是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的需要

2.1 實(shí)現(xiàn)黃河長治久安亟須制定黃河法

黃河“善淤、善決、善徙”[3]，懸河問題十分突出，特別是河道主槽淤積嚴(yán)重且形成二級懸河，中常洪水情況下橫河、斜河、滾河時有發(fā)生。黃河下游大堤一旦決口，影響范圍北抵天津，南達(dá)江淮，水沙俱下，洪泛區(qū)河渠淤塞，良田沙化，生態(tài)災(zāi)難長期難以恢復(fù)，國家交通大動脈被迫中斷，人民生命財(cái)產(chǎn)遭受不可估量的重大損失，打亂國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略布局，將嚴(yán)重影響中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。需要通過立法解決以下黃河防洪問題[4]：

（1）規(guī)范黃河防汛管理體系。長期以來，黃河中下游防洪工程全部由中央政府直接投資，流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)與運(yùn)行管理;防汛組織與指揮調(diào)度實(shí)行地方行政首長負(fù)責(zé)制?，F(xiàn)行防洪法規(guī)對流域管理機(jī)構(gòu)在黃河防汛中的職責(zé)權(quán)限缺乏具體規(guī)定，防洪指揮決策法治化程度不高，不適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，應(yīng)當(dāng)在法律層面予以明確。

（2）建立強(qiáng)制性黃河水沙調(diào)控體系，解決黃河水沙關(guān)系不平衡的關(guān)鍵問題。加快古賢、磧口、黑山峽等水沙調(diào)控骨干工程建設(shè)，構(gòu)建中下游骨干性水庫群的聯(lián)合調(diào)度機(jī)制，是破解水沙關(guān)系難題的關(guān)鍵措施。依法規(guī)范水沙調(diào)控體系，調(diào)整多目標(biāo)、多主體之間的復(fù)雜關(guān)系，亟待建立防洪、減淤、供水、發(fā)電等多目標(biāo)聯(lián)合調(diào)度的法律制度。

（3）解決下游灘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和防洪安全之間的突出矛盾。目前，黃河下游灘區(qū)居住著約190萬人，處于高風(fēng)險洪水區(qū)域，防洪保安全與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的矛盾十分突出。應(yīng)當(dāng)依法劃定河槽、灘區(qū)界線，明確灘槽利用原則和標(biāo)準(zhǔn)，制定妥善處理灘區(qū)人口與可耕地管理的制度，建立灘區(qū)基本農(nóng)田退出機(jī)制，通過法律手段，構(gòu)建人與河流的和諧共生關(guān)系。

（4）規(guī)范黃河防凌管理。凌汛是黃河有別于其他江河防汛的特有現(xiàn)象，黃河寧蒙河段、山東窄河道河段防凌形勢嚴(yán)峻，重大險情時有發(fā)生，黃河防凌任務(wù)十分艱巨。目前，防凌工作僅停留在防御洪水方案上，法律層面尚屬空白，防凌指揮調(diào)度制度欠缺，需要立法予以規(guī)范。

（5）確立防洪安全優(yōu)先制度。現(xiàn)行黃河河道內(nèi)不同部門劃定有濕地自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等，管理措施各不相同，與防洪管理存在諸多矛盾。應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確防洪安全優(yōu)先的法律制度。

2.2 促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用亟須制定黃河法

黃河屬于資源性缺水河流，先天稟賦不足。多年平均天然徑流量535億m3，人均水資源量僅為全國平均水平的23%，承擔(dān)著占全國15%耕地面積和12%人口及50多座大中城市的供水任務(wù)，用水需求大大超過黃河水資源的承載能力，黃河水資源短缺成為黃河流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大瓶頸[5]。

目前黃河水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，枯水年甚至超過85%，遠(yuǎn)超河流開發(fā)利用警戒水平。同時，入河廢污水量居高不下，加劇了黃河水資源的短缺，如遇連年干旱水荒危機(jī)，保障供水安全的壓力更大。因此，必須通過立法，建立水資源是最大剛性約束的權(quán)威，堅(jiān)持量水而行、節(jié)水優(yōu)先，堅(jiān)決抑制不合理的用水需求，推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。需要通過立法建立和完善以下制度：

（1）完善流域水資源統(tǒng)一配置制度。當(dāng)前流域水資源配置僅限于黃河干流和部分重要支流，水權(quán)交易制度在水資源配置中的作用尚未充分體現(xiàn)，部分地區(qū)實(shí)際用水量超分水指標(biāo)，缺乏法律管控手段，加劇了水資源配置的失衡。通過立法完善覆蓋全流域的水資源統(tǒng)一配置制度，發(fā)揮水權(quán)交易的調(diào)節(jié)配置作用，強(qiáng)化超用水約束機(jī)制，科學(xué)合理配置上下游、左右岸、干支流各行業(yè)利用的水資源。

（2）建立水資源利用最大剛性約束相關(guān)制度。針對黃河水資源利用粗放，用水效率不高，流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的承載能力嚴(yán)重失衡等情況，從法律層面建立水資源利用最大剛性約束制度，確定可用水總量和用水定額，健全用水定額清單，確定不同區(qū)域城市生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水的控制性指標(biāo)，分行業(yè)制定用水定額標(biāo)準(zhǔn)，確保人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局與水資源水生態(tài)水環(huán)境承載能力相適應(yīng)，做到以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。

（3）完善黃河水量調(diào)度制度。黃河干流與重要支流水量調(diào)度通過實(shí)踐檢驗(yàn)，成效顯著。但水資源分配制度尚不完善，現(xiàn)有黃河水量調(diào)度法規(guī)中支流水量調(diào)度沒有全部納入黃河水量統(tǒng)一調(diào)度體系，影響了黃河水量調(diào)度的精細(xì)化，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)失控現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善現(xiàn)有黃河水量調(diào)度管理法規(guī)規(guī)定，并上升到法律的高度，以實(shí)現(xiàn)支流最低入黃流量與總量的雙控制，依法提高黃河水量調(diào)度的精度，提升黃河水資源的保障能力。

（4）建立水資源利用全過程管控制度。黃河水資源短缺問題將長期存在，只有加強(qiáng)各環(huán)節(jié)多鏈條全過程管理，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用，才能實(shí)現(xiàn)黃河水資源效益最大化。從法律層面加強(qiáng)取水許可審批主體的管理，集中于流域管理機(jī)構(gòu)和省級取水審批主體，解決水量統(tǒng)計(jì)失真，總量控制難以落實(shí)問題;健全流域節(jié)水機(jī)制，促進(jìn)流域全社會實(shí)施節(jié)水技術(shù)，大力發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)、推廣旱作農(nóng)業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化地方人民政府對各領(lǐng)域、各行業(yè)用水效率的監(jiān)管職責(zé);建立節(jié)水評價制度，重視末端管控，推廣水資源循環(huán)利用，建設(shè)節(jié)水型社會。

2.3 加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)亟須制定黃河法

黃河流域存在水土流失治理、黃河源頭保護(hù)、西北防沙林建設(shè)、黃河河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理、黃河三角洲高效生態(tài)建設(shè)、流域農(nóng)業(yè)灌區(qū)面源污染治理等諸多類型生態(tài)治理問題，需要通過立法分類施策，著力推進(jìn)黃河大保護(hù)、大治理。

（1）加強(qiáng)河源區(qū)保護(hù)。黃河河源區(qū)是流域主要的水源涵養(yǎng)區(qū)，產(chǎn)水量約占全流域多年平均徑流量的35%，是名副其實(shí)的黃河“水塔”[5]。氣溫升高、人口增加，無序開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源，過度放牧、濫挖藥材等，導(dǎo)致河源區(qū)湖泊減少，水源涵養(yǎng)能力大幅下降。三江源國家公園在黃河流域只劃定了部分區(qū)域，保護(hù)面積不夠。應(yīng)當(dāng)劃定不同等級的生態(tài)公園，擴(kuò)大保護(hù)區(qū)域，提高河源區(qū)產(chǎn)流量，增加生物的多樣性。完善草原資源用途管制制度，限制人口遷入，有計(jì)劃實(shí)施人口遷出，實(shí)施舍飼圈養(yǎng)政策，嚴(yán)禁水電、礦產(chǎn)資源無序開發(fā)，實(shí)施禁獵、禁伐、禁亂采濫挖等措施，遏止高原草甸退化趨勢，保護(hù)河源生態(tài)。

（2）解決中游地區(qū)水土流失治理中的突出問題。黃河流域黃土高原水土流失面積45.17萬km2，目前仍有24萬km2未得到有效治理。黃河多年平均年輸沙量16億t，近20 a來黃河入河泥沙量雖然明顯下降，但還原工程攔沙量后的流域產(chǎn)沙量仍然很高，淤地壩等攔沙工程經(jīng)過多年運(yùn)用已接近淤滿，一旦失去攔沙能力，入黃泥沙量仍將增大，下游河道主槽將繼續(xù)淤積抬高。因此，中游水土流失治理任務(wù)仍然十分艱巨，尤其是對年輸沙量占全河62.8%的7.86萬km2多沙粗沙區(qū)、地表擾動最劇烈的晉陜蒙接壤地區(qū)。應(yīng)當(dāng)通過立法確定由中央投資、流域管理機(jī)構(gòu)重點(diǎn)負(fù)責(zé)治理與監(jiān)督的管理體制;將水土流失地區(qū)退耕還林還草政策上升為法律，由地方政府負(fù)責(zé)從嚴(yán)落實(shí)，持續(xù)修復(fù)自然生態(tài);制定嚴(yán)格的監(jiān)督、處罰措施，遏止水土流失地區(qū)“邊治理、邊破壞”的突出問題;圍繞水土保持率、植被覆蓋率等指標(biāo)，建立黃土高原地區(qū)生態(tài)考核機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)治理修復(fù)。

（3）促進(jìn)“兩屏三帶”生態(tài)安全帶建設(shè)。黃河“幾”字彎西部的庫布齊、騰格里、烏蘭布和三大沙漠，青海湖西部的荒漠戈壁，對黃河流域的生態(tài)安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。應(yīng)當(dāng)健全沙地用途管制和沙區(qū)植被保護(hù)制度，加快黃土高原—川滇生態(tài)屏障和北方防沙帶建設(shè)，加強(qiáng)防沙治沙，強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)在保護(hù)荒漠生態(tài)系統(tǒng)的作用，減輕黃河阻擋沙漠南侵的壓力。

（4）強(qiáng)化河道生態(tài)環(huán)境治理。黃河流域生物多樣性豐富，但河道生態(tài)流量不足，且存在河道水污染、大氣和土壤污染等問題，應(yīng)當(dāng)將黃河河道最小生態(tài)流量用法律形式規(guī)定下來，建立水行政與河長制、司法聯(lián)動機(jī)制，著力解決河道“四亂”突出問題，保護(hù)好河道水生態(tài)。

（5）促進(jìn)黃河三角洲高效生態(tài)建設(shè)。黃河三角洲地區(qū)近海生態(tài)系統(tǒng)是《拉姆薩爾國際濕地公約》注冊的國際重要濕地，是東北亞內(nèi)陸和環(huán)西太平洋鳥類遷徙的重要中轉(zhuǎn)站、越冬棲息地和繁殖地，各種野生動物多達(dá)1 543種。20世紀(jì)末，黃河斷流和入海水量的減少，導(dǎo)致河口三角洲萎縮、濕地系統(tǒng)退化，入海流路蝕退、堵塞，嚴(yán)重影響洄游魚類的繁殖生息。應(yīng)當(dāng)建立河口常態(tài)化生態(tài)補(bǔ)水機(jī)制，維護(hù)黃河入海流路暢通，恢復(fù)河口生態(tài)。

（6）控制流域農(nóng)業(yè)灌區(qū)等面源污染。農(nóng)藥和化肥的大規(guī)模施用，在提高糧食產(chǎn)量的同時，也使大量有毒有害物質(zhì)進(jìn)入黃河干支流，造成黃河水資源的嚴(yán)重污染。應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律手段建立科學(xué)、安全用藥制度，推廣農(nóng)作物病蟲害綜合防治技術(shù)，嚴(yán)格控制畜禽養(yǎng)殖污染，建設(shè)必要的污水和垃圾處理設(shè)施，建設(shè)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品生產(chǎn)模式，減少向自然水循環(huán)排污，保護(hù)河湖和地下水體環(huán)境質(zhì)量。

（7）建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。為加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)誰污染、誰補(bǔ)償，誰受益、誰補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對取用黃河水資源的用戶，在現(xiàn)行水資源稅費(fèi)制度基礎(chǔ)上專列黃河流域生態(tài)補(bǔ)償基金，?？顚Ｓ糜邳S河流域特別是上中游生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)修復(fù)。

2.4 實(shí)現(xiàn)流域高質(zhì)量發(fā)展需要法制的規(guī)范引導(dǎo)

黃河流域土地面積占全國國土面積的8.3%，流域及黃河下游流域外引黃灌區(qū)耕地面積2 027萬hm2，占全國的16.6%，31個地（市）112個縣被列入全國產(chǎn)糧大縣的主產(chǎn)縣，糧食總產(chǎn)量占全國的13.4%。流域內(nèi)有37種主要礦產(chǎn)資源，煤炭資源儲量約占全國的50%，石油、天然氣儲量分別占全國的40%和9%，水力資源蘊(yùn)藏量4.33萬MW，已開發(fā)2.14萬MW，占全國已開發(fā)水電量的20.3%，黃河流域是我國重要的能源、化工、原材料和基礎(chǔ)工業(yè)基地，是我國的“能源流域”、重要經(jīng)濟(jì)地帶，發(fā)展?jié)摿薮?。黃河流域自西向東地跨青藏高原、黃土高原和黃淮海平原，經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡。胡煥庸線穿越黃河流域，該線以西黃河流域面積占全流域面積的68%，而人口不足30%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)低于東部省份，多數(shù)地區(qū)屬于連片特困地區(qū)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐滯后，內(nèi)生動力不足，對外開放程度低。

構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，通過黃河立法，分類指導(dǎo)，分區(qū)施策，針對不同類型地區(qū)制定不同政策、制度和發(fā)展策略，積極探索有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展之路，形成不同的高質(zhì)量發(fā)展模式。

（1）制定生態(tài)脆弱地區(qū)水源涵養(yǎng)制度和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)制度。保護(hù)好黃河河源區(qū)、上中游地區(qū)的祁連山、秦嶺、六盤山、賀蘭山和河口三角洲等關(guān)鍵生態(tài)區(qū)塊，實(shí)施黃土高原水土保持系統(tǒng)工程，實(shí)施水污染綜合治理、大氣污染綜合治理、土壤污染治理。

（2）建立以水定需制度，依法規(guī)范黃河流域產(chǎn)業(yè)布局與主體功能相匹配。堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。在黃淮海平原、汾渭平原和河套三大灌區(qū)，發(fā)展有重要生態(tài)功能兼顧保障糧食安全的高效節(jié)水農(nóng)業(yè)區(qū)。在山西、鄂爾多斯盆地、寧夏寧東、內(nèi)蒙古中西部等能源和礦產(chǎn)資源集中區(qū)，按照綠色發(fā)展的要求，合理有序開發(fā)，建設(shè)能源化工基地、煤電基地、稀土生產(chǎn)基地和鋁土資源開發(fā)基地等。對青藏高原東緣、秦巴山—六盤山等集中連片的特殊貧困地區(qū)加大扶持力度，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，全力保障和改善民生。建立健全長效減貧機(jī)制、防范返貧機(jī)制和差別化支持機(jī)制，鞏固脫貧成果。

（3）突出區(qū)域定位和功能，依法引導(dǎo)中心城市、城市群的輻射帶動作用。高質(zhì)量推動蘭州—西寧、寧夏沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)、以西安為核心的關(guān)中平原—天水城市群、“大幾字彎”呼包鄂榆、太原城市群、以鄭州為中心的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、濟(jì)南—青島膠東半島沿海城市群建設(shè)，形成全國重要的循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。把流域生態(tài)資源轉(zhuǎn)換為旅游、醫(yī)藥、綠色食品、特色工業(yè)等生態(tài)資本和產(chǎn)品。加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，使創(chuàng)新真正成為經(jīng)濟(jì)增長的主引擎，積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展之路。

2.5 保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化亟須法律保障

黃河文化是中華民族的根和魂。以黃河文化為代表的華夏文明源遠(yuǎn)流長、生生不息，是世界上唯一延綿至今的古老文明，而黃河是承載中華文明基因、維系民族情懷的大動脈，一代代華夏兒女在對黃河的認(rèn)識、治理過程中獲得生存智慧、汲取創(chuàng)造靈感，催生了國家治理體系，塑造了中華民族無堅(jiān)不摧的英勇氣概，磨礪了百折不回的堅(jiān)強(qiáng)意志，不斷奮發(fā)圖強(qiáng)。保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，對強(qiáng)化文化自信、提升民族自豪感至關(guān)重要。新時代保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，需從法律、制度和政策等方面進(jìn)行全面保障，系統(tǒng)梳理黃河文化家底、深入挖掘黃河文化內(nèi)涵、全力講好黃河故事、完善相關(guān)資金籌措渠道;處理好保護(hù)、傳承、弘揚(yáng)之間的關(guān)系，形成“在保護(hù)中傳承、在傳承中弘揚(yáng)、在弘揚(yáng)中升華”的良性循環(huán);以法制的形式明確保護(hù)傳承弘揚(yáng)的對象、范圍、手段和措施，并建立流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府協(xié)同的工作機(jī)制，為黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)提供堅(jiān)強(qiáng)的法制保障。

（1）依法實(shí)施黃河文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)工程。對黃河流域的文物古跡、風(fēng)土人情、建筑遺址、傳統(tǒng)農(nóng)耕技術(shù)與生產(chǎn)工具、治河工器具、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等歷史文化資源，進(jìn)行系統(tǒng)性搶救與保護(hù)。整合文明起源、黃河治理、地質(zhì)現(xiàn)象等重要遺產(chǎn)，充分展現(xiàn)黃河獨(dú)特的歷史記憶和文化魅力，申報世界文化與自然遺產(chǎn)。

（2）規(guī)范建立黃河流域及相關(guān)地區(qū)黃河文化交流與合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黃河歷史文化資源的保護(hù)和利用。成立黃河流域文化保護(hù)機(jī)構(gòu)，打造黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)的發(fā)展平臺，建立沿黃歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)和生態(tài)文化保護(hù)帶，深入挖掘黃河文化的歷史底蘊(yùn)和重要特征，充分彰顯黃河文化的精神實(shí)質(zhì)和時代價值。

（3）依法綜合利用黃河歷史文化資源，將文化資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。培育新型文化業(yè)態(tài)，形成具有黃河特色的文化創(chuàng)意體系，推動文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)黃河文化的創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化和高質(zhì)量發(fā)展，使黃河文化成為助力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的不竭動力。

2.6 推進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化亟須制定黃河法

黃河是唯一由國家設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)直接管理中下游河道和防洪工程，并實(shí)施全河水資源統(tǒng)一調(diào)度和管理的河流[5]。黃河保護(hù)治理涉及多領(lǐng)域、多部門，上下游、左右岸、干支流各相關(guān)方面需求不同，協(xié)調(diào)難度大。按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，需要完善流域管理體制機(jī)制，發(fā)揮治河實(shí)踐中形成的理念思路、管理模式等方面的顯著優(yōu)勢，將既有的黃河保護(hù)治理中的成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度，進(jìn)一步完善水沙調(diào)控體系、防洪減淤體系、水土流失綜合防治體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源和水生態(tài)保護(hù)體系、流域綜合管理體系。

需要通過法律手段，理順中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作機(jī)制，加強(qiáng)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，形成全流域水岸協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌、社會共治的綜合協(xié)調(diào)管理體系，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化同步，注重黃河大保護(hù)、大治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推進(jìn)黃河治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（1）從國家層面建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展各方面工作;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家有關(guān)部門及黃河流域省（區(qū)）之間的相關(guān)管理工作;組織建立完善黃河流域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警、評估評價、信息共享等體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各體系運(yùn)行。

（2）強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管、協(xié)調(diào)能力。充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)職能作用和技術(shù)優(yōu)勢，強(qiáng)化水旱災(zāi)害防御、水沙調(diào)控、水資源節(jié)約集約利用、水土保持、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等管理職能，提升流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌能力。

（3）完善河湖長制度。將河湖長制度的成熟實(shí)踐在法律中予以確定，規(guī)范履行水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)管等職能的程序，進(jìn)一步發(fā)揮河湖長制的優(yōu)勢。

3 黃河法的屬性和定位

3.1 黃河法的綜合性

黃河水資源的基本特點(diǎn)和功能屬性決定了黃河法的綜合性。治理黃河，重在保護(hù)，要在治理;共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，是習(xí)近平總書記提出的戰(zhàn)略原則。黃河水資源是西北、華北地區(qū)唯一可靠的水源，是國家重要戰(zhàn)略資源，既關(guān)系防洪安全、供水安全、糧食安全，也關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全。黃河水的資源屬性具有防洪、供水、發(fā)電、航運(yùn)、漁業(yè)、旅游等多種功能，呈現(xiàn)以黃河干支流為經(jīng)脈、以山水林田湖草沙為有機(jī)整體的基本格局。黃河水資源的先天稟賦條件和特殊復(fù)雜的河道形態(tài)，使得各功能之間既相互關(guān)聯(lián)、相輔相成，又相互影響、相互制約。黃河水資源復(fù)雜性、典型性、綜合性的鮮明特征，具有統(tǒng)籌黃河水系的完整性、自然生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)同性的能力。在黃河流域多地區(qū)、多行業(yè)、多環(huán)節(jié)、多目標(biāo)的綜合要素中，水資源是核心支撐要素，因此黃河法應(yīng)當(dāng)是綜合法。

3.2 黃河法的整體性

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的國家戰(zhàn)略高度決定了黃河法的整體性。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，需要站在中華民族偉大復(fù)興的高度，用生命共同體的理念統(tǒng)籌構(gòu)建山水林田湖草沙一體化生態(tài)保護(hù)修復(fù)新格局，實(shí)現(xiàn)綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，不能僅就解決局部問題和單一功能進(jìn)行立法。因此，只有制定黃河法，才能整體統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸、干支流、水域與陸域、保護(hù)與發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)等重要關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黃河水系的完整性、自然生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、經(jīng)濟(jì)社會布局的協(xié)同性。

3.3 黃河法與其他相關(guān)法律間的關(guān)系

現(xiàn)行涉水的法律法規(guī)大多是針對全國情況而制定的，對解決黃河流域水資源、水旱災(zāi)害防御、河道治理、水土流失治理等方面存在的特殊重大問題，無法滿足其法治需求。自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城建、交通運(yùn)輸、林業(yè)草原濕地等多個行業(yè)主管部門與黃河保護(hù)治理的關(guān)系密切，相關(guān)的法律法規(guī)與黃河特殊的河情水情域情缺乏統(tǒng)籌。因此，只有制定黃河法，才能有效統(tǒng)籌相關(guān)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性，為維護(hù)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供根本性、全局性、系統(tǒng)性的制度保障。

4 結(jié) 語

國務(wù)院批復(fù)的《黃河流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》已將制定黃河法列為重要保障措施[1]，黃河流域各?。▍^(qū)）針對黃河治理開發(fā)保護(hù)制定實(shí)施了相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章?！短饔蚬芾?xiàng)l例》的頒布，《長江保護(hù)法》的積極推進(jìn)，也為制定黃河法提供了有益借鑒。

當(dāng)前，黃河防洪形勢復(fù)雜多變，水資源管理不少深層次矛盾亟待解決，流域生態(tài)問題形勢嚴(yán)峻，保護(hù)治理任務(wù)艱巨繁重，流域高質(zhì)量發(fā)展雖在深入推進(jìn)，但存在許多問題。在此形勢下，通過制定黃河法，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供根本性、全局性、系統(tǒng)性的制度保障，加之工程、科技、經(jīng)濟(jì)、行政等措施的配套完善，黃河現(xiàn)有主要矛盾和突出問題將得以解決。隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)代化治理體系和治理能力的形成，黃河法的制定實(shí)施將為實(shí)現(xiàn)“讓黃河成為造福人民的幸福河”宏偉目標(biāo)提供有力法制保障，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢做出重大貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 王渭涇.黃河下游治理探討[M].鄭州：黃河水利出版社，2011：73.

[4] 姚文廣.制定“黃河法”：為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供有力法制保障[N].中國水利報，2020-05-22（4）.

[5] 李國英.黃河答問錄[M].鄭州：黃河水利出版社，2009：6，38.

【責(zé)任編輯 張華巖】