農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中成員確認(rèn)的困境及解決路徑

付丹丹

〔內(nèi)容提要〕 2020年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》于2月5日發(fā)布。如今，隨著我國城鄉(xiāng)社會(huì)管理體制的不斷變革，農(nóng)村人口流動(dòng)、戶籍變動(dòng)、土地征占等現(xiàn)實(shí)因素，使得農(nóng)村范圍內(nèi)的人員結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，亟需通過集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定實(shí)現(xiàn)對集體經(jīng)濟(jì)組織成員切身權(quán)益的保護(hù)。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村產(chǎn)權(quán) 制度改革 集體經(jīng)濟(jì)組織

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中組織成員身份確認(rèn)的必要性

國家在對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革的過程中，始終把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)作為改革的重中之重。近年來，工業(yè)化、城市化推動(dòng)土地迅速升值，圍繞農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償發(fā)生很多糾紛案例，暴露出農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬和管理問題的混亂，在中國裁判文書網(wǎng)搜索“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”，總結(jié)歸納如下：一是因戶口遷移發(fā)生的糾紛。二是因外出經(jīng)商、務(wù)工而引發(fā)的糾紛。三是因婚姻關(guān)系發(fā)生的糾紛，“外嫁女”的合法權(quán)益問題。清晰界定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)組織成員資格是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的基礎(chǔ)，如果在成員資格確認(rèn)初始環(huán)節(jié)處理不當(dāng)，很容易引發(fā)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后續(xù)系列問題，激起各種矛盾甚至演化為群體性事件，從而對農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定造成危害。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中成員身份確認(rèn)的困境及解決路徑具有非常重要的研究價(jià)值。

二、橫山區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中成員身份確認(rèn)的現(xiàn)狀

在我國現(xiàn)行法律中，如《村民委員會(huì)組織法》《土地管理法》等法律都出現(xiàn)了“集體經(jīng)濟(jì)組織”的名稱，但是都沒有規(guī)定具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。橫山區(qū)是陜西省榆林市轄區(qū)，轄區(qū)內(nèi)110個(gè)貧困村于2017年底完成清產(chǎn)核資、成立集體經(jīng)濟(jì)組織并登記掛牌;2019年9月29日，橫山區(qū)已退出貧困縣序列，于2019年底整區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，清產(chǎn)核資全面完成;2020年初，整區(qū)撤并為215個(gè)經(jīng)濟(jì)村，共有130個(gè)經(jīng)濟(jì)村已經(jīng)完成成員身份確認(rèn)，基于我國現(xiàn)有法律在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方面的缺失，橫山區(qū)在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中結(jié)合調(diào)研情況與本地區(qū)實(shí)際制定《榆林市橫山區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理辦法》，成員資格界定以戶籍關(guān)系為基礎(chǔ)，結(jié)合土地承包、長期居住、義務(wù)履行、婚姻關(guān)系等情況，兼顧各類成員群體的利益。但在實(shí)際操作過程中發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)思想和村規(guī)民約等對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格身份認(rèn)定的影響較大。橫山區(qū)并無例外，主要難點(diǎn)如下：一是關(guān)于“嫁娶、入贅”成員的身份資格認(rèn)定。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為“嫁出去的女兒便是別人家的人”，雖有相關(guān)管理辦法的約束，但其法律效力不足以抵抗傳統(tǒng)觀念，女子出嫁既歸屬夫家的思想對于深受農(nóng)村傳統(tǒng)文化和小農(nóng)意識(shí)影響的農(nóng)民來說，根深蒂固的傳統(tǒng)觀念影響了成員確認(rèn)工作的推進(jìn)。在一村享有集體成員資格的女性出嫁后，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織便將其成員資格予以取消。但又根據(jù)“增人不增地，減人不減地”的政策，該“外嫁女”同樣得不到丈夫所在村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配的土地，造成合法權(quán)益受侵害。這種“娘家”和“夫家”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)都不承認(rèn)其成員身份資格的情形使得“外嫁女”陷入兩難的局面，“入贅婿”的成員資格認(rèn)定也面臨著同樣的處境。二是離婚、喪偶的婦女成員資格的認(rèn)定。離婚、喪偶婦女的戶籍是在嫁出地，還是已遷入嫁入地或現(xiàn)又回嫁出地，現(xiàn)階段到底該如何界定備受爭議。三是關(guān)于外出學(xué)習(xí)、服兵役等人員成員資格的認(rèn)定。因?yàn)橥獬鰧W(xué)習(xí)、服兵役等原因遷出常住戶口的人，根據(jù)相關(guān)的條例，此類情況認(rèn)定為喪失成員資格。面對以上問題，橫山區(qū)的改進(jìn)措施是結(jié)合《榆林市橫山區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理辦法》，區(qū)農(nóng)業(yè)局進(jìn)行政策宣傳講解，村鎮(zhèn)干部入戶結(jié)合本村情況對村民進(jìn)行摸底，最后通過村民（代表）大會(huì)表決確認(rèn)。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中成員身份確認(rèn)的困境及成因

1.確認(rèn)主體不清晰。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定在立法層面并未明確界定，因此對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份確認(rèn)在實(shí)踐中是五花八門，彼此之間推諉扯皮，往往又造成新的矛盾，突出了過渡期的混亂。

2.確認(rèn)程序虛置。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民大會(huì)在討論涉及村民利益的重大事項(xiàng)時(shí)，至少有兩個(gè)程序必須履行：一是會(huì)議的召開程序要符合法律規(guī)定。二是特定事項(xiàng)的表決程序要符合法律規(guī)定。

3.缺乏權(quán)威、統(tǒng)一的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等在我國法律層面尚未作出明確權(quán)威的規(guī)定。

四、建議

1.厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的關(guān)系。當(dāng)前，我國只是在其他法律中規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)、職能等，并未出臺(tái)專門的法律界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被明確賦予了經(jīng)濟(jì)職能，主要籌劃農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)自我經(jīng)營和自我管理集體財(cái)產(chǎn)，以及壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模和提高其經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)。但在實(shí)踐中，并非由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對成員資格進(jìn)行認(rèn)定，而是主要由村民委員會(huì)完成。

2.明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。要想從根本上解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定難，就必須明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合現(xiàn)狀認(rèn)定成員資格時(shí)可參考以下三個(gè)要素：一是戶籍。戶籍是認(rèn)定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的關(guān)鍵要素。我國長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理制度，但隨著近些年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口流動(dòng)的加速，戶籍制度逐漸在改革，其對城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口的確認(rèn)功能變成了對人進(jìn)行行政管理的功能，但是登記在本村的居民，初步具有了成為該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。二是經(jīng)常居住地?！睹穹倓t》第25條規(guī)定，自然人通過戶籍登記或者其他有效身份登記記載的居所地便是住所;當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)常居所與住所地不一致的現(xiàn)象時(shí)，將經(jīng)常居所認(rèn)定為住所。相比戶籍所在地，經(jīng)常居住地與公民對村集體組織所盡義務(wù)的多少相聯(lián)系。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)常居住地這一因素應(yīng)被設(shè)為考慮之列。三是所承擔(dān)的義務(wù)。權(quán)利義務(wù)相一致原則是憲法中重要的原則，履行義務(wù)是享受權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，村民在成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之前，應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的義務(wù)。只有堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)才能長久、穩(wěn)定地發(fā)展。

3.明確對侵犯農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利行為的救濟(jì)方式。在現(xiàn)實(shí)生活中，往往是村民自治組織、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人民法院以及農(nóng)業(yè)主管部門難以作出具體的裁決決定或者各機(jī)構(gòu)的裁決決定相互矛盾。面對以上情況結(jié)合相關(guān)理論提出兩種解決方式：一是以村民自治為主。如果村民自治的行為侵犯到了少數(shù)成員的利益，受侵害的成員可以尋求公力救濟(jì)。二是公力救濟(jì)。首先是仲裁。雙方當(dāng)事人自主自愿的選擇合法仲裁并形成仲裁協(xié)議，依法提請仲裁;其次是行政確認(rèn)。雙方當(dāng)事人如果對行政確認(rèn)的結(jié)果不服，可依法提起訴訟;最后是司法救濟(jì)。任何一方當(dāng)事人可直接向法院提起訴訟，以保障自己的合法權(quán)益。

五、意義

中國三農(nóng)問題的核心不是農(nóng)業(yè)問題，而是農(nóng)民和農(nóng)村問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，在一定程度上影響著農(nóng)民的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員相關(guān)權(quán)利的行使和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革以及日后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，在成員資格認(rèn)定方面出現(xiàn)了許多棘手的問題需要迫切解決，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，考慮如農(nóng)民的戶籍、經(jīng)常居住地和所承擔(dān)本集體的義務(wù)等因素，明確對侵犯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的救濟(jì)方式，確保當(dāng)農(nóng)民利益受到侵犯時(shí)有途徑可救濟(jì)，以此改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定難的局面，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完善與發(fā)展，推動(dòng)我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，從而促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（作者單位：西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋 爽