公安機(jī)關(guān)信訪改革問題對策研究

徐維新

【摘要】公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著維護(hù)社會安全穩(wěn)定的光榮使命，在新時(shí)代，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要指示，需要積極構(gòu)建現(xiàn)代化信訪制度，做好公安機(jī)關(guān)的信訪改革工作，以此促進(jìn)公安信訪工作法制化與規(guī)范化水平不斷提高。與此同時(shí)，做好公安信訪改革是推進(jìn)信訪工作法制化與踐行依法治國方略的重要戰(zhàn)略部署，是基于現(xiàn)代工作機(jī)制與模式的一種重要變革，是公安機(jī)關(guān)依法治理信訪工作的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】公安機(jī)關(guān);信訪改革;問題;對策

在政法機(jī)關(guān)領(lǐng)域，信訪問題與工作方式在很長一段時(shí)間內(nèi)很難有效契合依法治國方略，因此改革勢在必行。中央政法委早在2013年初，就積極開展了涉法涉信訪改革工作，其核心在于“訴訪分離”，并確定為政法系統(tǒng)的“四項(xiàng)重點(diǎn)改革”內(nèi)容，在法治化軌道處理涉法涉信訪問題。

一、公安機(jī)關(guān)信訪改革中存在的問題

（一）程式運(yùn)行問題。經(jīng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，“訴訪分離”是公安信訪改革的重中之重，向法律渠道導(dǎo)入非法律渠道，并為廣大人民群眾所接受，促使信訪部門的職能狀態(tài)逐漸恢復(fù)到初始階段。在實(shí)際操作過程中可以體現(xiàn)為信訪事項(xiàng)三個(gè)主線的運(yùn)行程式，受理審查、公安內(nèi)部法定渠道導(dǎo)入、外部法定渠道導(dǎo)出等，改革的成功與否與運(yùn)行程式的順暢性、有效執(zhí)行息息相關(guān)。為充分掌握公安信訪部門對于受理審查機(jī)制的具體執(zhí)行情況，可采用兩種方法訪問負(fù)責(zé)公安信訪接待的工作人員，即訪談法、觀察法，對近期的全部接訪登記簿冊進(jìn)行認(rèn)真查閱。

（二）配套機(jī)制問題。公安機(jī)關(guān)為認(rèn)真做好信訪改革工作，現(xiàn)專門設(shè)立了10個(gè)配套措施，其中三個(gè)機(jī)制最為重要，且最符合上級公安機(jī)關(guān)的配套規(guī)定。1.信訪事項(xiàng)終結(jié)機(jī)制。在公安信訪改革中，對于信訪人履行完畢或主動(dòng)放棄履行法律程序、堅(jiān)持事項(xiàng)、履行信訪終結(jié)程序十分確定，這在一定程度上是流程改革的重要出口，也是信訪事項(xiàng)在法定程序運(yùn)轉(zhuǎn)之后的退出機(jī)制。站在公共管理倫理學(xué)角度上，當(dāng)前所具有的公安機(jī)關(guān)信訪終結(jié)制度對于公平過于強(qiáng)調(diào)，但不重視效率，不利于改革信訪退出機(jī)制，具體體現(xiàn)為：終結(jié)裁定機(jī)關(guān)較高、終結(jié)范圍有待商榷、終結(jié)程序繁雜和標(biāo)準(zhǔn)較為模糊?？傊?，現(xiàn)行終結(jié)制度效率比較低，會直接影響信訪事項(xiàng)的申報(bào)終結(jié)，因此在現(xiàn)有機(jī)制下不利于推進(jìn)公安局信訪終結(jié)機(jī)制，改革出口缺乏順暢性。2.信訪責(zé)任倒查機(jī)制。在公安信訪改革中，將信訪責(zé)任倒查工作當(dāng)作重要配套機(jī)制的原因主要包括兩個(gè)方面：一方面，充分保障導(dǎo)入機(jī)制的后續(xù)工作，在法律體系內(nèi)為更加公正、公平地處理群眾各項(xiàng)信訪事項(xiàng)，可以充分借助信訪責(zé)任倒查所具有的事后監(jiān)督功能;另一方面，全面輔佐信訪事項(xiàng)的辦理，糾正原始辦案執(zhí)法過錯(cuò)與補(bǔ)正工作瑕疵，在信訪事項(xiàng)辦理中缺一不可，這不僅在于回應(yīng)廣大群眾的信訪需求，也是全面審結(jié)、認(rèn)定信訪事項(xiàng)的最終標(biāo)準(zhǔn)。3.對信訪人的幫扶救助機(jī)制。站在政府機(jī)關(guān)的角度上，相比較于其他方法，采用經(jīng)濟(jì)救助方式更有助于化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，而對于眾多信訪人而言，信訪目標(biāo)在于得到經(jīng)濟(jì)利益。換言之，針對公安信訪事項(xiàng)，采用經(jīng)濟(jì)救助手段能夠取得良好的效果，總體效果明顯優(yōu)于非經(jīng)濟(jì)性救濟(jì)手段或不適用經(jīng)濟(jì)救助。

（三）目標(biāo)實(shí)現(xiàn)問題。公安機(jī)關(guān)在啟動(dòng)“訴訟分離”的程式后，可以完全達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)操作的理想狀態(tài)，該程式成敗的關(guān)鍵在于導(dǎo)入法律程序的后續(xù)環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)是否順暢，在法律渠道內(nèi)信訪事項(xiàng)的辦理情況。1.導(dǎo)入情形設(shè)定與執(zhí)行。在導(dǎo)入情形角度，市公安局嚴(yán)格按照上級機(jī)關(guān)的規(guī)定，對法定程序辦理導(dǎo)入情形進(jìn)行依次列舉，如涉及具體行政行為、非具體行政行為等。公安機(jī)關(guān)在辦理現(xiàn)場，對于辦公過程的公正性、合法性等，信訪人如果存在疑問或者提供了線索、偵辦意見、檢疫、違法犯罪問題等，則禁止導(dǎo)入現(xiàn)案處理程序，若問題存在于信訪程序處理，則不利于處理現(xiàn)案。2.法律渠道導(dǎo)出的外部制約因素與實(shí)效問題。公安信訪改革存在信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律渠道的情況，然后一部分向人民檢察院與法律的相應(yīng)法律程序中導(dǎo)入。

除此之外，在適用導(dǎo)入法律程序上，一些信訪事項(xiàng)與刑事、司法類事項(xiàng)管轄范圍不明確，在導(dǎo)出程式上避免出現(xiàn)相互推諉和真空位置循環(huán)的情況。在實(shí)踐過程中因信訪工作本身具有特殊性，因此極易出現(xiàn)各種問題，如程序、部門對接不暢等。

二、對策研究

（一）標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程。在公安信訪改革過程中，為強(qiáng)制執(zhí)行各部門、有效銜接各個(gè)步驟，致力于改革中各種操作性問題的解決，制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程十分有效。該規(guī)程的存在便于管理，可將標(biāo)準(zhǔn)流程確定下來，確保原有工作人員能夠嚴(yán)格按照步驟實(shí)行，又能夠提供新進(jìn)工作人員提供重要依據(jù)，如此可以有效防止錯(cuò)誤，避免產(chǎn)生不良影響。若信訪改革本身的意見是規(guī)范、方案是程序，則程序之下的具體操作手冊就是所謂的標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程，結(jié)果在于訴訪分離。1.設(shè)計(jì)原則。信訪人是信訪事項(xiàng)的提出者，在制定與運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程的過程中，從開始接受信訪人與事項(xiàng)開展，為實(shí)現(xiàn)“訴訪分離”目標(biāo)，需要嚴(yán)格堅(jiān)持三項(xiàng)原則。其一，信訪人與事項(xiàng)分別流轉(zhuǎn)原則。即按照信訪人回流信訪情況，制定科學(xué)的規(guī)定程式與合理引導(dǎo)，做好釋法答疑與疏導(dǎo)教育工作。其二，各步驟連接點(diǎn)細(xì)化原則。對于各步驟連接點(diǎn)缺失，必須嚴(yán)格圍繞各細(xì)化性實(shí)施環(huán)節(jié)來制定標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程，如轉(zhuǎn)送單、反饋單、交接單、電子臺賬等，在操作規(guī)程中列入各要件，對適用于各環(huán)節(jié)的連接點(diǎn)一一明確下來，同時(shí)將強(qiáng)制性與監(jiān)督性操作要素賦予重要的、極易被棄用的環(huán)節(jié)，如領(lǐng)導(dǎo)審批等。其三，明確流轉(zhuǎn)出口原則。即標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程存在信訪事項(xiàng)后，需要對是否屬于公安機(jī)關(guān)管轄、法律渠道救濟(jì)情形等進(jìn)行正確區(qū)分，將兩條線路的出口設(shè)定下來，即外傳、終結(jié)，教育標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程本身，出口之內(nèi)不存在任何捷徑、之外不存在任何程序，以此可避免實(shí)施者出現(xiàn)步驟廢棄的情況，確保能夠正常應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程。2.有機(jī)結(jié)合公安信訪功能定位與標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程。在功能定位準(zhǔn)確的情況下，需要按照一定救濟(jì)功能與法律渠道導(dǎo)入情形進(jìn)行全面細(xì)化，即信訪權(quán)利的縮小與法律渠道權(quán)利的還原，做好全方位與全時(shí)段的調(diào)查研究，在外部積極開展協(xié)商性的討論與認(rèn)定工作，提供可靠依據(jù)，對現(xiàn)有信訪事項(xiàng)類型進(jìn)行充分利用。3.標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程和體外監(jiān)督機(jī)制的雙向互動(dòng)。在監(jiān)督制約機(jī)制合理的情況下，可為正常執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程提供充足的制度保障，針對其中所存在的不良現(xiàn)象可以制定相應(yīng)的解決措施，且對于反規(guī)程與逆效果情形，需在標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程中進(jìn)行回應(yīng)，矯正以后迅速處理。

（二）方案模塊關(guān)系和運(yùn)行。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)信訪改革存在各種問題的原因與各種因素有關(guān)，如思維理念、內(nèi)部制約、人制干擾、外部環(huán)境，若關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程的設(shè)定與執(zhí)行才是方案運(yùn)轉(zhuǎn)的主要核心部件，則在整體方案中需要抓住上述根源，并進(jìn)行有針對性的權(quán)衡與改進(jìn)。1.公安信訪功能的地位處于模型頂端，能夠提供一定的理念基礎(chǔ)來制定有效的解決方案，也是方案的控制中樞，其在一定程度上會直接決定該規(guī)程的制定、執(zhí)行，且與改革工作輔助機(jī)制息息相關(guān)，也會影響到外部環(huán)境的營造。2.盡管監(jiān)督制約機(jī)制不能直接在標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程內(nèi)設(shè)定，但是會直接關(guān)系到如何合理、有效地運(yùn)行該規(guī)程，在某種程度上是該規(guī)程核心運(yùn)轉(zhuǎn)部件的檢修工、報(bào)警器。在這項(xiàng)工作的具體制定、執(zhí)行過程中，需要涵蓋多種機(jī)制，譬如規(guī)程運(yùn)行檢測、操作規(guī)范度監(jiān)管與返回流機(jī)制。

（三）重心向基層下移。為贏得廣大公眾的信任，公安信訪改革需要致力于自身執(zhí)法水平不斷提高?；鶎訂挝恍枰铝τ诜蛇\(yùn)用意識、能力與水平的顯著提高，針對其中所存在的問題能夠從根本上制定切實(shí)可行的解決措施，減少信訪事件的出現(xiàn)。將公安信訪納入法治軌道，針對信訪事項(xiàng)中存在的問題，嚴(yán)格按照法律程序予以解決，對廣大群眾的信訪訴求公平、公正地進(jìn)行處理。

（四）改善現(xiàn)有工作機(jī)制。在信訪改革后續(xù)工作中，為真正納入法治軌道來解決信訪問題，需要建立一整套健全、規(guī)范的工作機(jī)制，確保各種問題有效解決。一方面，積極改善受理與交辦機(jī)制。為正常的運(yùn)行信訪制度，需要削減信訪存量，并在此基礎(chǔ)上積極進(jìn)行創(chuàng)新與改革。按照公共機(jī)關(guān)的要求，對廣大群眾的信訪需求進(jìn)行依法處理，確保法律渠道的及時(shí)回歸，按照多轉(zhuǎn)辦少交辦、多督導(dǎo)少指令的原則解決群眾信訪事項(xiàng);另一方面，積極改善信訪事項(xiàng)責(zé)任倒查工作機(jī)制。證據(jù)收集不規(guī)范、對事實(shí)或情節(jié)表述不準(zhǔn)確、法律條文不能準(zhǔn)確規(guī)范地引用、各個(gè)程序不規(guī)范、內(nèi)容欠妥、邏輯缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性、書寫錯(cuò)誤或疏漏等在公安機(jī)關(guān)中比較常見，為此需要對其責(zé)任認(rèn)定主體進(jìn)行確認(rèn)，認(rèn)定執(zhí)法過錯(cuò)，并完成實(shí)體認(rèn)定、追責(zé)規(guī)定的制定。

三、結(jié)語

涉法涉訴信訪改革是穩(wěn)步推進(jìn)司法、行政機(jī)關(guān)改革的問路石，是我國社會調(diào)整與革新信訪格局的樣板工程，在這項(xiàng)整體改革當(dāng)中，公安信訪改革始終扮演著至關(guān)重要的角色，且公安機(jī)關(guān)同時(shí)具有兩個(gè)角色，即執(zhí)法機(jī)關(guān)、政府行政職能部門，能夠充分維護(hù)社會的安定、團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定，但是在改革過程中面臨嚴(yán)峻的高發(fā)事態(tài)，不可避免地存在較多癥結(jié)與難點(diǎn)。因此，在新時(shí)期，公安信訪需要認(rèn)真做好改革工作，依法處理訴求公安機(jī)關(guān)的信訪事項(xiàng)。

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