國(guó)有企業(yè)混合所有制改革中存在的問(wèn)題及對(duì)策

鄭成哲 馮莉越 王晴

[摘 要] 文章首先概括介紹我國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革情況，然后總結(jié)國(guó)企混改中存在的三個(gè)問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)企混改促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的作用機(jī)理進(jìn)行了分析，最后提出了深化國(guó)企混改的相關(guān)政策建議，為國(guó)企混改提供一定的實(shí)踐指導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)有企業(yè)；混合所有制改革；一股獨(dú)大

中圖分類號(hào)：F276 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、 混合所有制改革概述

國(guó)有企業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要支柱，其本身具有特殊性，能夠獲得政府的資金支持。但是由于國(guó)有股“一股獨(dú)大”，國(guó)家絕對(duì)控股，則更容易受到政府行政干預(yù)，影響國(guó)企投資行為的科學(xué)性與合理性，引起企業(yè)非效率投資，出現(xiàn)發(fā)展疲軟的情況，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率相對(duì)不高。因此，為了促進(jìn)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率得以提升，我國(guó)把目光放在混合所有制改革，希望借助民營(yíng)資本使國(guó)企在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中更具有活力，推動(dòng)多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，可以看出，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)企混改”）是我國(guó)經(jīng)濟(jì)深化改革的一項(xiàng)重要舉措，我國(guó)鼓勵(lì)并支持混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展具有極大的推動(dòng)作用。

混合所有制改革也可以有效緩解政企不分現(xiàn)象，使政府職能與企業(yè)職能分開(kāi)，可以有效劃分國(guó)家各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)限，改善國(guó)企監(jiān)管方式，完善企業(yè)所有制制度，有利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)[1]。

二、國(guó)企混改中存在的問(wèn)題

（一）國(guó)有股“一股獨(dú)大”

國(guó)企混改是在國(guó)有資本中引入非國(guó)有資本，進(jìn)而變革股權(quán)結(jié)構(gòu)，目的是通過(guò)這種方式使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)投資行為更具活力。國(guó)有企業(yè)的國(guó)有股東往往占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，在進(jìn)行國(guó)企混改時(shí)，引入非國(guó)有資本不僅可以提升非國(guó)有企業(yè)股東的地位，使其在公司的決策中擁有話語(yǔ)權(quán)，同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有控股股東的監(jiān)管，非國(guó)有股東的參與也會(huì)促使企業(yè)以追求盈利為目標(biāo)，從而提升企業(yè)的投資效率。

當(dāng)國(guó)家絕對(duì)控股時(shí)，國(guó)企更容易受到來(lái)自政府的行政干預(yù)，因?yàn)樵谶@種情況之下，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部制衡能力較差，從而引起非效率投資。董事會(huì)的治理機(jī)制在國(guó)有股居于絕對(duì)控股地位時(shí)往往不能夠充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而在國(guó)有股處于相對(duì)控股地位而非絕對(duì)控股時(shí)，非國(guó)有資本的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效提高國(guó)有企業(yè)的活力，使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于有利地位。由此可見(jiàn)，混改后由絕對(duì)控股改為相控股方式后的國(guó)企的投資效率會(huì)有大幅度提升。

（二）所有者缺位

所有者缺位是指國(guó)有資本的負(fù)責(zé)人不明確，國(guó)有企業(yè)到底該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)不確定，國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)也沒(méi)有人來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，所有者缺位是中國(guó)市場(chǎng)化改革的一大難題[2]。

造成所有者缺位的主要原因有：

1.國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)不明確

所有公民名義上都是全民所有制中全民財(cái)產(chǎn)的所有者，但實(shí)際上其所有部分財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)卻不歸于公民，所以一個(gè)國(guó)民是不能直接成為所有者的主體。因此，國(guó)家代表所有公民行使財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但是法人不是政府，所以在抽象意義上，國(guó)有制度是全民所有，它會(huì)使所有權(quán)虛置，進(jìn)而也就沒(méi)有人去真正地關(guān)心國(guó)有資產(chǎn)的保值增值[3]。

2.國(guó)有企業(yè)委托代理關(guān)系鏈 過(guò)長(zhǎng)，投資不明確

各級(jí)政府部門接受國(guó)有企業(yè)對(duì)其國(guó)有資產(chǎn)的委托，在整個(gè)委托代理關(guān)系鏈中，除了最初的委托人和最終的代理人，其他所有人都有雙重身份——委托人和代理人，但是，當(dāng)他們處于不同的情況時(shí)，利益也不同，這就容易導(dǎo)致關(guān)系鏈中各級(jí)之間信息的不對(duì)稱。基于這層關(guān)系，同時(shí)各級(jí)委托人對(duì)相應(yīng)的代理人又缺乏有力的監(jiān)督，使其制約效果淡化，因此所有者和投資者的權(quán)益會(huì)被經(jīng)營(yíng)者忽視，從而形成“所有者缺位”。

3.國(guó)有企業(yè)的管理和激勵(lì)約束機(jī)制存在缺陷

第一，國(guó)有財(cái)產(chǎn)權(quán)下的權(quán)力由國(guó)家選擇的代理人來(lái)行使，他們雖然可以使用權(quán)利，但卻不能使用和轉(zhuǎn)讓資源，也不能分配最終成果，因此會(huì)減輕對(duì)其他成員的激勵(lì)，影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效[4]。第二，在代理人的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)下，政府缺乏對(duì)企業(yè)的監(jiān)督動(dòng)力，再加上政府和企業(yè)之間的信息不對(duì)稱以及外部治理手段缺乏，“所有者缺位”必然成為現(xiàn)實(shí)。

從國(guó)有企業(yè)內(nèi)部決策和股權(quán)結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，要解決所有者缺失問(wèn)題，首先要加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部有效的治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建、內(nèi)部決策結(jié)構(gòu)的權(quán)力約束和監(jiān)督。

（三）內(nèi)部人控制

內(nèi)部人控制是指由于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，使得那些獨(dú)立于股東或投資者之外的經(jīng)營(yíng)者掌握企業(yè)的實(shí)質(zhì)控制權(quán)，出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。內(nèi)部控制人問(wèn)題指的是在公司的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)當(dāng)中，由于所有者和經(jīng)營(yíng)者利益不一致，經(jīng)營(yíng)者為了追求自身利益，而使所有者失去對(duì)公司的控制和監(jiān)督，侵害所有者的利益和權(quán)益，而形成了“內(nèi)部人控制問(wèn)題”[5]。

三、國(guó)企混改促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的作用機(jī)理

（一）降低行政干預(yù)，減少非效率投資行為

由于我國(guó)存在大量向國(guó)有企業(yè)過(guò)度配置優(yōu)質(zhì)的人力、物資和土地等生產(chǎn)要素的情況，而部分國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)要素配置不當(dāng)?shù)膯?wèn)題也屢見(jiàn)不鮮。混合所有制改革能夠促進(jìn)國(guó)有部門的生產(chǎn)要素流向非國(guó)有部門，而在這個(gè)流通過(guò)程中，必然會(huì)對(duì)國(guó)有股權(quán)產(chǎn)生一定的制衡，降低了行政干預(yù)，有效提高資源的利用效率[6]。與此同時(shí)，將民企中相對(duì)更加完善的管理機(jī)制引入國(guó)企，通過(guò)民營(yíng)資本來(lái)使國(guó)企的創(chuàng)新能力和生產(chǎn)效率進(jìn)一步提高。此外，還可以大大降低企業(yè)管理中的委托代理成本，有效提高企業(yè)績(jī)效[7]。最后，國(guó)企混改可以有效緩解民營(yíng)企業(yè)的融資約束問(wèn)題，使資本利用率大幅度提升。

（二）優(yōu)化產(chǎn)權(quán)制度，完善公司治理機(jī)制

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)制度 作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本基礎(chǔ)，起著舉足輕重的作用，產(chǎn)權(quán)制度決定著企業(yè)的組織和效率。因此，只要有著明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，則無(wú)論資源如何配置，都可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，按照產(chǎn)權(quán)關(guān)系對(duì)其進(jìn)行重新整合，從而提高資源分配 效率。反之，如果產(chǎn)權(quán)關(guān)系十分混亂，則制度的完善和資源配置效率的提高都很受局限[8]。與此同時(shí)，對(duì)自由交易和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的重視也很必要，建立一個(gè)動(dòng)態(tài)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，使國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)，并通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)重構(gòu)。

國(guó)企混改是以持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展為目標(biāo)的系統(tǒng)性的規(guī)劃，并且遵循了戰(zhàn)略導(dǎo)向原則來(lái)引進(jìn)投資者，通過(guò)股權(quán)激勵(lì)來(lái)激發(fā)關(guān)鍵人才的主人翁意識(shí)，以此來(lái)優(yōu)化產(chǎn)權(quán)制度。

除此之外，企業(yè)要有政府指定的股東代表或董事，并合理行使其權(quán)利，進(jìn)一步明確所有者和經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任和職能，并在一定程度上限制經(jīng)營(yíng)者[9]。同時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法工作，根據(jù)實(shí)際情況完善相關(guān)法律法規(guī)，確保監(jiān)督工作有法可依。

（三）提高股權(quán)制衡度，緩解代理沖突

股權(quán)制衡是指企業(yè)內(nèi)部幾個(gè)大股東掌控控制權(quán)，通過(guò)內(nèi)部的相互牽制，使得大股東之間相互制約，相互監(jiān)督，任何一個(gè)大股東都無(wú)法單獨(dú)控制的企業(yè)所有權(quán)。

近幾年，股權(quán)制衡這種新的治理機(jī)制已經(jīng)受到了國(guó)內(nèi)學(xué)者廣泛的關(guān)注，孫永祥等（1999）的研究發(fā)現(xiàn)有一定集中度、有相對(duì)控股股東和有其他大股東存在的制衡型股權(quán)結(jié)構(gòu)，總體上對(duì)公司治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)最有利[10]。股權(quán)制衡的程度越大，外部股東相較于控股股東的話語(yǔ)權(quán)就越強(qiáng)，相應(yīng)地，外部股東監(jiān)督的動(dòng)機(jī)和能力也就愈發(fā)強(qiáng)烈，控股股東侵害的能力就會(huì)越弱，因此股權(quán)制衡對(duì)于維護(hù)企業(yè)價(jià)值的積極作用就越大[11]。

四、深化國(guó)企混改的政策建議

（一）放寬非公資本的準(zhǔn)入條件，積極推進(jìn)混合所有制

現(xiàn)在，非公資本在一些行業(yè)和領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻太高，因此，要想積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，就要進(jìn)一步從行業(yè)和 領(lǐng)域準(zhǔn)入到環(huán)節(jié)準(zhǔn)入 細(xì)化放寬政策，準(zhǔn)許非公有資本進(jìn)入到法律法規(guī)允許的行業(yè)中，例如基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)建設(shè)以及其他鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參加國(guó)有企業(yè)改革的行業(yè)或領(lǐng)域。此外，在金融、石 油、電力、鐵路、電信等 領(lǐng)域向非公資本推出投資項(xiàng)目，制定對(duì)應(yīng)的投資辦法，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，實(shí)施鐵路投融資體 制改革，讓民間資本大顯身手，進(jìn)一步減少行政干預(yù)，積極發(fā)揮市場(chǎng)作用。

（二）提高非公有資本話語(yǔ)權(quán)，但要避免過(guò)高的混合深入度

由于前幾輪國(guó)企改革中民營(yíng)資本并沒(méi)有發(fā)揮有利的治理作用，反而因?yàn)閲?guó)有大股東的存在而使得民營(yíng)資本利益受到侵害，因此，在本輪改革中，很多民營(yíng)資本持觀望的態(tài)度，甚至表示“至少保證國(guó)有資本相對(duì)控股”?？梢?jiàn)，當(dāng)股權(quán)制衡度較低時(shí)，民營(yíng)資本話語(yǔ)權(quán)較弱，對(duì)其沒(méi)有吸引力?；旄碾m然可以提升國(guó)企股權(quán)制衡度，但是股權(quán)制衡度越高反而越不利于國(guó)有企業(yè)投資效率的提升。因此，要合理安排此次混合所有制改革的股權(quán)結(jié)構(gòu)，避免形成較高的股權(quán)制衡，以防止其他大股東合謀對(duì)國(guó)有股東利益的侵害。如果股權(quán)制衡度較高，可以在引入非公資本時(shí)附加一定條件，比如使國(guó)有股以優(yōu)先股的形式存在，以保證國(guó)有資本收益不會(huì)受到損害。

（三）大力引進(jìn)機(jī)構(gòu)投資者，增加國(guó)企股權(quán)多樣性

國(guó)有企業(yè)混改應(yīng)當(dāng)在引入外部投資者過(guò)程中、在健全和完善混改后國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制和真正實(shí)現(xiàn)高效基礎(chǔ)上的科學(xué)決策機(jī)制的基礎(chǔ)之上，大力引進(jìn)機(jī)構(gòu)投資者，以此來(lái)增加國(guó)企股權(quán)的多樣性[12]。

（四）引入職業(yè)經(jīng)理人制度，建立合理的激勵(lì)制度

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、經(jīng)營(yíng)管理逐漸規(guī)范化和專業(yè)化，企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了分離，以經(jīng)營(yíng)管理為職業(yè)的經(jīng)理階層逐步形成，這就是所謂的職業(yè)經(jīng)理人[13]。這在很大程度上提高了企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的效率、極大地降低了公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，使企業(yè)不斷發(fā)展壯大，持續(xù)經(jīng)營(yíng)[14]。國(guó)企改革持續(xù)推進(jìn)，市場(chǎng)對(duì)于職業(yè)經(jīng)理人的需求也在不斷增長(zhǎng)，因此，只有適時(shí)地建立職業(yè)經(jīng)理人制度，才能更好發(fā)揮企業(yè)家作用，這對(duì)于提升國(guó)有企業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)效率，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的活力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值都有極大的推動(dòng)作用。國(guó)有企業(yè)可以在體制機(jī)制的深化改革上加大力度，以創(chuàng)新推動(dòng)公司改革來(lái)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，這是有效推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度的關(guān)鍵[15]。

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