扶貧開發(fā)

王相坤

要把小康社會(huì)的藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村貧困人口脫貧是必須啃下的“硬骨頭”。為此，我國從20世紀(jì)80年代起，分步驟分階段地實(shí)施了扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。

扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的決策

改革開放后，黨中央作出建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略部署，采取了一系列推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，包括在農(nóng)村實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度取代人民公社的集體經(jīng)營制度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。通過糧食增產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化、農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)等多方努力，為解決農(nóng)村的貧困問題打開了出路。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到1985年，農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)14%，棉花增長(zhǎng)73.9%，油料增長(zhǎng)176.4%，肉類增長(zhǎng)87.8%;農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)了2.6倍;沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，占農(nóng)村人口的比例從30.7%下降到14.8%;貧困人口平均每年減少1786萬人。

這說明，改革開放初期的農(nóng)村政策解放了生產(chǎn)力，加快了向小康社會(huì)邁進(jìn)的步伐。但同時(shí)，全國出現(xiàn)了地區(qū)之間發(fā)展差距拉大的趨勢(shì)。從東、中、西部地區(qū)人均國民生產(chǎn)總值來看，1985年三個(gè)地區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為2.26：1.15：1，到1993年這個(gè)比例擴(kuò)大為2.84：1.25：1。從東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)占全國經(jīng)濟(jì)比重來看，1978年，分別占52.63%、31.03%、16.34%，到1998年則分別占58.1%、27.9%、14.0%。說明東、中、西部地區(qū)的發(fā)展差距在拉大。從個(gè)體來看，省、市、區(qū)之間的對(duì)比也是如此。比如，1997年人均GDP最高的是上海市，為25750元;最低的是貴州省，為2215元。上海市是貴州省的11.62倍。上海市的人均GDP從中華人民共和國成立到1997年一直是最高的，而貴州省在這一時(shí)期一直是最低的。

經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)市與經(jīng)濟(jì)最弱省的差距，反映出各省（市、區(qū)）之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。在全國18個(gè)貧困地區(qū)中，屬于東部地區(qū)的占2個(gè)：一是沂蒙山區(qū)，涉及貧困縣9個(gè);二是閩西南、閩東北地區(qū)，涉及貧困縣23個(gè)。屬于中部地區(qū)的占7個(gè)：一是努魯兒虎山區(qū)，涉及貧困縣18個(gè);二是太行山區(qū)，涉及貧困縣23個(gè);三是呂梁山區(qū)，涉及貧困縣21個(gè);四是秦嶺大巴山區(qū)，涉及貧困縣68個(gè);五是武陵山區(qū)，涉及貧困縣40個(gè);六是大別山區(qū)，涉及貧困縣2個(gè);七是井岡山和贛南地區(qū)，涉及貧困縣34個(gè)。屬于西部地區(qū)的占9個(gè)：一是定西干旱地區(qū)，涉及貧困縣27個(gè);二是西海固地區(qū)，涉及貧困縣8個(gè);三是陜北地區(qū)，涉及貧困縣27個(gè);四是西藏地區(qū);五是滇東南地區(qū)，涉及貧困縣19個(gè);六是橫斷山區(qū)，涉及貧困縣13個(gè);七是九萬大山地區(qū)，涉及貧困縣17個(gè);八是烏蒙山區(qū)，涉及貧困縣32個(gè);九是桂西北地區(qū)，涉及貧困縣29個(gè)。貧困地區(qū)主要是革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)地區(qū)差距拉大，是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的普遍現(xiàn)象，從不平衡到平衡是事物發(fā)展的基本規(guī)律。國家允許和鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分人先富起來，先富帶動(dòng)后富，最后達(dá)到共同富裕，是打破平均主義大鍋飯，加快生產(chǎn)力發(fā)展的大政策。鄧小平早在設(shè)計(jì)改革開放政策的時(shí)候就認(rèn)識(shí)到，在發(fā)展的過程中必然會(huì)出現(xiàn)這種暫時(shí)的差距，所以他在1988年指出，沿海地區(qū)先發(fā)展起來，這是一個(gè)大局。反過來，發(fā)展到一定時(shí)候，又要求沿海地區(qū)拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是一個(gè)大局。這“兩個(gè)大局”是我們認(rèn)識(shí)東西部地區(qū)發(fā)展差距、縮小和解決東西部差距的立足點(diǎn)。實(shí)踐證明，沿海地區(qū)的率先發(fā)展，為全國的改革開放提供了經(jīng)驗(yàn)和榜樣，增強(qiáng)了國力，使國家有了一定條件來支持中西部發(fā)展，也為中西部地區(qū)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。但這種差距若任其發(fā)展、長(zhǎng)期擴(kuò)大下去，會(huì)帶來一系列不良后果。地區(qū)之間發(fā)展差距擴(kuò)大，不僅不符合共同富裕的社會(huì)主義本質(zhì)要求，不利于國內(nèi)市場(chǎng)的開拓，會(huì)挫傷中西部地區(qū)發(fā)展的積極性，而且會(huì)影響全國“三步走”戰(zhàn)略的實(shí)施，影響小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此，扶貧開發(fā)戰(zhàn)略就這樣應(yīng)運(yùn)而生了。

扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施歷程

（一）扶貧開發(fā)的啟動(dòng)

中共十一屆三中全會(huì)后，全國扶貧工作逐步大規(guī)模展開。最初采取給資金、給物資的救濟(jì)式扶貧模式。1982年12月，國家啟動(dòng)甘肅河西地區(qū)、定西地區(qū)和寧夏西海固地區(qū)的農(nóng)業(yè)建設(shè)扶貧工程，即“三西”扶貧，“三西”扶貧共涉及47個(gè)縣、市、區(qū)（1992年擴(kuò)大到57個(gè)）。河西走廊是甘肅省重要商品糧基地;甘肅中部定西地區(qū)和寧夏西海固地區(qū)，干旱缺水，土地貧瘠，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡劣，群眾生活困難，俗稱“苦瘠甲天下”，是改革開放初期全國集中連片最困難的地區(qū)之一。國務(wù)院決定實(shí)施“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)，其指導(dǎo)思想和開發(fā)思路是：興河西、河套產(chǎn)糧之利，濟(jì)定西、西海固缺糧食之貧，使其逐步發(fā)展林、草，逐步改變生態(tài)環(huán)境的惡性循環(huán)為良性循環(huán);對(duì)定西和西海固實(shí)行以工代賑，扶助生產(chǎn)建設(shè);組織定西和西海固人口密度過大、生產(chǎn)生活條件極端困難地區(qū)的群眾，采取自愿“拉吊莊”（先由青壯年勞動(dòng)力到外地開荒種田，逐步安家）的辦法，有計(jì)劃地搬遷他們到當(dāng)?shù)匦鹿鄥^(qū)和河西、河套，實(shí)行山川共濟(jì)，統(tǒng)一規(guī)劃，互相促進(jìn)，共同發(fā)展。目標(biāo)是：三年停止生態(tài)破壞，五年基本解決溫飽，兩年鞏固提高;經(jīng)過18年的努力，到2000年，徹底改變定西、西海固的貧困面貌，河西、河套兩個(gè)灌區(qū)年提供商品糧達(dá)到45億斤左右。為此，國務(wù)院成立“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織各方面力量，制定建設(shè)規(guī)劃，合理使用國家專項(xiàng)資金，協(xié)調(diào)解決建設(shè)中的有關(guān)問題。

“三西”扶貧首開中國乃至人類歷史上有計(jì)劃、有組織、大規(guī)?！伴_發(fā)式扶貧”的先河。它在我國扶貧開發(fā)歷程中具有開創(chuàng)性、先導(dǎo)性、示范性意義。在改革單純救濟(jì)式扶貧為開發(fā)式扶貧、集中力量實(shí)施片區(qū)開發(fā)、易地搬遷扶貧、扶貧開發(fā)與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合等方面所作的成功探索、所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)從1986年開始在全國范圍開展有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

1984年9月29日，中共中央印發(fā)改革開放后第一個(gè)關(guān)于扶貧開發(fā)的文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。《通知》明確強(qiáng)調(diào)，解決貧困地區(qū)的問題要突出重點(diǎn)，集中力量解決18個(gè)連片貧困地區(qū)的問題。從此，“連片貧困地區(qū)”的概念正式確立。為盡快幫助這18個(gè)連片貧困地區(qū)改變貧困面貌，《通知》明確了一系列優(yōu)惠政策，如延長(zhǎng)墾荒耕地承包時(shí)間，在一定年限內(nèi)減免農(nóng)業(yè)稅等;提出凡國營企業(yè)單位無力經(jīng)營或經(jīng)營得不好的山場(chǎng)、水面、礦藏，可以由農(nóng)民承包經(jīng)營;一切農(nóng)、林、牧、副土特產(chǎn)品，包括糧食、木材、毛竹等，都不再實(shí)行統(tǒng)派統(tǒng)購的方式，改為自由購銷等。

1986年5月26日，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組宣告成立，此后確定了開發(fā)式扶貧方針。有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧在全國范圍內(nèi)有序展開，中國的扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。

（二）扶貧開發(fā)的幾個(gè)階段

從1986年國家正式啟動(dòng)大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作算起，中國的扶貧開發(fā)大致經(jīng)過了4個(gè)階段：

第一階段：大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986—1993年）。這一階段，主要是從解決普遍性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q區(qū)域性貧困。建立以縣為對(duì)象的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制，將70%的扶貧資金用于貧困縣。安排專項(xiàng)資金，制定專門的優(yōu)惠政策，并對(duì)傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧進(jìn)行徹底改革，確定了開發(fā)式扶貧方針。經(jīng)過8年的不懈努力，國家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元;農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%;貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4.8%下降到8.7%。

第二階段：扶貧攻堅(jiān)階段（1994—2000年）。到1993年底，盡管貧困人口只占全國總?cè)丝诘?.7%，但這些貧困人口主要分布在中西部的深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)以及水庫庫區(qū)，而且多為革命老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。這是扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，與1986年至1993年時(shí)的扶貧開發(fā)相比，這一時(shí)期的扶貧攻堅(jiān)工作難度更大。為此，1994年4月15日，國務(wù)院印發(fā)《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，提出從1994年起到2000年的7年時(shí)間里，基本解決8000萬人的溫飽問題。這是新中國歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。從1997年到1999年，中國平均每年有800萬貧困人口解決溫飽問題，達(dá)到了進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來中國解決農(nóng)村貧困人口年度數(shù)量最高水平。截至2000年底，“八七”扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，貧困人口（按當(dāng)時(shí)扶貧標(biāo)準(zhǔn)）由1985年的1.25億人減少到2000年的3000萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從14.8%下降到3%左右。

第三階段：以貧困村為重點(diǎn)推進(jìn)的綜合扶貧階段（2001—2010年）。邁入21世紀(jì)，中國農(nóng)村貧困人口溫飽問題基本解決，大面積絕對(duì)貧困現(xiàn)象明顯緩解。當(dāng)時(shí)面臨的情況主要是：從貧困人口分布狀況來看，貧困人口數(shù)量減少、相對(duì)集中;從外部環(huán)境來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下扶貧開發(fā)受到市場(chǎng)和資源的雙重約束;從發(fā)展的機(jī)遇來看，有西部大開發(fā)的良好機(jī)遇。同時(shí)也存在一些問題，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)下降，貧富差距在不斷拉大，一般性的扶持政策難以奏效。完成解決溫飽問題的階段性任務(wù)后，急需確定下一階段扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對(duì)象和范圍。2001年公布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》確定的基本目標(biāo)概括起來是：“鞏固溫飽成果，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件?！?1世紀(jì)頭10年扶貧開發(fā)戰(zhàn)略主要是“一體兩翼”：“一體”是用整村推進(jìn)來改善14.8萬個(gè)貧困村的生產(chǎn)生活生態(tài)條件，提高貧困村的發(fā)展能力;“兩翼”是指貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧，主要目的是促進(jìn)貧困人口的市場(chǎng)參與。

這10年，為“全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)”，國家把扶貧開發(fā)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，把扶貧投入作為公共財(cái)政支持的重點(diǎn)區(qū)域，不斷加大對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度，取得了良好效果。按照2010年1274元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年的2688萬人，農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

第四階段：從瞄準(zhǔn)區(qū)域到瞄準(zhǔn)個(gè)體的精準(zhǔn)扶貧階段（2011年以來）。2011年，在農(nóng)民人均純收入2300元的國家扶貧新標(biāo)準(zhǔn)下，我國仍有貧困人口1.22億人。農(nóng)村返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)村相對(duì)貧困問題凸顯，并呈現(xiàn)出集中連片貧困和個(gè)體貧困共存現(xiàn)象。此時(shí)，國家制定出臺(tái)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，提出到2020年我國扶貧開發(fā)針對(duì)扶貧對(duì)象的總體目標(biāo)是“穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”，簡(jiǎn)稱“兩不愁、三保障”。2013年底，習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略。2014年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，對(duì)我國扶貧開發(fā)工作作出戰(zhàn)略性創(chuàng)新部署，提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。自此，中國扶貧開發(fā)進(jìn)入到精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧新階段。

扶貧開發(fā)的新認(rèn)識(shí)

（一）從戰(zhàn)略的高度充分認(rèn)識(shí)扶貧開發(fā)工作的重大意義

1989年6月，中共十三屆四中全會(huì)選舉江澤民同志為中共中央總書記。不久，江澤民就在全國少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作會(huì)議上指出：“搞好少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作，對(duì)于鞏固和加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)祖國統(tǒng)一，促進(jìn)各民族人民的共同富裕和幸福，建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義，都具有重要意義?！薄爱?dāng)前，國家的困難很大……但不管怎樣，中央對(duì)少數(shù)民族貧困地區(qū)還要繼續(xù)給予大力幫助，包括財(cái)政、金融、物資、人才、科技以及其他一些政策性的扶貧。沿海地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)毫無疑問也有這個(gè)責(zé)任……”1993年2月14日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加快發(fā)展中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的決定》，明確提出“由于多種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的區(qū)域分布很不平衡，占全國人口約2/3的廣大中西部地區(qū)只擁有全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值的1/3，已成為我國中西部與東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的重要原因。黨的十四大指出：‘繼續(xù)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，特別要扶持和加快中西部地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。這對(duì)于逐步縮小東西部地區(qū)差距，振興少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，改變貧困落后面貌，鞏固和發(fā)展團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的大局，實(shí)現(xiàn)共同富裕，具有十分重要的經(jīng)濟(jì)意義和政治意義?！?1997年1月6日，江澤民在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上指出：“加快貧困地區(qū)的發(fā)展步伐， 不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題， 而且是關(guān)系國家長(zhǎng)治久安的政治問題，是治國安邦的一件大事?！?/p>

（二）堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的方針

開發(fā)式扶貧，是相對(duì)傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧而言的，其實(shí)質(zhì)在于通過幫助搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)，達(dá)到脫貧目的。1994年2月28日至3月3日，中央召開全國扶貧開發(fā)工作會(huì)議。會(huì)議部署實(shí)施的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》明確提出“開發(fā)式扶貧方針”的概念，并將其基本涵義表述為，“鼓勵(lì)貧困地區(qū)廣大干部、群眾發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的精神，在國家的扶持下，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，依靠科技進(jìn)步，開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，解決溫飽進(jìn)而脫貧致富”。 2001年6月，國務(wù)院制定頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，對(duì)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的方針提出新的要求，這就是：“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，走出一條符合實(shí)際的、有自己特色的發(fā)展道路。通過發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困農(nóng)戶自我積累、自我發(fā)展能力。”

開發(fā)式扶貧要堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧相結(jié)合。

專項(xiàng)扶貧，是指以黨和政府為主導(dǎo)的扶貧，它以貧困人口和貧困地區(qū)為工作對(duì)象，以財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金為主要資源，以實(shí)現(xiàn)貧困人口基本生存和發(fā)展為目標(biāo)，編制專項(xiàng)扶貧開發(fā)規(guī)劃，分年實(shí)施。專項(xiàng)扶貧最早啟動(dòng)于1982年12月起開始的“三西”扶貧計(jì)劃，即國家連續(xù)10年每年安排2億元專項(xiàng)資金支持“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)。1984年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》明確的專項(xiàng)扶貧資金有：（1）國家從公路養(yǎng)路費(fèi)中征收的重點(diǎn)建設(shè)的資金，五年內(nèi)每年拿出一部分，給交通部門作為幫助貧困山區(qū)修路的?？钍褂?。修路所需器材由國家物資部門作出安排，給予支持。（2） 在劃定的貧困地區(qū)，除國家適當(dāng)增加投資外，各部門戴帽下達(dá)到貧困地區(qū)縣的各項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，由縣政府統(tǒng)籌安排，集中用于關(guān)系群眾切身利益的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目。（3）由于政策調(diào)整、實(shí)行減稅免稅、發(fā)展教育事業(yè)而增加的財(cái)政支出，首先由地方財(cái)政解決，地方財(cái)政確有困難的，由中央財(cái)政酌予補(bǔ)貼。 1986年，國家正式開始大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作。在當(dāng)年出臺(tái)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》中，對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出規(guī)劃，明確提出對(duì)貧困地區(qū)采取的主要政策措施是：“國家對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)繼續(xù)在資金方面實(shí)行扶持政策?！?992年，國務(wù)院決定將每年2億元“三西”資金預(yù)算計(jì)劃延長(zhǎng)10年。2000年和2008年，國務(wù)院又先后作出決定，再延長(zhǎng)“三西”資金計(jì)劃，安排至2015年，并從2009年開始，每年增加到3億元。經(jīng)過30年的努力，“三西”地區(qū)特別是定西、西海固地區(qū)告別了極端貧困狀況，改善了基本生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，改變了貧窮落后面貌，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

行業(yè)扶貧，是發(fā)揮各行業(yè)部門職責(zé)，將貧困地區(qū)作為本部門本系統(tǒng)發(fā)展重點(diǎn)，積極促進(jìn)貧困地區(qū)水利、交通、電力、國土資源、教育、衛(wèi)生、科技、文化、人口和計(jì)劃生育等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。在1984年中共中央、國務(wù)院出臺(tái)的第一個(gè)扶貧開發(fā)文件中就指出：“國家有關(guān)部門（包括計(jì)劃、農(nóng)業(yè)、水電、林業(yè)、商業(yè)、交通、機(jī)械、冶金、煤炭、化工、地質(zhì)、物資、民政、衛(wèi)生、文教、金融等）都應(yīng)指定專人負(fù)責(zé)，分別作出幫助貧困地區(qū)改變面貌的具體部署，并抓緊進(jìn)行，保證實(shí)現(xiàn)?！薄霸趧澏ㄘ毨У貐^(qū)，除國家適當(dāng)增加投資外，各部門戴帽下達(dá)到貧困地區(qū)縣的各項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，由縣政府統(tǒng)籌安排，集中用于關(guān)系群眾切身利益的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目?！?/p>

社會(huì)扶貧，是動(dòng)員和組織社會(huì)各界，通過多種方式支持貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)，進(jìn)行黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位定點(diǎn)扶貧，東西部進(jìn)行扶貧協(xié)作，軍隊(duì)支援，社會(huì)各界參與，形成具有中國特色的社會(huì)扶貧方式，推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展，增加貧困農(nóng)民收入。社會(huì)扶貧是政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)工作的重要組成部分，它與專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧同時(shí)展開。早在1986年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》中，國務(wù)院在安排專項(xiàng)扶貧的同時(shí)，也部署了社會(huì)扶貧的工作，強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步組織發(fā)達(dá)地區(qū)和城市對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)的對(duì)口支援工作”。這種“對(duì)口支援”式扶貧后來改名為“定點(diǎn)扶貧”，是社會(huì)扶貧的重要內(nèi)容。

黨中央清醒地看到，我國將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，由于客觀條件和歷史原因，地區(qū)之間發(fā)展很不平衡，貧困地區(qū)、貧困人口和貧困現(xiàn)象在我國將長(zhǎng)期存在。初級(jí)階段就是由貧困人口占很大比重、人民生活水平比較低，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿w人民比較富裕的歷史階段。因此，扶貧開發(fā)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，靠一個(gè)方面的積極性是不行的，必須調(diào)動(dòng)方方面面的積極性共同來做?！肮餐瑏碜觥保鸵褜ｍ?xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧結(jié)合起來，形成整體的合力。

扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施成效

（一）扶貧開發(fā)初期的工作

1986年，國家正式啟動(dòng)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略之際，開始編制《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》，并將扶貧開發(fā)納入“七五”計(jì)劃，在第九章以《老、少、邊、窮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》為題，對(duì)貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)作出規(guī)劃。要求“老革命根據(jù)地發(fā)展交通運(yùn)輸，促進(jìn)山區(qū)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。盡快地把山區(qū)的農(nóng)林牧漁搞上去，并因地制宜地發(fā)展相應(yīng)的農(nóng)畜產(chǎn)品加工、養(yǎng)殖業(yè)。根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源條件，積極興辦小鐵礦、小煤窯，建設(shè)小水電等。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要主動(dòng)幫助老區(qū)搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)”“少數(shù)民族地區(qū)要發(fā)揮這些地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，改善農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件，搞好糧食生產(chǎn)，加強(qiáng)草原建設(shè)，植樹種草，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)。加快能源、原材料工業(yè)的發(fā)展，積極改善運(yùn)輸條件。發(fā)展民族貿(mào)易和民族特需用品的生產(chǎn)。加強(qiáng)民族教育和文化設(shè)施建設(shè)”“陸地邊境地區(qū)努力發(fā)展農(nóng)林牧副業(yè)和地方工業(yè)，在有條件的地方積極開展邊境小額貿(mào)易”。

為落實(shí)“七五”計(jì)劃提出的奮斗目標(biāo)，首先是確定貧困縣、貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困人口。

我國貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，是綜合國際國內(nèi)最低限度的營養(yǎng)水平，選擇日攝入2100大卡作為中國農(nóng)村貧困人口的營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，再對(duì)全國不同地區(qū)農(nóng)村的6.7萬戶農(nóng)民的食品消費(fèi)進(jìn)行調(diào)查，計(jì)算出最低食品費(fèi)用支出。在此基礎(chǔ)上，計(jì)算出貧困人口的最低衣著、住房、燃料等必需的非食品支出費(fèi)用，最后得出中國的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)中國確定的農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)是：1978年人均年純收入98元，1985年人均年純收入206元。顯然，這個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)比較低的標(biāo)準(zhǔn)，但符合中國當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況。

按照貧困標(biāo)準(zhǔn)，參考1985年的物價(jià)水平和消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組確定了國家級(jí)貧困縣的劃定標(biāo)準(zhǔn)，即農(nóng)村一般地區(qū)人均年純收入低于150元的縣，少數(shù)民族地區(qū)和老革命根據(jù)地人均年純收入低于200元的縣，個(gè)別有特大影響的老革命根據(jù)地人均年純收入低于 300元的縣。依此標(biāo)準(zhǔn)，1986年確定國家重點(diǎn)扶持的貧困縣331個(gè)，各省區(qū)重點(diǎn)扶持的貧困縣368個(gè)，共計(jì)貧困縣699個(gè)。我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)后來又多次調(diào)整。1990年調(diào)整為300元，1999年調(diào)整為625元，2008年調(diào)整為1067元，2009年調(diào)整為1196元，2010年隨CPI上漲而再上調(diào)至1274元。2011年，中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。這一新標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，使得全國貧困人口數(shù)量和覆蓋面由2010年的2688萬人擴(kuò)大到1.28億人。這表明我國的溫飽問題已經(jīng)解決，我國的減貧事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。

貧困縣、貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困人口的確定，為扶貧開發(fā)工作的展開奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)“七五”計(jì)劃的要求，從1986年起國家加大安排專項(xiàng)扶貧資金的力度。這一年，國家針對(duì)貧困縣實(shí)施貼息貸款項(xiàng)目;1988年又針對(duì)牧區(qū)和貧困縣縣辦企業(yè)實(shí)施扶貧貸款項(xiàng)目;1989年開始安排6億元的中低檔消費(fèi)品以工代賑項(xiàng)目;1990年開始安排15億元的工業(yè)品和50億元的食品等以工代賑項(xiàng)目。財(cái)政發(fā)展資金安排1987年用于邊境地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼和支持不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政周轉(zhuǎn)資金。中央政府累計(jì)提供扶貧資金467.2億元。與此同時(shí)，國家對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)一步提供優(yōu)惠政策，放開貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷售價(jià)格，對(duì)溫飽尚未解決的貧困戶繼續(xù)給予減免農(nóng)業(yè)稅的照顧，核減國家糧食定購任務(wù)，減免國家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金，免征貧困地區(qū)新辦的開發(fā)性企業(yè)所得稅，減免少數(shù)民族貧困地區(qū)貧困戶購買國庫券。經(jīng)過5年的艱苦努力，扶貧開發(fā)工作取得了很大的進(jìn)展，到1992年，我國貧困人口下降到8000萬，比1985年減少4000多萬，貧困發(fā)生率下降到8.8%。

在“七五”時(shí)期扶貧開發(fā)取得初步成效的基礎(chǔ)上，1991年初，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)全國扶貧開發(fā)的形勢(shì)作出了一個(gè)判斷，認(rèn)為當(dāng)時(shí)扶貧開發(fā)總的形勢(shì)是：東部地區(qū)貧困狀況明顯改善，中部地區(qū)有所緩解，西部一些地區(qū)依然嚴(yán)重;平原區(qū)、丘陵區(qū)、淺山區(qū)扶貧開發(fā)工作進(jìn)展快、效果好，深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)以及庫區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)任務(wù)重、難度大。即使是已經(jīng)解決溫飽的地區(qū)，基本生產(chǎn)條件也并沒有發(fā)生根本性的改變，抵御自然災(zāi)害能力低，返貧率高。標(biāo)準(zhǔn)低、差別大、不穩(wěn)定，是當(dāng)時(shí)扶貧開發(fā)工作面臨的主要問題。針對(duì)面臨的形勢(shì)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于“八五”期間扶貧開發(fā)工作部署的報(bào)告》，提出“八五”期間扶貧開發(fā)工作的基本目標(biāo)是，在“七五”期間工作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)兩個(gè)穩(wěn)定：一是加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，提高糧食產(chǎn)量，使貧困地區(qū)的多數(shù)農(nóng)戶有穩(wěn)定解決溫飽問題的基礎(chǔ);二是發(fā)展多種經(jīng)營，進(jìn)行資源開發(fā)，建立區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)，使貧困戶有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來源，為爭(zhēng)取到20世紀(jì)末貧困地區(qū)多數(shù)農(nóng)戶過上比較寬裕的生活創(chuàng)造條件。

在全黨和全國人民的共同努力下，到1995年，全國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到57600多億元，這表明，我國原定的“到2000年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值比1980年翻兩番”的目標(biāo)已提前5年實(shí)現(xiàn)。這一年，全國人均純收入1577元，貧困人口減少到6500萬人。這組數(shù)字還說明，雖然國內(nèi)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)了翻兩番的目標(biāo)，但人均收入尚未達(dá)到1000美元，5年減少2000萬人的減貧速度還是有些緩慢，按照這樣的速度，要在剩余的5年內(nèi)完成6500萬人的脫貧任務(wù)還很艱巨。

（二）實(shí)施《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》

1992年10月中共十四大召開后，在鄧小平南方談話和十四大精神的推動(dòng)下，中國改革開放掀起第二次浪潮，改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的階段?！耙赞D(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制為中心，各項(xiàng)改革都邁出大的步伐。對(duì)外開放形成全方位開放的新格局，進(jìn)出口貿(mào)易空前活躍，利用外資大幅增加。國民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展?？萍肌⒔逃约案黜?xiàng)社會(huì)事業(yè)也都取得明顯成績(jī)”。中共中央認(rèn)真分析國際國內(nèi)發(fā)展趨勢(shì)，認(rèn)為“八五”計(jì)劃后三年（1993—1995）國民經(jīng)濟(jì)有望發(fā)展得更快一些。綜合考慮各方面因素，中央決定，“八五”后三年要進(jìn)一步抓住有利時(shí)機(jī)，充分利用一切有利因素，實(shí)現(xiàn)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。因此，1993年3月中共中央召開的十四屆二中全會(huì)提出，將“八五”計(jì)劃中6%的國民經(jīng)濟(jì)平均每年遞增速度調(diào)整為8%～9%。

在國家加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大背景下，國務(wù)院決定制定和實(shí)施《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》（1994—2000年），以適應(yīng)黨和人民的事業(yè)對(duì)扶貧開發(fā)的新要求。由于《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的目標(biāo)是：從1994年到2000年，集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間，基本解決當(dāng)時(shí)全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題，因此被命名為“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”。

《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的主要內(nèi)容：

1.規(guī)定了到2000年解決貧困人口溫飽的標(biāo)準(zhǔn)：絕大多數(shù)貧困戶年人均純收入達(dá)到500元以上（按1990年不變價(jià)格）。扶持貧困戶創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽的基本條件：⑴有條件的地方，人均建成半畝到一畝穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的基本農(nóng)田;⑵戶均一畝林果園或一畝經(jīng)濟(jì)作物;⑶戶均向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移一個(gè)勞動(dòng)力;⑷戶均一項(xiàng)養(yǎng)殖業(yè)，或其他家庭副業(yè);⑸牧區(qū)戶均一個(gè)圍欄草場(chǎng)，或一個(gè)“草庫侖”。

2.提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目標(biāo)：⑴基本解決人畜飲水困難;⑵絕大多數(shù)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有集貿(mào)市場(chǎng)、商品產(chǎn)地的地方通公路;⑶消滅無電縣，絕大多數(shù)貧困鄉(xiāng)用上電。

3.改變教育文化衛(wèi)生的落后狀況：⑴基本普及初級(jí)教育，積極掃除青壯年文盲;⑵開展成人職業(yè)技術(shù)教育和技術(shù)培訓(xùn)，使大多數(shù)青壯年勞力掌握一到兩門實(shí)用技術(shù);⑶改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，防治和減少地方病，預(yù)防殘疾;⑷嚴(yán)格實(shí)行計(jì)劃生育，將人口自然增長(zhǎng)率控制在國家規(guī)定的范圍內(nèi)。

4.采取了新的扶持措施：⑴國務(wù)院決定：從1994年起，再增加10億元以工代賑資金、10億元扶貧貼息貸款，執(zhí)行到2000年;⑵調(diào)整國家扶貧資金投放的地區(qū)結(jié)構(gòu)。從1994年起，將分一年到兩年把中央用于廣東、福建、浙江、江蘇、山東、遼寧6個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)省的扶貧信貸資金調(diào)整出來，集中用于中西部貧困狀況嚴(yán)重的省、區(qū);⑶對(duì)國家確定的“老、少、邊、窮”地區(qū)新辦的企業(yè)，其所得稅可在3年內(nèi)予以征后返還或部分返還;⑷中央和地方安排開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)向資源條件較好的貧困地區(qū)傾斜。中央和省、區(qū)在貧困地區(qū)興辦的大中型企業(yè)，要充分照顧貧困地區(qū)的利益，合理調(diào)整確定與當(dāng)?shù)氐睦骊P(guān)系。

在全黨和全國人民的努力下，到1998年底，全國貧困人口從1993年的8000萬減少到4200萬，農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重，由1978年的30.7%下降到4.6%。為了在實(shí)施《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》最后兩年時(shí)間內(nèi)爭(zhēng)取使剩余的3800萬貧困人口最大限度地實(shí)現(xiàn)脫貧，1999年6月9日，江澤民再次出席中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議并作重要講話。他指出：“到2000年基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，這是我們黨和政府向全國人民作出的莊嚴(yán)承諾，并向全世界作了宣布。這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)必須實(shí)現(xiàn)，也完全有條件實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，標(biāo)志著中國人民將在新的發(fā)展起點(diǎn)上進(jìn)入新世紀(jì)。”他再次重申：“不論今后兩年的扶貧攻堅(jiān)任務(wù)有多么艱巨，全黨全國都要同心協(xié)力啃下這塊硬骨頭?！?/p>

2001年3月5日，第九屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議在北京召開。國務(wù)院總理朱镕基在會(huì)上作《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要的報(bào)告》，對(duì)過去5年的工作進(jìn)行回顧。他指出，全國各族人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，團(tuán)結(jié)奮斗，開拓創(chuàng)新，各個(gè)方面取得了重大成就。國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，綜合國力進(jìn)一步增強(qiáng)。國內(nèi)生產(chǎn)總值2000年達(dá)8.9404萬億元，平均每年增長(zhǎng)8.3%。人均國民生產(chǎn)總值比1980年翻兩番的任務(wù)，已經(jīng)超額完成。農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，2000年分別達(dá)到2253元和6280元，平均每年實(shí)際增長(zhǎng)4.7%和5.7%。農(nóng)村貧困人口大幅度減少，“八七”扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

（三）西部大開發(fā)

由于還有3200萬貧困人口沒有解決溫飽問題，2001年6月，國務(wù)院制定頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，其目標(biāo)是：盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的落后狀況，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件?！毒V要》提出，扶貧開發(fā)的對(duì)象是：要把貧困地區(qū)尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發(fā)的首要對(duì)象。同時(shí)，繼續(xù)幫助初步解決溫飽問題的貧困人口增加收入，進(jìn)一步改善生產(chǎn)生活條件，鞏固扶貧成果。扶貧開發(fā)的重點(diǎn)是：把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，并在上述四類地區(qū)確定扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。要求以貧困鄉(xiāng)、村為單位，加強(qiáng)基本農(nóng)田、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境改造和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，到2010年前，基本解決貧困地區(qū)人畜飲水困難，力爭(zhēng)做到絕大多數(shù)行政村通電、通路、通郵、通電話、通廣播電視;做到大多數(shù)貧困鄉(xiāng)有衛(wèi)生院、貧困村有衛(wèi)生室，基本控制貧困地區(qū)的主要地方病，確保在貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育?！毒V要》特別規(guī)定：“密切結(jié)合西部大開發(fā)，促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。實(shí)施西部大開發(fā)要注意與扶貧開發(fā)相結(jié)合，著力帶動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。西部大開發(fā)安排的水利、退耕還林、資源開發(fā)項(xiàng)目，在同等條件下優(yōu)先在貧困地區(qū)布局。公路建設(shè)項(xiàng)目要適當(dāng)向貧困地區(qū)延伸，把貧困地區(qū)的縣城與國道、省道干線連接起來。西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，要盡量使用貧困地區(qū)的勞動(dòng)力，增加貧困人口的現(xiàn)金收入?！?/p>

1995年，陜西、甘肅兩省遭受了嚴(yán)重的旱災(zāi)。12月下旬，江澤民前往考察。在陜西商洛地區(qū)，看到那里的農(nóng)民群眾依靠積雨水窖維持全家一年的用水，為了節(jié)約用水，有些上了年紀(jì)的人很少洗臉，成了半拉“黑人”，江澤民心情很沉重。他在12月25日聽取甘肅省委、省政府的工作匯報(bào)后的講話中說，中央對(duì)西部地區(qū)發(fā)展的大政方針，就是“到下世紀(jì)初要開始朝著逐步縮小東西部地區(qū)差距的方向前進(jìn)，到下世紀(jì)50年代，西部地區(qū)同全國其他地區(qū)一樣，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”。

1999年3月3日，江澤民在九屆全國人大二次會(huì)議和全國政協(xié)九屆二次會(huì)議的黨員負(fù)責(zé)人會(huì)上的講話中，正式提出“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略思想。他指出：“中央已經(jīng)明確了加快中西部地區(qū)開發(fā)的方針，并且把擴(kuò)大國內(nèi)需求作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要措施，實(shí)行積極的財(cái)政政策，這對(duì)于加快中西部的發(fā)展是一個(gè)很好的時(shí)機(jī)。西部地區(qū)那么大，占全國國土面積的一半以上，但大部分處于未開發(fā)或荒漠化狀態(tài)。西部地區(qū)遲早是要大開發(fā)的，不開發(fā)，我們?cè)趺磳?shí)現(xiàn)全國的現(xiàn)代化？中國怎么能成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國？美國當(dāng)年如果不開發(fā)西部，它能發(fā)展到今天這個(gè)樣子？”“這是我們發(fā)展的大戰(zhàn)略、大思路?！?月中旬，在西安召開的西北地區(qū)國有企業(yè)改革和發(fā)展座談會(huì)上，江澤民指出，實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，“逐步縮小地區(qū)之間的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達(dá)到全體人民共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是關(guān)系我國跨世紀(jì)發(fā)展全局的一個(gè)重大問題”“我所以用‘西部大開發(fā)，就是說，不是小打小鬧，而是在過去發(fā)展的基礎(chǔ)上經(jīng)過周密規(guī)劃和精心組織，邁開更大的開發(fā)步伐，形成全面推進(jìn)的新局面”。實(shí)施西部大開發(fā)的方針原則是：“把加快西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同保持社會(huì)政治穩(wěn)定、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)結(jié)合起來，把西部地區(qū)發(fā)展同實(shí)現(xiàn)全國第三步發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)結(jié)合起來，在國家財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提下，通過轉(zhuǎn)移支付，逐步加大對(duì)西部地區(qū)的支持力度;在充分調(diào)動(dòng)西部地區(qū)自身積極性的基礎(chǔ)上，通過政策引導(dǎo)，吸引國內(nèi)外資金、技術(shù)、人才等投入西部開發(fā)，有目標(biāo)、分階段地推進(jìn)西部地區(qū)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

1999年9月，在中共十五屆四中全會(huì)上，實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略被寫入《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》。2000年10月11日，中共中央在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃的建議中，首次對(duì)實(shí)施西部大開發(fā)、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展作出規(guī)劃。據(jù)此，10月26日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》，提出當(dāng)前和今后一段時(shí)期，實(shí)施西部大開發(fā)的重點(diǎn)任務(wù)是：加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè);鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色旅游業(yè);發(fā)展科技教育和文化衛(wèi)生事業(yè)。到21世紀(jì)中葉，要將西部地區(qū)建成一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步、生活安定、民族團(tuán)結(jié)、山川秀美的新西部。之后，西部大開發(fā)戰(zhàn)略正式開始實(shí)施。

此后4年，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，“各地區(qū)、各部門特別是西部地區(qū)廣大干部群眾奮發(fā)努力，西部大開發(fā)取得重要進(jìn)展?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)邁出實(shí)質(zhì)性步伐，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)明顯加強(qiáng)，科技教育加快發(fā)展，人才開發(fā)力度加大，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐加快，改革開放取得新的突破，推動(dòng)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和精神文明建設(shè)。對(duì)擴(kuò)大國內(nèi)需求，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)東西互動(dòng)，保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康增長(zhǎng)，鞏固全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局，作出了重要貢獻(xiàn)”。具體地說，2000年至2005年，西部地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)10.6%，地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)15.7%。累計(jì)新開工70個(gè)重大建設(shè)工程，投資總規(guī)模約1萬億元。新增公路通車?yán)锍?2萬公里（其中高速公路6853公里），新增鐵路營運(yùn)里程近5000公里，新增電力裝機(jī)4552萬千瓦，新增民航運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)10個(gè)，青藏鐵路、西電東送和西氣東輸?shù)戎卮蠼ㄔO(shè)工程相繼建成。寧夏沙坡頭、廣西百色、四川紫坪鋪等水利樞紐工程開工建設(shè)，塔里木河、黑河等專項(xiàng)治理工程進(jìn)展順利。西部地區(qū)累計(jì)治理水土流失1600萬公頃，實(shí)施生態(tài)自然修復(fù)面積2800萬公頃，累計(jì)完成退耕還林526萬公頃、荒山荒地造林765萬公頃、退牧還草1933萬公頃、易地扶貧搬遷120萬人。油路到縣、送電到鄉(xiāng)、廣播電視到村、村村通電話、農(nóng)村能源、人畜飲水、節(jié)水灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得明顯成效。

西部大開發(fā)短短4年，成績(jī)斐然，問題和矛盾也不少。比如，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生態(tài)環(huán)境局部有所改善、總體惡化的趨勢(shì)尚未扭轉(zhuǎn)，水資源短缺矛盾突出，教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)嚴(yán)重滯后，人才不足、人才流失嚴(yán)重等，這些問題是制約西部地區(qū)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。為解決這些問題，2004年3月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見》，提出了扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)工程建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)重點(diǎn)地帶開發(fā)、加強(qiáng)科技教育衛(wèi)生文化等社會(huì)事業(yè)、深化經(jīng)濟(jì)體制改革、為西部大開發(fā)提供資金保障、加強(qiáng)西部地區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)、加快法制建設(shè)步伐等10個(gè)方面的工作任務(wù)。

到2010年，我國實(shí)施西部大開發(fā)整整10年。10年中，在中央正確領(lǐng)導(dǎo)和全國人民大力支持下，西部大開發(fā)取得巨大成就，青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等標(biāo)志性工程相繼完成，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得突破性進(jìn)展，退耕還林、退牧還草等一批重點(diǎn)生態(tài)工程全面實(shí)施，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)取得顯著成效，特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升。2000—2008年，西部地區(qū)生產(chǎn)總值從16655億元增加到58257億元，年均增長(zhǎng)11.7%。工業(yè)增加值由5946億元增加到24000億元左右。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資由6111億元增加到35839億元，年均增長(zhǎng)22.9%。社會(huì)消費(fèi)品零售總額由5954億元增加到19239億元，年均增長(zhǎng)14.9%。進(jìn)出口貿(mào)易總額由172億美元增加到1068億美元，年均增長(zhǎng)25.6%。累計(jì)新開工重點(diǎn)工程102項(xiàng)，投資總規(guī)模達(dá)1.7萬億元，同時(shí)還建成了133個(gè)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目，新增、恢復(fù)灌溉面積890多萬畝，新增節(jié)水能力60多億立方米。累計(jì)營造林4.03億畝，其中退耕還林1.39億畝，退牧還草工程累計(jì)安排草原圍欄建設(shè)任務(wù)5.97億畝，青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)惡化土地治理面積222萬畝。西部人均地區(qū)生產(chǎn)總值由4624元增加到16000元;中央財(cái)政安排扶貧資金598.1億元，西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口減少3000多萬人，375個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入從2001年的1197.6元增加到2008年的2482.4元。西部人還享受到了越來越多的公共服務(wù)。2000—2008年，西部地區(qū)建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院16440個(gè)、村衛(wèi)生室近18萬個(gè)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)到85%，累計(jì)救助困難群眾5696萬人次;累計(jì)掃除文盲600多萬人，普通高校在校學(xué)生數(shù)增加3.6倍。博物館增加179個(gè)，綜合文化站增加1421個(gè)。

（責(zé)編 曲星）