競爭力建設(shè)與中國社會政策供給邏輯的演變

摘要：中國的社會政策是“競爭型社會政策”，作為發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分而服務(wù)于不同階段國家競爭力的塑造。新中國成立以來，我國社會政策經(jīng)歷了從全能型社會政策、維穩(wěn)型社會政策、經(jīng)營型社會政策向投資型社會政策的演變，形塑了中國發(fā)展的資源動員優(yōu)勢、低成本優(yōu)勢，并由此實現(xiàn)了中國經(jīng)濟的投資與外貿(mào)驅(qū)動，成為中國奇跡的重要基礎(chǔ)。受現(xiàn)實條件的約束，中國社會政策供給的邏輯也從成本最小化、阻力最小化、利益最大化向壓力最小化演變。中國社會政策發(fā)展的下一階段目標是，服務(wù)于中國向高收入國家跨越所需的創(chuàng)新優(yōu)勢與市場規(guī)模優(yōu)勢，形塑競爭力。然而，目前社會政策供給的主導(dǎo)邏輯是壓力最小化邏輯，對塑造創(chuàng)新競爭優(yōu)勢的支持不夠。如何實現(xiàn)經(jīng)濟增長與美好生活的平衡，是中國社會政策發(fā)展必須解答的現(xiàn)實問題和必須面對的嚴峻挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：競爭型國家;競爭力;社會政策;供給邏輯

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“生命歷程視角下農(nóng)民工市民化基本公共服務(wù)精準匹配機制研究”（16BSH128）;廣西高等學(xué)校人文社會科學(xué)重點研究基地“區(qū)域社會管理創(chuàng)新研究中心”資助項目;廣西高等學(xué)校高水平創(chuàng)新團隊及卓越學(xué)者計劃資助項目

中圖分類號：C913 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2020）09-0132-07

中國社會政策常被概括為“發(fā)展型”、“生產(chǎn)型”、“剩余型”社會政策，被視為東亞福利體制的典型代表，然而既有研究對其發(fā)展經(jīng)驗的解讀存在一定的不足。首先，既有研究將中國社會政策歸為發(fā)展型社會政策，主要關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展水平與社會政策支出規(guī)模的關(guān)系，但對社會政策如何服務(wù)于經(jīng)濟增長缺少系統(tǒng)的分析。其次，既有研究缺少對國際國內(nèi)環(huán)境變遷的敏感性，因此對中國社會政策發(fā)展的解讀存在疏漏。如，將改革開放前的社會政策視為與經(jīng)濟政策相矛盾的、高于當時發(fā)展水平的高福利政策①，忽視了該時期勞保福利支出水平較低的現(xiàn)實;對改革開放以來的社會政策，以人口紅利為核心進行解讀，忽視了長期以來中國對農(nóng)村剩余勞動力進城務(wù)工的清退與限制政策。

有鑒于此，本文提出“競爭型社會政策”分析框架，分析社會政策對國家競爭優(yōu)勢的形塑作用，以及不同階段社會政策的供給邏輯。這使得本研究不同于以往研究：其一，在分析視角上，競爭型國家是全球化與開放經(jīng)濟社會的視角②，不同于凱恩斯主義的國內(nèi)政治與風(fēng)險視角。其二，以往競爭視角主要關(guān)注“逐底競爭”對公共政策的影響③，本研究則關(guān)注不同發(fā)展階段的競爭優(yōu)勢與社會政策的關(guān)系。

一、相關(guān)理論與分析框架：從工業(yè)主義邏輯到競爭邏輯

（一）社會政策的工業(yè)主義邏輯和國家中心主義視角

工業(yè)主義是關(guān)于社會政策發(fā)展的第一代理論。工業(yè)化對人力資本的需求，以及勞動力市場化過程中的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等問題，超出了家庭與傳統(tǒng)社區(qū)承擔能力，需要集體與國家力量的回應(yīng)。而凱恩斯主義的“福利國家計劃和經(jīng)濟增長是和諧的”樂觀主義和經(jīng)濟繁榮一起，促進了福利國家的擴張。④ 經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生新的社會問題，社會剩余解決問題，代表了基于西方經(jīng)驗的社會政策發(fā)展路徑。

人口老齡化、能源和滯脹危機、福利國家的財政危機，動搖了凱恩斯主義關(guān)于“福利國家計劃和經(jīng)濟增長是和諧的”樂觀假設(shè)，而新馬克思主義、權(quán)利資源理論的興起，則瓦解了工業(yè)主義邏輯的主流理論地位。⑤ 不同于既有理論聚焦于國內(nèi)政治，國家中心主義視角強調(diào)國際環(huán)境與競爭的影響。其一，國際環(huán)境、發(fā)展階段不同，社會政策的功能定位也不同。如，拉美國家社會政策與其國際貿(mào)易發(fā)展策略有關(guān)，社會政策服務(wù)于國家戰(zhàn)略，即改變國家在世界資本主義體系中的從屬地位。20世紀40年代，墨西哥為了國家工業(yè)化戰(zhàn)略而啟動了社會保障項目，新的社會保障稅成為國家投資的重要來源。⑥ 其二，社會政策的發(fā)展與資源動員有關(guān)。歷史上歐洲的“國家締造者”將社會政策視為國家資源動員、資源汲取與競爭力提升的輔助手段。其三，從福利國家發(fā)展趨勢來看，歐洲社會政策轉(zhuǎn)型的目標是使歐盟“成為世界上最具競爭力和活力的知識型經(jīng)濟體”⑦。就此，杰索普提出了“競爭型國家”的概念⑧。競爭型國家并非“小政府”消極國家的回歸，而是開放環(huán)境與全球競爭中創(chuàng)新型國家理念興起的結(jié)果。

國家中心主義提供了社會政策發(fā)展的另一路徑，即競爭型國家與政府主導(dǎo)的，作為國家能力建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展手段的路徑。工業(yè)主義邏輯聚焦于國家內(nèi)部的市場失靈與社會風(fēng)險，是基于歐美發(fā)達國家的西方福利國家模式，而國家中心主義視角強調(diào)開放環(huán)境的競爭優(yōu)勢，聚焦于社會政策對增長與國家能力建設(shè)的作用，其典型代表是強調(diào)國家中心的東亞模式。

（二）發(fā)展階段、競爭力建設(shè)與發(fā)展中國家的社會政策

1. 跨越貧困陷阱與比較優(yōu)勢：資源動員與人口紅利優(yōu)勢下的生產(chǎn)主義社會政策。通往繁榮之路，必須成功跨越低收入陷阱與中等收入陷阱。貧困陷阱或馬爾薩斯陷阱反映了欠發(fā)達經(jīng)濟體發(fā)展過程中面臨的資本積累與人口的雙重壓力，陷入“低投資—低就業(yè)”循環(huán)。對缺少外部資源輸入的欠發(fā)達經(jīng)濟體而言，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化至關(guān)重要，農(nóng)業(yè)剩余是潛在的工業(yè)基金，并影響工業(yè)成本。而政府作用至關(guān)重要，不僅需要一系列制度促使農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)換為工業(yè)基金⑨，同時還需要在各類目標之間進行取舍，通過不平衡發(fā)展提高資源利用效率。而開放經(jīng)濟中，政府需要依托國家經(jīng)濟環(huán)境尋找比較優(yōu)勢，社會政策同樣服務(wù)于比較優(yōu)勢的塑造。

東亞模式展示了開放經(jīng)濟體走出馬爾薩斯陷阱的范例：依靠國際資本與市場，解決投資不足的問題，并將人口規(guī)模壓力轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀緝?yōu)勢參與國際競爭。當國家為資本和出口市場而競爭時，政府只能選擇市場友好型政策來吸引全球投資和保持出口競爭力，全球企業(yè)對自由貿(mào)易和低稅率的偏好優(yōu)先于保護和再分配的偏好，政府通過減稅和補貼吸引全球資本，因此社會支出規(guī)模有限⑩，社會支出規(guī)模呈下降趨勢。正是在該意義上，中國經(jīng)濟增長奇跡被理解為全球化背景下的競爭故事，是政府主導(dǎo)下投資競爭與實現(xiàn)從人口規(guī)模壓力轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谝?guī)模紅利的故事，其中教育、健康等社會政策至關(guān)重要。

2. 邁向高收入經(jīng)濟體與競爭優(yōu)勢：全面發(fā)展下的創(chuàng)新優(yōu)勢與人才紅利。邁向高收入經(jīng)濟體階段的競爭是瞄準產(chǎn)業(yè)鏈頂端展開的“前沿競爭”，通過創(chuàng)新和效率驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展。創(chuàng)新競爭的風(fēng)險與不確定性在增加，早期階段的成功經(jīng)驗，其作用會削弱甚至演變?yōu)樨撁孀饔谩?東亞的韓國等地區(qū)被視為向高收入經(jīng)濟體跨越的成功范例，其關(guān)鍵是適應(yīng)創(chuàng)新競爭，強化科技追趕。 創(chuàng)新競爭的關(guān)鍵是人才質(zhì)量，擁有高人力資本的國家或地區(qū)，能快速承接、吸納發(fā)達國家的高新技術(shù)，成為技術(shù)溢出效應(yīng)的受益者，也為科技創(chuàng)新提供了智力支撐，因此產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)重視對專有人力資本的投資，社會政策也應(yīng)轉(zhuǎn)向“人力資本投資階段”。

（三）發(fā)展階段、競爭力建設(shè)與中國社會政策分析框架

社會政策是形塑競爭優(yōu)勢、實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。然而，既有研究雖然強調(diào)中國社會政策的“生產(chǎn)型”特征，但對社會政策如何服務(wù)于經(jīng)濟增長缺少深入的分析。既有研究強調(diào)中國模式的人口紅利與低成本優(yōu)勢，然而低成本勞動力并非中國所獨有，低成本并不意味著對資本具有吸引力。從歷史視角來看，中國長期受人口壓力之困。因此，需要從競爭優(yōu)勢角度，對社會政策服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展、國家能力建設(shè)的機制展開深入的分析，豐富對中國道路的理解。

國際環(huán)境與發(fā)展階段不同，社會政策與經(jīng)濟戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)模式也不一樣，理解中國社會政策的發(fā)展邏輯必須對國際環(huán)境保持敏感性。本文基于競爭型國家理念，整合競爭優(yōu)勢和內(nèi)部風(fēng)險兩種視角，搭建“競爭優(yōu)勢—功能”框架，分析不同階段、不同約束條件下社會政策的供給邏輯。根據(jù)發(fā)展環(huán)境與競爭優(yōu)勢，本文將中國社會政策的發(fā)展分為四個階段：第一階段（1949—1978年）是基于資源汲取優(yōu)勢的重工業(yè)道路階段，第二階段（1979—2002年）是面向全球化重塑競爭力的轉(zhuǎn)型階段，也是聚焦內(nèi)部轉(zhuǎn)型風(fēng)險的維穩(wěn)階段，第三階段（2003—2012年）是基于低成本優(yōu)勢和資源汲取優(yōu)勢的外貿(mào)與投資雙輪驅(qū)動經(jīng)濟高速增長階段，目前我們處于第四階段（2013年以來），即依托超大規(guī)模優(yōu)勢的全面發(fā)展與創(chuàng)新競爭階段。

二、發(fā)展階段、競爭力建設(shè)與中國社會政策供給邏輯的經(jīng)驗分析

（一）全能型社會政策的“成本最小化邏輯”（1949—1978年）

第一階段是中國從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國發(fā)展的起步階段，是優(yōu)先推進重工業(yè)的計劃經(jīng)濟階段。發(fā)展中國家工業(yè)化，關(guān)鍵是解決資本不足的問題。封閉環(huán)境下的競爭，主要是資源汲取能力的競爭。在缺少外部資源輸入的情況下，農(nóng)業(yè)剩余不僅是工業(yè)基金的來源，同時也影響著工業(yè)人口規(guī)模與工業(yè)成本，農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。而從農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)換為工業(yè)基金，需要一系列的政策、制度去引導(dǎo)與激勵，如何確立增強發(fā)展“鏈頭”的政策成為發(fā)展中國家工業(yè)化面臨的現(xiàn)實難題。 為此，中國政府通過統(tǒng)購統(tǒng)銷政策與工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”實現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)剩余的高度汲取，并通過“三大改造”成為統(tǒng)管經(jīng)濟社會事務(wù)的全能型政府。社會政策構(gòu)成了中國趕超戰(zhàn)略與競爭優(yōu)勢的基礎(chǔ)，通過“先生產(chǎn)后生活”服務(wù)于資源汲取最大化，加大投資促進工業(yè)化，實現(xiàn)“趕超”目標。 該時期的勞動保障體制是典型的全能型社會政策：對職工住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)采取“包下來”的政策，其供給邏輯是成本最小化：統(tǒng)包政策使低工資或生存工資體系成為可能，通過“先生產(chǎn)后生活”，實現(xiàn)資本積累最大化、工業(yè)投資最大化。從財政收入、居民儲蓄與消費，可以看出該時期政府對資源的汲取及其成本情況。在經(jīng)濟落后的條件下，中國依賴強大的資源汲取能力實現(xiàn)了很高的資本積累率。雖然是典型的農(nóng)業(yè)大國，但財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重較高，1960年高達39.3%。在成本最小化邏輯下，家庭剩余極低。1952年人均儲蓄余額相當于城市居民每月消費支出的11.7%，1978年僅為64.9%，人均儲蓄余額不足以維持城市居民每月的消費支出。

成本最小化邏輯體現(xiàn)在工資和勞保福利的比重上。根據(jù)《中國勞動工資統(tǒng)計資料（1949—1985）》的數(shù)據(jù)估算，該時期工資總額占GDP的比重平均不到14%，最高的1957年也僅為18.6%，勞保福利占工資的平均比例最高的年份是1956年的19.5%，此后呈下降趨勢，最低年份僅為12%。 高汲取、高投資并未解決中國的人口與就業(yè)壓力問題，重工業(yè)化創(chuàng)造的就業(yè)機會少，對城市化拉動不足。1952年到1978年城市化率僅從11.7%上升到17.5%，1961年至1964年期間出現(xiàn)了逆城市化。1978年中國GDP總量全球占比僅為1.1%，82.1%的中國人口生活在極度貧窮的農(nóng)村。 全能型社會政策最終隨著經(jīng)濟發(fā)展的波折而陷入困境。

（二）維穩(wěn)型社會政策的“阻力最小化邏輯”（1979—2002年）

20世紀70年代末，中國進入改革開放時期，中國經(jīng)濟從封閉半封閉的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向開放競爭的市場經(jīng)濟，并圍繞全球化重塑國家競爭力。開放經(jīng)濟中，傳統(tǒng)福利體制問題凸顯，改革勢在必行?！败涱A(yù)算約束”使國有企業(yè)福利快速擴張。國家統(tǒng)計局有關(guān)勞保福利費用的資料顯示，1990年國有企業(yè)勞動保障福利增速高達31.8%。 其中，住房福利尤為顯著。據(jù)王育琨估算的住房補貼數(shù)據(jù)，1978年住房補貼規(guī)模占財政收入的比重為4.16%，1988年上升到24.76%。 “企業(yè)辦社會”給財政造成了沉重負擔，國有企業(yè)逐步發(fā)展成封閉組織，在與新經(jīng)濟組織的競爭中處于不利地位。

社會政策圍繞著改革與市場化轉(zhuǎn)型進行重建。國企改革以社會政策的社會化改革為主要內(nèi)容展開，其目標是要將就業(yè)、保障與單位分離。1991年《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》提出養(yǎng)老保險費由國家、企業(yè)、個人三方共同負擔，改革后社會政策體系強化了個人責(zé)任而逐步降低了企業(yè)負擔。1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費比例“一般不得超過企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個人賬戶的部分）”，而個人繳存比例“最終達到本人繳費工資的8%”。

轉(zhuǎn)型期社會政策的目標是，面向全球經(jīng)濟重塑競爭力，以低成本優(yōu)勢收割人口紅利，同時基于穩(wěn)定與社會秩序的考量，該時期社會政策推進的邏輯是阻力最小化。改革從阻力最小的行業(yè)、阻力最小的群體開始推行，通過“老人老辦法”降低改革阻力，通過“新人新辦法”確立新體制，而對“中人”（在職職工）采取過渡性措施，保證“實際待遇不降低”，“維護職工隊伍和社會的穩(wěn)定”。 就業(yè)問題被視為關(guān)系到社會穩(wěn)定與秩序的“政治任務(wù)”，政府將就業(yè)機會優(yōu)先分配給下崗工人，通過清退、限制農(nóng)村剩余勞動力進城務(wù)工，緩解城市就業(yè)壓力。這也構(gòu)成了中國社會政策與東亞人口紅利模式社會政策的顯著差異。發(fā)展小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為分流農(nóng)業(yè)剩余人口、緩解城市就業(yè)壓力的重要措施。1978年到2002年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)從2826.56萬人增加到13287.71萬人。 該時期的分稅制改革和土地制度改革等使得土地出讓金成為地方政府重要的預(yù)算外收入來源，為地方政府推動改革提供了財政激勵，為下一階段房地產(chǎn)市場“黃金十年”與土地財政奠定了基礎(chǔ)。社會政策的社會化改革降低了企業(yè)負擔，國家逐漸從傳統(tǒng)福利體制中撤退，強化了個人責(zé)任。 改革帶來了顯著成效，國家統(tǒng)計局年度數(shù)據(jù)顯示，1991—1997年，中國實際利用外資總額從115.54億美元上升到644.08億美元，1994年起中國外貿(mào)穩(wěn)定步入順差階段，進出口差額從53.91億美元上升到2002年的304.26億美元。

（三）經(jīng)營型社會政策的“利益最大化邏輯”（2003—2012年）

2003以來中國經(jīng)濟步入平穩(wěn)增長的黃金時期。該時期國家競爭優(yōu)勢主要源于兩個方面：其一是基于人口紅利與低成本的全球比較優(yōu)勢。其二是以土地財政為代表的資源汲取能力，驅(qū)動投資增長。住房改革與新住房體制的建立，“招拍掛”土地出讓模式的正式確立，激發(fā)了地方政府投資與經(jīng)營城市的熱情。外貿(mào)與投資雙輪驅(qū)動中國經(jīng)濟高速增長，中國經(jīng)濟發(fā)展步入黃金時期。

社會政策“缺位”的低成本優(yōu)勢驅(qū)動了外貿(mào)的發(fā)展。低工資、低成本的勞動大軍，成為中國參與全球貿(mào)易的比較優(yōu)勢。資本“逐底競爭”和全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，與政府的優(yōu)惠政策以及低成本、低工資和“結(jié)構(gòu)年輕”的人口紅利一起，使得中國成為吸納外資的主要國家與“世界工廠”。地方政府通過“不作為”與“選擇性作為”，通過執(zhí)行多標準政策體系中的最低標準或降低執(zhí)行標準與覆蓋比例，降低了企業(yè)成本。 而以非普通商品房為主的模式解決新增勞動力的居住問題，進一步降低了用工成本。 與此同時，政府積極推動全國勞動力市場建設(shè)，出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》等文件，要求取消對農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的不合理限制，開發(fā)人力資源優(yōu)勢，釋放人口紅利。

社會政策服務(wù)于投資驅(qū)動的主要途徑是通過戶籍將房地產(chǎn)開發(fā)與教育等資源捆綁，拉升房價地價，服務(wù)于土地財政與土地金融。社會政策成為政府理財與金融的重要工具，提升了地方政府的投資能力。在土地征收中，最低生活保障、勞力安置費等社會政策相關(guān)措施，是化解、緩解農(nóng)民與政府在土地利益上的沖突的手段。 教育等公共服務(wù)與戶籍制度一起，成為地方政府理財與促進房地產(chǎn)發(fā)展的工具，吸納有購買力的群體與家庭購房，拉升房價地價，土地財政成為地方政府的主要收入來源。與此同時，地方政府通過社會政策項目的選擇性供給，服務(wù)于地方財政收入的平衡。如失業(yè)保險、工傷保險、大病醫(yī)療項目均為偶發(fā)的支出，領(lǐng)取率較低，有利于地方財政增收。據(jù)勞動保障部歷年公報，2008年至2012年農(nóng)民工失業(yè)保險參加人數(shù)從1150萬增長到2702萬人，但同期為離職農(nóng)民工發(fā)放一次性生活補助為396.4萬人次。

該時期社會政策是經(jīng)營型社會政策，其供給邏輯為利益最大化或增長最大化。人口紅利帶動外貿(mào)，房地產(chǎn)與基建帶動投資，使得外貿(mào)與投資成為驅(qū)動中國經(jīng)濟的重要引擎。根據(jù)國家統(tǒng)計局年度數(shù)據(jù)，2006年進出口貿(mào)易總額相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重高達64.24%，全社會固定資產(chǎn)投資相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，1980年為19.86%，2012年為69.57%，到2018年為71.72%。政府汲取資源的能力逐步增長，財政收入相當于GDP的比重逐年上升，2001年為14.78%，2012年上升到21.77%。中國經(jīng)濟總量居全球第二位，作為增長工具的經(jīng)營型社會政策起到了重要作用，但利益最大化供給邏輯以及地方政府對相關(guān)政策的選擇性執(zhí)行，使社會政策呈現(xiàn)嚴重的碎片化與地域化特征，勞動力市場的適應(yīng)性不足且逆向分配效應(yīng)嚴重。社會政策的排斥性導(dǎo)致了農(nóng)民工分離家庭增多，留守兒童照料和流動兒童入學(xué)難問題突出。

（四）投資型社會政策的“壓力最小化邏輯”（2013年至今）

目前，中國正處于向高收入國家跨越的關(guān)鍵時期。對外強調(diào)創(chuàng)新競爭，對內(nèi)要求全面發(fā)展，解決發(fā)展失衡。超大規(guī)模性優(yōu)勢成為創(chuàng)新發(fā)展與全面發(fā)展的基礎(chǔ)，即依托中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場規(guī)模，以及超大規(guī)模人力資本與人才積累，增強內(nèi)生發(fā)展動力。前沿競爭、創(chuàng)新競爭是在中國原不具備比較優(yōu)勢的領(lǐng)域形塑競爭力，中國將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)視為培育發(fā)展新動能、獲取未來競爭新優(yōu)勢的關(guān)鍵領(lǐng)域。與此同時，中國強調(diào)依托市場規(guī)模優(yōu)勢，強化消費驅(qū)動能力，出臺了《關(guān)于積極發(fā)揮新消費引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動力的指導(dǎo)意見》等文件。新階段強調(diào)對短板、弱項的補強，推進鄉(xiāng)村振興。而巨大的市場規(guī)模、消費潛力，也是精準扶貧戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)品銷售提供出路?？傊?，新階段強調(diào)依托超大規(guī)模優(yōu)勢，利用科技創(chuàng)新提質(zhì)增量，投資、外貿(mào)和消費三駕馬車共同發(fā)力、全面發(fā)展。

社會政策也圍繞著創(chuàng)新競爭與消費驅(qū)動步入發(fā)展新時期。服務(wù)于創(chuàng)新競爭優(yōu)勢與消費市場優(yōu)勢，社會政策理應(yīng)轉(zhuǎn)向“投資型”、“積極型”，通過人力資本投資強化個人能力，降低對公共財政的依賴，但在經(jīng)濟下行與財政不穩(wěn)定的雙重壓力下，社會政策基于壓力最小化邏輯進行供給，影響了基本公共服務(wù)均等化，“投資型”社會政策的落實有待時日。在現(xiàn)實層面，城市競爭與愈演愈烈的人才競爭一起凸顯了人才的重要性，住房保障、子女教育等社會政策成為人才競爭的重要手段。與之形成鮮明對比的是，地方政府在基本教育方面投資不足。從存量來看，現(xiàn)有人力資本儲備依然薄弱。2010年中國高等人力資本比重不到6%，僅相當于日韓1970年的水平，具有高中及以上教育水平的比例為24%，僅為OECD成員國家平均水平的1/3。從增量來看，社會政策的排斥性導(dǎo)致了對新生代人力資本的投資不足?；趬毫ψ钚』墓┙o邏輯，該時期對農(nóng)民工基本公共服務(wù)依然是選擇性供給。地方政府通過將社保繳費年限等與隨遷子女接受教育的權(quán)利捆綁激發(fā)外來人口繳納社保的積極性，并通過入戶積分制控制落戶指標，為義務(wù)教育供給規(guī)模與公共財政壓力設(shè)立了緩沖帶。 教育等基本公共服務(wù)供給不足，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育面臨“入學(xué)難”。如，根據(jù)深圳市龍華區(qū)教育局2019年11月25日發(fā)布的2020年秋季學(xué)位預(yù)警信息，2019年秋季，龍華區(qū)小一適齡兒童有3000名未能在龍華區(qū)學(xué)校就讀，2020年“學(xué)位情況持續(xù)高度緊張”，“預(yù)計小一適齡兒童32807人，學(xué)位總?cè)笨诮?000個;初一適齡兒童少年17408人，學(xué)位總?cè)笨诮?000個”。

該階段社會政策的“增長工具”功能進一步強化。其一，面對保增長穩(wěn)就業(yè)的壓力，國務(wù)院自2015年以來多次公布降低社保費率的政策，社會政策依然是政府逆周期調(diào)控的重要手段。2018年出臺《國務(wù)院關(guān)于做好當前和今后一個時期促進就業(yè)工作的若干意見》，通過“穩(wěn)就業(yè)企業(yè)返還50%失業(yè)保險費”等措施為企業(yè)減負，穩(wěn)經(jīng)濟、保就業(yè)。其二，隨著公共支出不斷增加，全國財政缺口逐年上升，而地方財政收入與支出缺口更大。更為嚴重的是，“過早去工業(yè)化”現(xiàn)象，使得財政稅收基礎(chǔ)變得愈發(fā)不穩(wěn)定，財政支出剛性和工業(yè)稅收基礎(chǔ)弱化的擠壓進一步強化了地方政府對土地財政的依賴，進而影響社會支出的“可持續(xù)性”。其三，土地財政愈演愈烈，社會政策理財與推動投資工具的功能并未減弱。2013—2017年國有土地使用權(quán)出讓收入共20.63萬億，占地方政府性基金本級收入比重依然高達50.74%。為推高土地價格，地方政府減少土地供給而增加土地抵押，土地抵押貸款和抵押面積顯著增長。重點監(jiān)測城市2015年土地出讓價格比2012年增長了65%，抵押貸款規(guī)模從5.95萬億上升到11.33萬億。 土地出讓收入和抵押貸款成為地方政府投資拉動經(jīng)濟的重要手段，而地價房價上漲進一步擠壓了民眾住房需求。

在財政支出壓力與財政基礎(chǔ)不穩(wěn)定風(fēng)險的雙重壓力下，社會政策供給遵循的是壓力最小化邏輯。政策文本在供給水平上強調(diào)“兜住底線，引導(dǎo)預(yù)期”，嚴格落實服務(wù)指導(dǎo)標準。 項目推進強調(diào)“量力而行”，根據(jù)輕重緩急，重點推進，“針對社會保障公共服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)鍵部位和薄弱環(huán)節(jié)，實施一批基礎(chǔ)性和示范性的重大項目”。 在責(zé)任分擔上強調(diào)個人責(zé)任，防止社會政策“一兜了之”。 社會政策壓力最小化的供給邏輯，影響了基本公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)，制約了消費新動能的形成，而農(nóng)民工子女“入學(xué)難”問題，影響了農(nóng)民工子女將來的發(fā)展，增加了其失業(yè)風(fēng)險，同時也削弱了家庭保障（養(yǎng)兒防老）的功能。

三、增長、民生與平衡發(fā)展新時代的社會政策

（一）競爭型國家與社會政策的“中國經(jīng)驗”

如何實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化是中國政府面臨的中心議題，實現(xiàn)民族復(fù)興、建設(shè)現(xiàn)代化國家一直是執(zhí)政黨與政府的中心目標，中國社會政策也具有鮮明的經(jīng)濟政策特征，作為國家競爭力的基礎(chǔ)，服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展和國家發(fā)展戰(zhàn)略。（見表1）計劃經(jīng)濟時代，社會政策目標是成本最小化，滿足重工業(yè)戰(zhàn)略對資本的需要，并將農(nóng)業(yè)剩余人口排斥在外，實現(xiàn)了工業(yè)化成本的可控化。改革開放時期，為重塑競爭優(yōu)勢，中國政府推動社會政策的社會化，降低企業(yè)用工成本，基于社會秩序與穩(wěn)定需要，將就業(yè)視為事關(guān)社會穩(wěn)定的根基工程，社會政策供給邏輯主要是風(fēng)險最小化或阻力最小化，農(nóng)村剩余勞動力進城務(wù)工機會受到嚴格管控，被城市新建的社會保護系統(tǒng)排斥在外。低成本的人口紅利優(yōu)勢與資源動員優(yōu)勢強化了中國在全球化競爭中的優(yōu)勢，促進了對外貿(mào)易與投資的快速增長。與經(jīng)營型政府相對應(yīng)的是經(jīng)營型社會政策，其供給邏輯是利益最大化。年輕的農(nóng)業(yè)剩余人口作為勞動力被城市接納，勞動權(quán)益受到保護，但社會政策具有較強的排斥性。新時代，中國政府圍繞創(chuàng)新與消費重塑競爭優(yōu)勢，發(fā)展社會政策。然而，受制于增長壓力與財政壓力，社會政策供給遵循壓力最小化邏輯，而對提升人力資本增量的投入不足。這勢必對新時代中國競爭優(yōu)勢的塑造與平衡發(fā)展產(chǎn)生不利影響。社會政策是國家發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，也是國家能力建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)。通過70年的努力，中國已成功跨越貧困陷阱，步入全面小康階段，成為中高收入國家。這為世界相關(guān)國家實現(xiàn)從貧困陷阱向中等收入階段跨越提供了中國經(jīng)驗，其中社會政策發(fā)揮著重要作用。如何實現(xiàn)向高收入國家跨越，是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化與民族復(fù)興的必答題，也是社會政策下一步發(fā)展的關(guān)鍵問題。

（二）“繁榮之路”與“美好生活”：向高收入國家的跨越與社會政策發(fā)展的“中國之智”

只有成功跨越中等收入陷阱，實現(xiàn)工業(yè)強國與人民美好生活需求，中國現(xiàn)代化的故事才完整。目前，中國實現(xiàn)向高收入國家跨越的頂層設(shè)計日益完善，但無論是競爭優(yōu)勢的重塑還是“美好生活”的實現(xiàn)，均面臨著諸多挑戰(zhàn)。

從經(jīng)濟發(fā)展目標來看，向高收入國家跨越，必須建立多層次的梯度產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過科技、創(chuàng)新在產(chǎn)業(yè)鏈頂端展開競爭并獲得有利位置。對于這些目標的實現(xiàn)，教育與人力資本投資是關(guān)鍵，社會政策理應(yīng)向“投資型”社會政策發(fā)展。但現(xiàn)實層面，人力資本無論是存量還是增量上，均難以為中國的創(chuàng)新競爭提供有力的支持。從美好生活目標來看，中國長期以來通過向農(nóng)村轉(zhuǎn)移“再生產(chǎn)”成本，降低社會支出壓力，進城務(wù)工的2億多農(nóng)民工社會保障覆蓋率偏低。絕大部分農(nóng)民工缺少務(wù)農(nóng)經(jīng)驗與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，這極大地削弱了土地的保障作用。而農(nóng)民工子女“入學(xué)難”，不利于農(nóng)民工子女的教育與成長，影響其未來發(fā)展與“美好生活”。在發(fā)展中解決問題，是中國經(jīng)驗的重要特征。如何在向高收入國家跨越的過程中實現(xiàn)“繁榮之路”與“美好生活”的雙重目標，這是中國故事的下一篇章，也將是中國為世界發(fā)展與社會政策發(fā)展貢獻的“中國智慧”。

注釋：

① 王寧：《消費制度、勞動激勵與合法性資源——圍繞城鎮(zhèn)職工消費生活與勞動動機的制度安排及轉(zhuǎn)型邏輯》，《社會學(xué)研究》2007年第3期。

②⑧⑨ Jessop Bob， Hollowing Out the “Nation-State” and Multi-Level Governance， in Patricia Kennett Cheltenham（ed.）， A Handbook of Comparative Social Policy， Edward Elgar， 2004， pp.11-26.

③ Frank Dobbin， Beth Simmons & Geoffrey Garrett， The Global Diffusion of Public Policies： Social Construction， Coercion， Competition， or Learning？ Annual Review of Sociology， 2007， 33（1）， pp.449-472.

④ Jill Quadagno， Theories of the Welfare State， Annual Review of Sociology， 1987， 13， pp.109-128.

⑤ 劉軍強：《社會政策發(fā)展的動力：20世紀60年代以來的理論發(fā)展述評》，《社會學(xué)研究》2010年第4期。

⑥ Rose Spalding， Welfare Policymaking： Theoretical Implications of a Mexican Case Study， Comparative Politics， 1980， 12（4）， pp.419-438.

⑦ Esping-Andersen Gsta， Why We Need a New Wel-

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作者簡介：魏萬青，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，廣西南寧，530004。

（責(zé)任編輯 ?劉龍伏）