當(dāng)事人既起訴復(fù)議不作為又起訴原行政行為時(shí)的法律救濟(jì)

孫春華　劉妍

案情簡介

2019年3月，被告某行政機(jī)關(guān)（以下簡稱某機(jī)關(guān)）對原告某建材廠作出《不予延續(xù)采礦權(quán)登記決定書》。原告對此不服，于2019年4月向縣政府提出行政復(fù)議申請，縣政府受理后在法定期限內(nèi)未作出處理，原告遂于2019年7月10日以該縣政府為被告向泰安市中級人民法院提起確認(rèn)縣政府復(fù)議不作為行為違法的訴訟。原告又于2019年7月25日以行政機(jī)關(guān)為被告向我院提起撤銷該行政機(jī)關(guān)作出《不予延續(xù)采礦權(quán)登記決定書》的訴訟。2019年9月，泰安市中級人民法院判決被告縣政府復(fù)議不作為行為違法并限期履行法定職責(zé)。

案件分析

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第三款的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)不作為時(shí)當(dāng)事人擁有自主選擇權(quán)，既可以起訴原機(jī)關(guān)的原行為，也可以起訴復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議不作為。其背后的法理是：復(fù)議不作為是一種特別的行政行為，剝奪了當(dāng)事人一次復(fù)議救濟(jì)的機(jī)會，影響了當(dāng)事人的訴權(quán)。因?yàn)樵袨楹蛷?fù)議不作為均影響了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，所以在復(fù)議不作為的情況下，當(dāng)事人可以選擇起訴。但為了避免判決結(jié)果的沖突，當(dāng)事人不能同時(shí)起訴。具體到本案，當(dāng)事人同時(shí)起訴了原行政行為和復(fù)議不作為，如果我院將原行政行為予以撤銷，而中院判決復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行復(fù)議審理職責(zé)，那就尷尬了，原行政行為已被我院撤銷了，復(fù)議機(jī)關(guān)還能審理什么呢？合議庭對不能同時(shí)起訴并無異議，爭議的焦點(diǎn)為：對后立案的原行政行為的裁判方式。即本案中，我院此時(shí)該如何處理原告對某機(jī)關(guān)提起的撤銷之訴。對此，合議庭形成兩種意見：

第一種意見認(rèn)為，應(yīng)裁定駁回起訴。

理由在于：《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第五十七條規(guī)定：“法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序，公民、法人或其他組織既提起訴訟又申請行政復(fù)議的，由先立案的機(jī)關(guān)管轄;同時(shí)立案的，由公民、法人或者其他組織選擇。公民、法人或者其他組織已經(jīng)申請行政復(fù)議，在法定復(fù)議期間內(nèi)又向人民法院提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。”本案中，在具體行政行為作出后，原告提起了行政復(fù)議，因復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，原告先向中院起訴了復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，然后亦向本院起訴原行政行為。原告先向中院起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為目的是想通過司法的手段判令復(fù)議機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，最終通過復(fù)議方式救濟(jì)其合法權(quán)利。根據(jù)上述法律規(guī)定，既然原告首選了復(fù)議方式，又起訴原行政行為就應(yīng)裁定不予立案;而現(xiàn)已經(jīng)立案，應(yīng)裁定駁回起訴。

第二種意見認(rèn)為，應(yīng)裁定終結(jié)訴訟。

理由在于：《最高人民法院行政法官專業(yè)會議紀(jì)要（八）》第5條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理決定或程序性駁回復(fù)議申請決定的可訴性，指出：“非法定復(fù)議前置的，當(dāng)事人可以起訴復(fù)議機(jī)關(guān)作出的不

予受理決定或駁回復(fù)議申請決定，也可以起訴原行政行為。當(dāng)事人既起訴復(fù)議決定又起訴原行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)審理先立案的案件，后立案的案件可裁定終結(jié)訴訟?！?/p>

筆者同意第二種意見，具體分析如下：

一、裁定終結(jié)訴訟并不當(dāng)然剝奪當(dāng)事人的上訴權(quán)。有人會質(zhì)疑此種結(jié)案方式剝奪了原告上訴的權(quán)利，不利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，答案是否定的。中院已經(jīng)受理復(fù)議不作為的案件，且會判決復(fù)議機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，復(fù)議機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)不外乎兩種結(jié)果，復(fù)議維持和復(fù)議改變。但不論哪種結(jié)果，原告對此不服依然可以起訴，復(fù)議維持時(shí)，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告;復(fù)議改變時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)為被告;當(dāng)事人對裁判結(jié)果不服的，依然可以上訴。由此，復(fù)議機(jī)關(guān)最終會針對原行政行為進(jìn)行處理，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的該決定也會給予當(dāng)事人救濟(jì)途徑，并未真正剝奪當(dāng)事人的“上訴權(quán)”。

二、裁定終結(jié)訴訟能有效避免濫訴，節(jié)約司法資源。我們知道，一審“駁回起訴”并不代表案結(jié)事了，原告可以通過上訴來救濟(jì)其合法權(quán)益。在法律已明確規(guī)定對復(fù)議不作為和原行政行為不能同時(shí)起訴的情況下，針對原告所謂的“救濟(jì)途徑”，二審法院再次處理結(jié)果顯然為駁回原告上訴。二審處理實(shí)際已經(jīng)毫無價(jià)值，只能造成二審法院的重復(fù)勞動，浪費(fèi)司法資源。訴訟終結(jié)是指在訴訟過程中，因出現(xiàn)某種特殊情形，使得訴訟無法進(jìn)行或沒有必要繼續(xù)進(jìn)行，受訴法院不再對案件進(jìn)行審判并以裁定訴訟終結(jié)的方式結(jié)束訴訟程序的制度。訴訟終結(jié)后，此案件就此停止，不能上訴，不能就同一事實(shí)、理由重新起訴，高效且避免了濫訴情形，減少了行政訴累。

三、裁定終結(jié)訴訟法理依據(jù)更充分?！蹲罡呷嗣穹ㄔ盒姓ü賹I(yè)會議紀(jì)要（八）》明文規(guī)定了復(fù)議不作為同時(shí)起訴時(shí)后立案件的裁判方式。最高院的會議紀(jì)要雖然不是司法解釋，不能作為直接的裁判依據(jù)進(jìn)行援引，但是在“本院認(rèn)為”部分具體分析法律適用的理由時(shí)，可以根據(jù)會議紀(jì)要的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行說理。對比《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第五十七條，該解釋適用的階段為復(fù)議期間又提起訴訟的，而本案已然到了復(fù)議因復(fù)議不作為引發(fā)的行政訴訟階段，時(shí)間上并不契合，以此為依據(jù)“駁回起訴”的意見，只是法官個(gè)人對該解釋的引申、變通，而非明文規(guī)定，不能直接援引到本案適用。因此，其借鑒與適用力度相比最高院的會議紀(jì)要弱。綜上，裁定終結(jié)訴訟更有據(jù)可循。

裁判結(jié)果

縣政府收到中院判決書后依法對原告的復(fù)議申請進(jìn)行了處理，并作出復(fù)議決定：維持被告某行政機(jī)關(guān)作出的原行政行為。本案裁定終結(jié)訴訟。

案例延伸

行政訴訟法雖賦予了當(dāng)事人自由選擇權(quán)，但該自由選擇權(quán)要如何行使，相關(guān)法律法規(guī)并沒有明確具體的操作流程和規(guī)范，造成司法實(shí)踐中陷入當(dāng)事人既起訴原行政行為又起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的“雙選擇”困境，為防范當(dāng)事人自由權(quán)利濫用引發(fā)審判秩序的混亂，有效平衡訴權(quán)自治與司法最終裁判之間的利益衡量，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范：

一、當(dāng)事人要遵循誠信原則。當(dāng)事人提起行政復(fù)議救濟(jì)途徑的應(yīng)當(dāng)主動在起訴狀事實(shí)與理由部分進(jìn)行闡述說明，由此法院在立案前可以有效對當(dāng)事人的救濟(jì)途徑進(jìn)行初步了解，發(fā)現(xiàn)起訴中存在的問題，通過提出有效方案預(yù)防“雙選擇”困境的出現(xiàn)。

二、法院要履行指導(dǎo)與釋明的義務(wù)。法院在當(dāng)事人立案時(shí)具有指導(dǎo)與釋明的職責(zé)。面對當(dāng)事人“雙選擇”的困境，在立案階段要進(jìn)行主動指導(dǎo)和釋明，根據(jù)原告具體的訴訟請求或起訴對象指導(dǎo)原告選擇正確法院，減少行政訴累，同時(shí)有效避免司法資源的浪費(fèi)。

三、建議將終結(jié)訴訟作為防止濫訴的重要手段。該會議紀(jì)要內(nèi)容為最高院行政法官智慧與經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶，以后對審判實(shí)踐中出現(xiàn)濫訴新情形筆者認(rèn)為可參照適用。