解讀《山東省社會(huì)信用條例》

制定《條例》的必要性

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來(lái)看，社會(huì)信用條例的出臺(tái)，是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)說(shuō)，離開(kāi)了信用，會(huì)導(dǎo)致很多交易成本上升，效率下降。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立在信用的基礎(chǔ)上。不是面對(duì)面以物易物的交易，就有交付的延遲，這種情況下，如果沒(méi)有信用系統(tǒng)的支撐，社會(huì)交易是不可能順利完成的。比如在網(wǎng)上買(mǎi)了東西，錢(qián)立刻付出，但是東西要過(guò)幾天才收到。國(guó)際貿(mào)易也是如此，各類(lèi)加工貿(mào)易更是服務(wù)提前、支付延遲。所以，信用體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，這是人類(lèi)歷史發(fā)展的規(guī)律。一個(gè)社會(huì)，信用等級(jí)高低，標(biāo)志著這個(gè)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮程度。

信用立法是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代法治文明的融合。中國(guó)有句古話，“人無(wú)信不立”，我們從小時(shí)候接受的道德教育，比如“曾子殺豬”，就在齊魯大地上廣泛流傳。曾子的兒子到集市上玩，母親哄他說(shuō)，你只要不去，回來(lái)我給你殺豬吃，兒子這才不去了。后來(lái)妻子出門(mén)，回來(lái)后，發(fā)現(xiàn)曾子已經(jīng)把豬殺了。妻子生氣道，我是逗小孩玩的，你怎么當(dāng)真呢？曾子說(shuō)，我們不應(yīng)該這樣，從小要做到有諾必踐。

有諾必踐，是我們中華民族流傳下來(lái)的優(yōu)秀文化。

現(xiàn)代法治文明也是建立在守約誠(chéng)信的基礎(chǔ)上，信用法律法規(guī)是推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)的重要載體。在簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程中，很多管理權(quán)下放或者取消了，或者變成事中、事后監(jiān)管、事前承諾了，這時(shí)候整個(gè)社會(huì)的秩序怎么維持？沒(méi)有這么多的罰款、許可、事先門(mén)檻，我們?cè)趺窗焉鐣?huì)秩序以較低的成本維護(hù)在比較高的水平上？由此，從頂層設(shè)計(jì)上來(lái)看，信用建設(shè)是必不可缺的。

《條例》立法過(guò)程中的創(chuàng)新和難點(diǎn)

第一個(gè)難點(diǎn)，上位法缺位，地方立法先行，基本沒(méi)有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。這種情況下我們爭(zhēng)取到了全國(guó)人大常委會(huì)和有關(guān)部委的支持。

第二個(gè)難點(diǎn)，是法治和道德檔案的問(wèn)題。信用法治和道德檔案確實(shí)有聯(lián)系，本身就是法治和道德的界限問(wèn)題。違反了一些比較小的、道德范圍內(nèi)的規(guī)則，比如老師有師德，從事職業(yè)有職業(yè)道德，違反了這些行為，到底要不要納入信用法治規(guī)范范圍之內(nèi)，一直都是有爭(zhēng)議的。而且，因?yàn)榈赖碌念I(lǐng)域本身非常廣，不可能進(jìn)行全面羅列。這種情況下，采取了兩方面措施，一是借鑒外省的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，二是總結(jié)實(shí)際工作中的教訓(xùn)。既要避免信用法治太虛不落實(shí)，平常一些違法行為納不到信用檔案里，對(duì)社會(huì)公眾也好，對(duì)企業(yè)也好，對(duì)企業(yè)代表人也好，沒(méi)有起到威懾和規(guī)范的作用;同時(shí)也要避免泛道德化，所有東西都以信用來(lái)規(guī)范。我們力爭(zhēng)在中間劃一條界限，當(dāng)然這條界限確實(shí)非常難劃，比如高鐵霸座行為，很多人認(rèn)為應(yīng)該懲罰，但要不要納入信用檔案？需要在工作中不停地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

第三個(gè)難點(diǎn)，信用立法本身是國(guó)家完善治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要載體，因此要求擴(kuò)展信用監(jiān)管領(lǐng)域，同時(shí)信用安全又涉及到信息安全和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，本身就有一個(gè)利益的交織和互相矛盾平衡的過(guò)程。

在這個(gè)過(guò)程中，我們通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的方式，在四個(gè)市分別召開(kāi)了依法聽(tīng)證會(huì)，要求各個(gè)方面的代表圍繞信用條例核心的制度設(shè)計(jì)發(fā)表意見(jiàn)。集中召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的方式、程序比較復(fù)雜，耗費(fèi)人力比較多，但是通過(guò)聽(tīng)政，也確實(shí)聽(tīng)到一些務(wù)實(shí)的聲音，解決了很多大家關(guān)注的信息安全、信息服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展等之類(lèi)的問(wèn)題。

六大關(guān)鍵詞

《條例》中的第一個(gè)關(guān)鍵詞是信息收集。首先要確定什么人收集信息，其次，收集什么樣的信息。收集的信息主要分為三類(lèi)，第一類(lèi)是基礎(chǔ)信息，第二類(lèi)是失信信息，第三類(lèi)是其他信息，包括表彰獎(jiǎng)勵(lì)，參加社會(huì)公益志愿服務(wù)，國(guó)家和省規(guī)定的其他信息。國(guó)家和省規(guī)定的，就排除了省以下所有的規(guī)范性文件，比如可能除了國(guó)家和省之外，縣里出臺(tái)了一個(gè)文件，規(guī)定這種行為加分、那種行為減分。只要不是國(guó)家和省授權(quán)的，就不能這么規(guī)定。

第二個(gè)關(guān)鍵詞是信息歸集。歸集首先涉及到數(shù)據(jù)清單制度，包括信息事項(xiàng)、信息性質(zhì)、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、紕漏方式、有效期限和提供單位等要素。

第三個(gè)關(guān)鍵詞是信息使用。收集來(lái)的信息怎么用？適用于五大領(lǐng)域。具體到不同的信用評(píng)級(jí)中，企業(yè)主要關(guān)注政府采購(gòu)、招投標(biāo)等，個(gè)人主要關(guān)注工作人員招錄、職級(jí)晉升等，這個(gè)領(lǐng)域給大家的授權(quán)還是比較寬泛的。

《條例》中特別提出了不計(jì)入信用信息的情形。第一，適用簡(jiǎn)易程序做出的行政處罰，第二，違法行為輕微，并且主動(dòng)消除，減輕違法行為危害后果的行政處罰信息不納入公共信用信息數(shù)據(jù)清單。這是山東省獨(dú)創(chuàng)的。比如，路上亂丟垃圾被貼罰單，以及違法行為輕微并且主動(dòng)消除違法行為危害后果的，這些行為都可以不列入信用信息情形。規(guī)定這些不計(jì)入信用信息的情形，可以避免信用處罰泛道德化和擴(kuò)大化。

第四個(gè)關(guān)鍵詞，保護(hù)信用主體權(quán)益職責(zé)。首先，要保護(hù)信用主體的知情權(quán);其次，個(gè)人信息保護(hù)。要明確不得采集的個(gè)人信息，包括自然人的收入、存款、有價(jià)證券、商業(yè)保險(xiǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和納稅數(shù)額等信息，禁止非法采集自然人的宗教信仰、基因、指紋、血型、疾病、病史等個(gè)人信息。

第五個(gè)關(guān)鍵詞，信用監(jiān)管與政務(wù)誠(chéng)信?！稐l例》中提出了新的監(jiān)管要求：有關(guān)部門(mén)和單位應(yīng)當(dāng)建立健全信用承諾制度，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)督管理機(jī)制。市場(chǎng)主體在辦理適用信用承諾制的行政許可事項(xiàng)時(shí)作出的公開(kāi)承諾，其履行情況應(yīng)當(dāng)納入信用記錄并作為事中事后監(jiān)督管理的重要依據(jù)。

《條例》第32條規(guī)定了信用承諾制度，這個(gè)制度非常關(guān)鍵。比如，很多孩子放學(xué)后吃小飯桌，辦小飯桌許可有一個(gè)前置條件——受影響的樓棟住戶(hù)都得同意，但是現(xiàn)在許可條件改了之后，已經(jīng)去掉了，變成事前承諾。去申請(qǐng)小飯桌的時(shí)候，只要承諾樓棟住戶(hù)都同意，小飯桌許可就批下來(lái)了。但小飯桌辦起來(lái)后，如果擾民怎么辦呢？信用承諾這條規(guī)定，實(shí)際上可以起到作用。如果事后有人投訴，物業(yè)管理拿出證據(jù)來(lái)——沒(méi)有取得樓棟住戶(hù)的同意，對(duì)不起，這是事中事后監(jiān)管的重要依據(jù)，就可以把小飯桌經(jīng)營(yíng)者納入信用記錄，在辦理其他事項(xiàng)的時(shí)候就要受到限制。

第六個(gè)關(guān)鍵詞，市場(chǎng)信用信息。市場(chǎng)信用信息必須依法采集。事先沒(méi)有履行告知程序，是不能采集的。市場(chǎng)信用信息是鼓勵(lì)多采集，依法采集共享，我們要禁止利用商家會(huì)員信用記錄違法違規(guī)開(kāi)展評(píng)比、達(dá)標(biāo)、表彰等活動(dòng)，這是《條例》中特別強(qiáng)調(diào)的。

（本文整理自劉嫣姝在專(zhuān)題培訓(xùn)會(huì)上的講解內(nèi)容，有所刪減。）