多層治理視角下的基層治理創(chuàng)新錦標(biāo)賽

李曉燕

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510320)

一、研究問題與文獻(xiàn)綜述

(一)研究問題

新時(shí)代以來，基層治理創(chuàng)新正以前所未有的深度和廣度影響著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在基層治理創(chuàng)新日新月異、蓬勃發(fā)展的同時(shí)，基層治理創(chuàng)新錦標(biāo)賽帶來的遍地開花、重復(fù)創(chuàng)新、創(chuàng)新擴(kuò)散困難等問題開始顯現(xiàn)。因此，對(duì)基層治理創(chuàng)新進(jìn)行持續(xù)研究變得非常必要且迫切?；鶎又卫黼x不開政府的制定政策過程和行為邏輯，既有的官員晉升錦標(biāo)賽理論建立在一系列客觀的、可衡量的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，但基層治理領(lǐng)域的競(jìng)賽缺乏類似的關(guān)鍵指標(biāo)，基層治理錦標(biāo)賽指標(biāo)主要表現(xiàn)為基層創(chuàng)新。如此，我們需要超越既有錦標(biāo)賽理論的框架，建立新的理論框架來解釋基層治理過程中的政府競(jìng)爭(zhēng)行為及其背后的邏輯?；鶎又卫韯?chuàng)新涉及中央、省、市、基層多級(jí)政府利益關(guān)系，需在多層治理框架下，協(xié)調(diào)多元治理行動(dòng)者(多級(jí)政府)之間的關(guān)系，促進(jìn)基層治理創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展。

生動(dòng)的地方實(shí)踐為基層治理研究提供了豐富的現(xiàn)實(shí)素材，由“點(diǎn)”及“面”，為新時(shí)代洞察基層治理創(chuàng)新鋪陳新的可能性。X區(qū)和Y區(qū)一直是廣東省乃至全國(guó)社會(huì)改革的排頭兵，是新時(shí)代基層治理創(chuàng)新的典型地區(qū)，近年來進(jìn)行了大量有質(zhì)量、有高度的基層治理創(chuàng)新，貢獻(xiàn)了優(yōu)秀的地方案例，獲得了政界、學(xué)界的充分肯定。X區(qū)2018年探索建立黨組織統(tǒng)籌的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系，打造共建共治共享的基層治理新格局，提高黨組織的動(dòng)員能力，激發(fā)居民的參與熱情，推進(jìn)其參與行動(dòng)。Y區(qū)2013年開始探索社區(qū)營(yíng)造，走在了全省乃至全國(guó)的前列。X區(qū)和Y區(qū)同屬于G市，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件高度一致，理論上兩者之間的基層治理理念和經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該是具有高度同質(zhì)性的，基層治理資源是可以高度共享的；但現(xiàn)實(shí)是，X區(qū)和Y區(qū)之間呈現(xiàn)明顯的割裂和碎片化狀態(tài)，各自有不同的基層治理模式，缺乏必要的交流合作和資源鏈接，甚至是劍走偏鋒，你做的我一定不做，導(dǎo)致消耗了大量的人力、物力和財(cái)力成本，這一現(xiàn)象值得關(guān)注。應(yīng)該說，像X區(qū)和Y區(qū)這樣各自為戰(zhàn)的基層治理狀態(tài)并不特殊，而是一種非常普遍的現(xiàn)象，不僅體現(xiàn)在基層治理領(lǐng)域，還體現(xiàn)在其他社會(huì)治理領(lǐng)域。在基層治理從1.0時(shí)代向2.0時(shí)代跨越的改革攻堅(jiān)期，加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌是基層治理持續(xù)創(chuàng)新的突破口之一，值得關(guān)注和研究。

(二)文獻(xiàn)綜述

基層治理創(chuàng)新是我國(guó)公共管理學(xué)、政治學(xué)及社會(huì)學(xué)研究的重要議題，引起了眾多學(xué)者和專家的關(guān)注，其研究成果也蔚為大觀，根據(jù)研究目標(biāo)，可以分為兩大方面。一是政府創(chuàng)新。當(dāng)前，政府職能結(jié)構(gòu)中社會(huì)治理占的比重越來越高，這種政府職能結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致改革開放以來以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的基層政府競(jìng)爭(zhēng)格局逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)型，基層政府競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容日趨差異化、多元化，以社會(huì)治理創(chuàng)新為主的基層競(jìng)爭(zhēng)格局日益凸顯[1-3]。值得注意的是，同GDP、財(cái)稅收入等經(jīng)濟(jì)績(jī)效相比，社會(huì)治理績(jī)效由于可視性較低，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政績(jī)進(jìn)行精準(zhǔn)、客觀地評(píng)估和激勵(lì)變得困難[4-6]。在這種情況下基層政府若要試圖在政績(jī)競(jìng)賽中勝出，就要盡可能讓自己與眾不同，通過治理創(chuàng)新吸引上級(jí)政府的注意力。當(dāng)然，為規(guī)避或降低治理創(chuàng)新可能帶來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府的應(yīng)對(duì)措施也基本上殊途同歸，即熱衷于“局部試點(diǎn)-提煉經(jīng)驗(yàn)-廣泛推廣”的創(chuàng)新模式[7-8]。但有研究發(fā)現(xiàn)，這種做法往往在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更容易成功，在社會(huì)治理領(lǐng)域卻相對(duì)式微[9]，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的錦標(biāo)賽只考核地區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效，并不在乎具體方式的來源，如若成本低、速度快照樣受到基層政府歡迎?；鶎又卫礤\標(biāo)賽過于強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新本身的特點(diǎn)導(dǎo)致治理創(chuàng)新存在一定的排他性，缺乏橫向?qū)W習(xí)機(jī)制，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)難以擴(kuò)散，基層治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)往往容易停留于“盆景”階段，難以進(jìn)一步變?yōu)椤吧帧?，形成良性的集聚效?yīng)[10]。 二是多層治理。多層治理是對(duì)國(guó)家治理復(fù)雜性的政策回應(yīng)，它強(qiáng)調(diào)基于不同規(guī)則和不同維度，科學(xué)協(xié)調(diào)多元治理主體之間的關(guān)系[11]。在治理創(chuàng)新領(lǐng)域，作為多元行動(dòng)者之間一個(gè)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的協(xié)調(diào)過程，多層治理包括縱向和橫向兩個(gè)維度[12]。一方面，縱向協(xié)調(diào)重點(diǎn)關(guān)注多級(jí)政府之間的關(guān)系，其往往通過兩種方式進(jìn)行，即地方通過自下而上的方式影響國(guó)家行動(dòng)，國(guó)家通過自上而下的方式影響地方行動(dòng)[13]；另一方面，橫向協(xié)調(diào)重點(diǎn)關(guān)注不同政策部門或領(lǐng)域之間、不同地區(qū)之間以及國(guó)家和非國(guó)家行動(dòng)者之間的多元分歧[14]。作為中央對(duì)地方政策制定具有強(qiáng)制約束力的國(guó)家，中國(guó)為研究地方政府多層治理提供了一個(gè)差異化的情境和研究視角[15-16]。

綜合來說，現(xiàn)有文獻(xiàn)分別對(duì)政府創(chuàng)新和多層治理開展了大量研究，但很少把二者結(jié)合起來，從多層治理視角審視基層政府創(chuàng)新錦標(biāo)賽的優(yōu)化路徑。本文試圖在既有政府錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)研究的基礎(chǔ)上，運(yùn)用多層治理理論，立足于X區(qū)和Y區(qū)基層治理創(chuàng)新實(shí)踐，分析“中央-地方”政府間圍繞創(chuàng)新治理目標(biāo)和治理框架開展的復(fù)雜互動(dòng)過程和暴露出的問題，提煉基層治理過程中政府創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)行為背后的邏輯，期望能在一定程度上為理論界和實(shí)踐界把握新時(shí)代基層治理創(chuàng)新提供前瞻視角。

二、多層治理視角下的基層創(chuàng)新錦標(biāo)賽：一個(gè)研究設(shè)計(jì)

多層治理理論是研究多中心、多部門、多行動(dòng)者條件下治理行動(dòng)如何開展的重要解釋框架，基層治理創(chuàng)新是中國(guó)政府探索實(shí)驗(yàn)主義創(chuàng)新治理的實(shí)踐模式之一。本文試圖利用多層治理理論詮釋基層創(chuàng)新錦標(biāo)賽背后的邏輯。

(一)研究框架

理論和實(shí)踐證明，基層治理創(chuàng)新過程會(huì)嵌入一個(gè)多層治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，多級(jí)政府進(jìn)行頻繁互動(dòng)。上級(jí)政府基于自上而下的強(qiáng)行性權(quán)威對(duì)基層治理進(jìn)行政策輸出和任務(wù)分解；基層政府則自下而上對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行。在多層治理視角下，基層治理創(chuàng)新涉及中央、省、市、基層政府之間復(fù)雜的府際互動(dòng)關(guān)系。中央、省、市三者之間依次體現(xiàn)為科層制的自上而下的強(qiáng)關(guān)系，面對(duì)這種強(qiáng)關(guān)系，基于治理錦標(biāo)賽邏輯，基層政府會(huì)積極回應(yīng)上級(jí)政府的治理創(chuàng)新任務(wù)；而基層政府之間則體現(xiàn)為缺乏交流合作的弱關(guān)系。不同于GDP錦標(biāo)賽，同一地方的基層政府之間存在著激烈的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)，它們總是試圖通過發(fā)送“治理創(chuàng)新”這一信號(hào)來超越彼此，實(shí)施差異化的創(chuàng)新策略，以此標(biāo)示自身經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)特性。雖然中央、省、市三者與基層級(jí)政府都是自上而下的強(qiáng)關(guān)系，但強(qiáng)關(guān)系的程度并不同，其中市的程度最高，是基層治理創(chuàng)新統(tǒng)籌發(fā)展的核心治理主體。一方面，市級(jí)政府應(yīng)該向上主動(dòng)建構(gòu)和中央、省之間的治理訴求輸出渠道；另一方面，也應(yīng)該向下加強(qiáng)市級(jí)統(tǒng)籌和制度供給。本文的研究框架如圖1所示。

圖1 研究框架

(二)研究方法

X區(qū)和Y區(qū)是廣東省乃至全國(guó)基層治理創(chuàng)新的典型地區(qū)，治理經(jīng)驗(yàn)各具特色，同時(shí)X區(qū)和Y區(qū)同屬于G市，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化結(jié)構(gòu)高度相似。通過案例比較，可以貢獻(xiàn)出更多精細(xì)化的基層治理創(chuàng)新研究。因此，本研究選擇X區(qū)和Y區(qū)作為典型個(gè)案進(jìn)行比較研究。

(三)資料來源

研究資料主要由兩部分構(gòu)成。第一，2018—2019年，我們深入X區(qū)、Y區(qū)政法委、社區(qū)和社會(huì)組織進(jìn)行參與式觀察；第二，查閱近年X區(qū)、Y區(qū)政法委的文件獲取資料。以上有助于更好地對(duì)X區(qū)和Y區(qū)進(jìn)行比較研究以揭示基層治理錦標(biāo)賽中地方政府的創(chuàng)新邏輯。

三、基層創(chuàng)新錦標(biāo)賽：以X區(qū)和Y區(qū)為例

X區(qū)和Y區(qū)位于珠三角腹地，北接廣州，南近港澳，是廣佛都市圈、粵港澳經(jīng)濟(jì)圈的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁、社會(huì)資本雄厚，作為廣東省乃至全國(guó)社會(huì)治理改革的排頭兵，積極探索創(chuàng)新社會(huì)治理模式。Y區(qū)一直是廣東省的綜合改革試驗(yàn)區(qū)，引領(lǐng)廣東省社會(huì)治理先河，積極創(chuàng)新社區(qū)營(yíng)造、社區(qū)基金會(huì)和公益創(chuàng)投等基層治理模式。

(一)案例描述

1.X區(qū)社會(huì)動(dòng)員

近年來，X區(qū)一直致力于動(dòng)員居民參與，加強(qiáng)基層善治。根據(jù)黨的十八大精神， 2013年，X區(qū)在全國(guó)率先設(shè)立社會(huì)政策觀測(cè)站，針對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題為政府決策部門收集民聲民意，形成“社案”供決策部門參考，開辟了社會(huì)動(dòng)員的新渠道。設(shè)立社會(huì)政策觀測(cè)站的目的非常明確，就是要助力建立社情民意匯集和分析機(jī)制，從而有效吸納公眾的利益要求，提高公眾對(duì)社會(huì)政策的理解和認(rèn)知度?？偠灾?，X區(qū)希望賦予社會(huì)觀測(cè)站包括政府部門、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、社會(huì)問題研究專家等在內(nèi)的多元主體以社會(huì)研究功能，以“社案”的方式進(jìn)行整合，構(gòu)建起研判、解決社會(huì)問題的信息庫(kù)、資源庫(kù)、專家?guī)?，形成政府決策部門與公眾“四位一體”的對(duì)接平臺(tái)。2016年，X區(qū)成立了第一個(gè)社案研發(fā)與評(píng)估中心，服務(wù)人群5萬人。2017年，黨的十九大提出“加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和能力建設(shè)”，X區(qū)開始探索建立黨組織統(tǒng)籌的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系，打造共建共治共享的基層治理新格局。從時(shí)間維度上，X區(qū)的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系的建設(shè)可梳理為三個(gè)階段：準(zhǔn)備階段、啟動(dòng)階段和深入階段。

一是準(zhǔn)備階段。2017年來，中央、廣東省、G市、X區(qū)相繼發(fā)布一系列文件精神，對(duì)基層治理提出了更加明確的要求。2017年，X區(qū)積極落實(shí)“統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、研究、推動(dòng)”的社會(huì)治理職能，探索完善黨建引領(lǐng)下的“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”模式，為2018年啟動(dòng)新型特色社會(huì)動(dòng)員體系打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。主要工作包括以下幾點(diǎn)：推動(dòng)基層治理樞紐平臺(tái)——X區(qū)創(chuàng)益中心實(shí)體化運(yùn)營(yíng)，將X區(qū)社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)為樞紐型社會(huì)組織，并制定了《X區(qū)創(chuàng)益中心實(shí)體化運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)》。為進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)各界參與基層治理，挖掘及解決X區(qū)基層治理難題，2017年10—11月，X區(qū)舉辦“社研與社聯(lián)”主題調(diào)研大賽，面向社會(huì)公開征集調(diào)研團(tuán)隊(duì)29個(gè)(2)“社研與社聯(lián)”主題調(diào)研大賽是近年來X區(qū)首次針對(duì)基層治理問題，面向社區(qū)直接開展調(diào)研的比賽。調(diào)研大賽是經(jīng)驗(yàn)研究、理論研究，也是行動(dòng)研究和實(shí)證研究，社區(qū)的服務(wù)機(jī)構(gòu)和工作人員與學(xué)者共同合作，將已有的做法在理論框架下進(jìn)行檢驗(yàn)，也將創(chuàng)新理論在社區(qū)內(nèi)進(jìn)一步應(yīng)用實(shí)施，是在社區(qū)開辟理論和實(shí)證結(jié)合的基層治理試驗(yàn)田。。二是啟動(dòng)階段。2018年3月，X區(qū)出臺(tái)《X區(qū)試點(diǎn)建立新型特色社會(huì)動(dòng)員體系工作方案》，正式啟動(dòng)從基層治理1.0時(shí)代向基層治理2.0時(shí)代跨越的步伐，共征集30個(gè)試點(diǎn)社區(qū)(其中，農(nóng)村社區(qū)7個(gè)、村改居社區(qū)16個(gè)、城市社區(qū)6個(gè)、混合社區(qū)1個(gè))。三是深入階段。培育鄰里互助類社區(qū)樞紐型機(jī)構(gòu)，以鄰里互助類社區(qū)社會(huì)組織為樞紐帶動(dòng)其他社區(qū)社會(huì)組織。開展社區(qū)實(shí)習(xí)優(yōu)才計(jì)劃，引入社會(huì)學(xué)等相關(guān)專業(yè)的實(shí)習(xí)生進(jìn)入試點(diǎn)社區(qū)實(shí)習(xí)，成立社會(huì)建設(shè)顧問團(tuán)掛點(diǎn)社區(qū)擔(dān)任“社會(huì)動(dòng)員點(diǎn)導(dǎo)師”，參與社會(huì)動(dòng)員全過程。

2.Y區(qū)社區(qū)營(yíng)造

2013年，Y區(qū)開始推動(dòng)社區(qū)營(yíng)造，構(gòu)建公眾充分參與、多方合作共建的社區(qū)工作模式。Y區(qū)推動(dòng)社區(qū)營(yíng)造的初衷是區(qū)內(nèi)一直以來存在社會(huì)發(fā)育不足等問題，如果不進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，單純靠黨和政府自上而下的管理，放任市場(chǎng)無節(jié)制的利益訴求，社會(huì)的主體性和自主性很難建立起來，Y區(qū)希望借助社區(qū)營(yíng)造進(jìn)行社會(huì)培育，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。2014年，Y區(qū)發(fā)布《Y區(qū)社會(huì)體制綜合改革2014年工作要點(diǎn)》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)社區(qū)營(yíng)造、挖掘社區(qū)資源、培育社區(qū)組織、促進(jìn)社區(qū)參與、打造社區(qū)發(fā)展共同體，為促進(jìn)社區(qū)全面發(fā)展探索經(jīng)驗(yàn)”。目前，社區(qū)營(yíng)造的支持體系已經(jīng)基本搭建起來，其中Y區(qū)政法委負(fù)責(zé)政策制定和統(tǒng)籌指導(dǎo)，Y區(qū)社會(huì)創(chuàng)新中心負(fù)責(zé)智力支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，村居、社會(huì)機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織負(fù)責(zé)實(shí)施。社區(qū)營(yíng)造工作開展以來，Y區(qū)通過公益創(chuàng)新大賽和鎮(zhèn)(街道)創(chuàng)新項(xiàng)目對(duì)社區(qū)營(yíng)造項(xiàng)目進(jìn)行了大量資金扶持。2013—2016年，Y區(qū)社區(qū)營(yíng)造的投入資金達(dá)到505萬元；鎮(zhèn)(街道)部門在區(qū)資金扶持的基礎(chǔ)上進(jìn)行配套投入，帶動(dòng)資金超過1 000萬元。村(社區(qū))雖然財(cái)力有限，但也能結(jié)合自身?xiàng)l件為社區(qū)營(yíng)造項(xiàng)目提供場(chǎng)地、活動(dòng)物資等支持。2017年Y區(qū)將區(qū)委政法委與區(qū)民政人社局兩個(gè)部門的公益創(chuàng)投賽事進(jìn)行整合，啟動(dòng)社會(huì)建設(shè)“眾創(chuàng)共善”計(jì)劃。2018年和2019年，Y區(qū)將社會(huì)創(chuàng)新中心、區(qū)慈善會(huì)、區(qū)殘聯(lián)、區(qū)婦聯(lián)的原有公益創(chuàng)投賽事和區(qū)民政人社局養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域資助統(tǒng)一納入該計(jì)劃，扶持資金擴(kuò)大到4 400萬元。

(二)案例比較

研究X區(qū)和Y區(qū)基層治理統(tǒng)籌，我們先要提出一個(gè)假設(shè)并證明它，即在承認(rèn)基層治理異質(zhì)性的前提下，X區(qū)和Y區(qū)治理創(chuàng)新同質(zhì)化傾向明顯，有統(tǒng)籌治理的必要性和可行性。中國(guó)情境下的基層治理在一定程度上是一種政治過程。新時(shí)代X區(qū)和Y區(qū)基層治理創(chuàng)新與時(shí)俱進(jìn)，黨的十九屆四中全會(huì)提出完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”社會(huì)治理體系以來，X區(qū)和Y區(qū)的基層治理創(chuàng)新雖然形式上各不相同，但實(shí)際上是殊途同歸，充分遵循中央的基層治理政策，在相當(dāng)程度上具有同質(zhì)性和可統(tǒng)籌性。我們從三個(gè)維度進(jìn)一步闡釋。

1.回歸自治本位

為促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，重新建構(gòu)新時(shí)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，即在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮居民自治組織的基礎(chǔ)作用，與政府治理良性互動(dòng)，與其他組織協(xié)同共治，逐步提升基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。X區(qū)社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)社區(qū)出臺(tái)了《X區(qū)新型特色社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)社區(qū)試行黨組織統(tǒng)籌的議事協(xié)商機(jī)制工作指引》，社區(qū)黨組織統(tǒng)籌建立分類分層的議事協(xié)商制度，廣泛凝聚共識(shí)，科學(xué)回應(yīng)居民需求。X區(qū)還結(jié)合部分鎮(zhèn)街的成熟經(jīng)驗(yàn)，基于“微治理”理論，制定了《X區(qū)城市社區(qū)“樓長(zhǎng)制”工作指引》，進(jìn)一步落實(shí)“樓長(zhǎng)制”。Y區(qū)社區(qū)營(yíng)造的本質(zhì)是倡導(dǎo)居民自治，表現(xiàn)為依托市民團(tuán)體開展一種自下而上的社區(qū)運(yùn)動(dòng)。自2013年起，Y區(qū)結(jié)合基層治理的突出問題，嘗試通過培養(yǎng)基層治理人才、培育社會(huì)組織、完善公共服務(wù)等社區(qū)營(yíng)造方式推動(dòng)基層善治。

2.完善治理機(jī)制

新時(shí)代基層治理創(chuàng)新總體呈現(xiàn)治理技術(shù)化、系統(tǒng)化和專業(yè)化等特征。一是治理技術(shù)化。為規(guī)避粗放式、低質(zhì)量的創(chuàng)新，X區(qū)社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)社區(qū)制定了居民利益表達(dá)機(jī)制工作指引、社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)推薦標(biāo)準(zhǔn)、青少年參與社區(qū)治理指引、分類分層議事協(xié)商制度和黨建引領(lǐng)“樓長(zhǎng)制”工作指引。以上工作有效回應(yīng)了當(dāng)前社區(qū)治理持續(xù)創(chuàng)新的難題，提供了清晰的社區(qū)治理工作方向、工作方法和工作流程，具有較強(qiáng)的可操作性和實(shí)踐意義。Y區(qū)制定了《Y區(qū)企業(yè)社工項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)指引》，對(duì)購(gòu)買方、服務(wù)方和評(píng)估方的功能定位、相互關(guān)系、服務(wù)原則、項(xiàng)目管理等內(nèi)容進(jìn)行了界定并提供了相應(yīng)的操作指引。二是治理專業(yè)化。2018年X區(qū)成立了社會(huì)動(dòng)員顧問團(tuán)，顧問團(tuán)作為社會(huì)動(dòng)員實(shí)踐的專家?guī)欤谈橷區(qū)社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)過程，參與動(dòng)員督導(dǎo)及評(píng)估工作，并提供理論支持。Y區(qū)舉辦“社會(huì)工作與社區(qū)營(yíng)造專題培訓(xùn)班”和“基層社會(huì)建設(shè)專題培訓(xùn)班”，對(duì)社區(qū)干部進(jìn)行培訓(xùn)，這些有思想、有魄力、有膽識(shí)的基層干部正成長(zhǎng)為社區(qū)營(yíng)造的生力軍和中堅(jiān)力量。三是治理系統(tǒng)化。X區(qū)政法委是少數(shù)有核心業(yè)務(wù)，善于用社會(huì)工作方法進(jìn)行基層治理頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能部門。2012—2016年，X區(qū)設(shè)計(jì)了“1+8+N”的創(chuàng)益體系，聯(lián)合工會(huì)、共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、民政等部門打好X區(qū)社會(huì)服務(wù)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2017年，X區(qū)提出“雙研三聯(lián)”(即研究、研發(fā)，聯(lián)合、聯(lián)盟、聯(lián)動(dòng))的社區(qū)治理2.0版本。2018年，X區(qū)開啟了新型特色社會(huì)動(dòng)員體系的試點(diǎn)探索工作。從宏觀上，Y區(qū)社區(qū)營(yíng)造工作整合區(qū)屬各相關(guān)部門統(tǒng)籌指導(dǎo)；從微觀上，Y區(qū)各鎮(zhèn)(街)立足自身特點(diǎn)，確定轄區(qū)社區(qū)營(yíng)造示范點(diǎn)的工作重點(diǎn)，制訂工作規(guī)劃及工作流程，整合轄區(qū)內(nèi)公共資源和社會(huì)資源，打造多方交流議事平臺(tái)，形成行政服務(wù)、經(jīng)費(fèi)支援、多方協(xié)調(diào)的局面。

3.強(qiáng)化基層黨建

X區(qū)和Y區(qū)都是全國(guó)基層治理創(chuàng)新先行區(qū)，都遇到了基層治理和黨建創(chuàng)新的問題，并率先進(jìn)行了一系列改革探索。X區(qū)制定了《關(guān)于在社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)社區(qū)建立利益表達(dá)機(jī)制的工作指引》，旨在指導(dǎo)基層黨組織做實(shí)社會(huì)動(dòng)員，協(xié)助基層建立平臺(tái)和機(jī)制，規(guī)范基層各利益主體以正確方式表達(dá)訴求，培育、提升各類主體表達(dá)自身合法利益的能力，促進(jìn)基層參與。同時(shí)，X區(qū)出臺(tái)了《X區(qū)新型特色社會(huì)動(dòng)員試點(diǎn)社區(qū)試行黨組織統(tǒng)籌的議事協(xié)商機(jī)制工作指引》，廣泛凝聚共識(shí)。

2014年，伴隨“社區(qū)營(yíng)造”一詞首次出工作文件中，Y區(qū)整合多方力量進(jìn)行“自下而上”的基層治理創(chuàng)新。2018年11月，Y區(qū)成立了Y區(qū)社會(huì)組織促進(jìn)中心，旨在探索“黨建+社建”雙向互建的新模式，推動(dòng)社會(huì)組織黨建工作水平的提升。2019年，Y區(qū)黨建引領(lǐng)和社區(qū)營(yíng)造進(jìn)一步整合。2019年3月，Y區(qū)出臺(tái)《Y區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新工作實(shí)施方案》，通過黨建引領(lǐng)、培育組織、健全機(jī)構(gòu)、活化陣地、豐富資源五個(gè)工程，增強(qiáng)整合能力，形成了“自下而上”“自上而下”的雙渠道基層治理創(chuàng)新模式。

(三)問題與原因

中國(guó)地方政府往往以試點(diǎn)的方式積累創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)?；鶎诱`活性高，船小好調(diào)頭，一直以來是基層治理創(chuàng)新的主力軍和重要主體。但無論是試點(diǎn)還是創(chuàng)新都不是目的，而是一種工具或手段，在整個(gè)創(chuàng)新過程特別是創(chuàng)新后期，高質(zhì)量擴(kuò)散和統(tǒng)籌則成為創(chuàng)新工作的重點(diǎn)。然而，由于缺少自上而下的權(quán)威介入，實(shí)踐過程中的基層政府間往缺乏往橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，治理創(chuàng)新協(xié)同能力弱，“零和博弈”競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新同質(zhì)化和碎片化等問題凸現(xiàn)。

同多數(shù)基層創(chuàng)新一樣，X區(qū)和Y區(qū)基層治理創(chuàng)新也存在創(chuàng)新主體協(xié)調(diào)失效、創(chuàng)新政策碎片化的問題。改革開放40多年來，X區(qū)和Y區(qū)作為治理創(chuàng)新的典型代表，屢次被中央提及，被廣東省賦予全省改革試點(diǎn)的重任，率先為全國(guó)2 000個(gè)縣(區(qū))打造“共建共治共享”的社會(huì)治理格局探路，貢獻(xiàn)了很多寶貴的地方經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也存在社會(huì)治理領(lǐng)域常有的“九龍治水”問題。作為G市的一部分，X區(qū)和Y區(qū)基層治理有相當(dāng)多的合作空間，完全可以通過資源共享、經(jīng)驗(yàn)共享、創(chuàng)新統(tǒng)籌，達(dá)到1+1>2的效果。然而現(xiàn)實(shí)情況是，X區(qū)和Y區(qū)基層創(chuàng)新雖然遍地開花，但是過于注重創(chuàng)新，忽視擴(kuò)散統(tǒng)籌，過度使用創(chuàng)新資源，導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生，同時(shí)兩區(qū)分別既吸引其他地方社區(qū)前來學(xué)習(xí)，也頻繁到外地交流學(xué)習(xí)，反而兩區(qū)之間的互動(dòng)卻很少。

這里舉兩個(gè)例子：一是公益創(chuàng)投。2012年以來，X區(qū)和Y區(qū)每年都會(huì)開展基層治理公益創(chuàng)投活動(dòng)，并取得很好的治理成效，但其弊端也逐步顯露，如重復(fù)資助、資金規(guī)模小、缺乏統(tǒng)籌，社會(huì)組織和政府工作人員的觀念意識(shí)陳舊，專業(yè)能力和創(chuàng)新能力不足等，導(dǎo)致創(chuàng)投資金使用效益不高，項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展能力弱。2019年，Y區(qū)“眾創(chuàng)共善”計(jì)劃探索了政府創(chuàng)投資源整合的可行機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，制訂了一套切實(shí)可行的資源整合及運(yùn)作機(jī)制。資源整合后，整體資金的規(guī)劃使用、規(guī)范管理、成效評(píng)價(jià)更加科學(xué)合理。目前，該模式已經(jīng)復(fù)制推廣至鎮(zhèn)(街道)層面的公益創(chuàng)投賽事，并吸引了省內(nèi)外各地紛紛前來學(xué)習(xí)，反而X區(qū)并沒有積極借鑒Y區(qū)的做法，再次反映出基層創(chuàng)新“墻內(nèi)開花墻外香”的問題。二是黨建引領(lǐng)。社會(huì)動(dòng)員與社區(qū)營(yíng)造都強(qiáng)調(diào)黨組織統(tǒng)籌的重要性。Y區(qū)在2019年成為廣東省高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)以來，大力推動(dòng)基層治理創(chuàng)新，制訂了《Y區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新工作實(shí)施方案》，并于2019年8月正式啟動(dòng)相關(guān)人才的培養(yǎng)計(jì)劃，圍繞基層治理創(chuàng)新，建立分類、分層、以實(shí)踐為導(dǎo)向的能力培養(yǎng)體系。X區(qū)于2018年探索黨組織統(tǒng)籌的新型特色社會(huì)動(dòng)員體系，建立了包括制度制定、課程設(shè)置、師資聘用在內(nèi)的科學(xué)全面的社會(huì)動(dòng)員培訓(xùn)體系，并多次舉辦各種能力培訓(xùn)班和專題培訓(xùn)班，為推進(jìn)社會(huì)動(dòng)員提供人才保障。理論上，X區(qū)和Y區(qū)可以憑借近水樓臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，在黨建培訓(xùn)方面充分交流，在相關(guān)培訓(xùn)制度、培訓(xùn)機(jī)制、課程設(shè)置、培訓(xùn)師資等方面進(jìn)行合作共享，做強(qiáng)做精。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，兩區(qū)依舊沒有突破各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗的窘境。

四、基層創(chuàng)新邏輯轉(zhuǎn)型：從分散到統(tǒng)籌

試點(diǎn)是基層治理創(chuàng)新的謹(jǐn)慎之舉，并非常態(tài)。X區(qū)和Y區(qū)基層治理試點(diǎn)已相對(duì)成熟，要適時(shí)超越分散治理，推進(jìn)治理擴(kuò)散和市域治理統(tǒng)籌，在尊重基層治理異質(zhì)性和創(chuàng)新自由的前提下，明晰各級(jí)政府的治理邊界，充分發(fā)揮治理統(tǒng)籌的集聚效應(yīng)。

(一)基層治理創(chuàng)新主體及創(chuàng)新行為

在多層治理視角下，X區(qū)和Y區(qū)的基層治理創(chuàng)新涉及中央、廣東省、G市與X區(qū)和Y區(qū)之間復(fù)雜的府際互動(dòng)關(guān)系。面對(duì)來自中央、廣東省和G市的自上而下的強(qiáng)關(guān)系，X區(qū)和Y區(qū)積極回應(yīng)上級(jí)政府基層治理偏好和創(chuàng)新任務(wù)；然而，基于治理錦標(biāo)賽邏輯，X區(qū)和Y區(qū)兩者之間體現(xiàn)為明顯統(tǒng)籌不足的弱關(guān)系。

1.外在治理主體

(1)中央。黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)重要論斷對(duì)基層治理話語(yǔ)體系構(gòu)建具有重要指導(dǎo)意義。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)為新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理進(jìn)一步指明了方向，提出構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理體系。

X區(qū)和Y區(qū)高度重視來自中央的肯定，遵循黨引導(dǎo)基層治理的方針，積極進(jìn)行基層創(chuàng)新。近年來，X區(qū)先后被評(píng)為“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”“全國(guó)首批農(nóng)村幸福社區(qū)建設(shè)示范單位”“第二批全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，并獲得“2019年社會(huì)治理創(chuàng)新典范區(qū)”“2019年加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理優(yōu)秀單位”和“2019年度中國(guó)十大社會(huì)創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)”三項(xiàng)殊榮。Y區(qū)作為中國(guó)較早探索社會(huì)治理創(chuàng)新的地區(qū)之一，被評(píng)為“2019年社會(huì)治理創(chuàng)新典范城市”，并入選了“2019年中國(guó)社會(huì)治理典型案例試點(diǎn)縣市”(3)2018年12月15日，由《小康》雜志社與清華大學(xué)社會(huì)治理與發(fā)展研究院共同發(fā)起“社會(huì)治理百佳縣市”調(diào)研活動(dòng)啟動(dòng)，雙方共同成立社會(huì)治理課題組，計(jì)劃三年內(nèi)在全國(guó)范圍選取100個(gè)市、縣和基層單位作為基層社會(huì)治理創(chuàng)新試點(diǎn)，對(duì)中國(guó)社會(huì)治理典型案例進(jìn)行選編。而中國(guó)社會(huì)治理典型案例試點(diǎn)縣市則會(huì)被課題組作為社會(huì)治理創(chuàng)新典型樣本進(jìn)行分析研究，進(jìn)而向全社會(huì)推廣。。Y區(qū)涌現(xiàn)了一批在全國(guó)具有創(chuàng)新性、突破性、引領(lǐng)性的社會(huì)治理創(chuàng)新案例，如“眾創(chuàng)共善計(jì)劃”入選2019年全國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理優(yōu)秀案例；Y區(qū)檢察院成為全國(guó)未成年人檢察工作創(chuàng)新實(shí)踐基地；Y區(qū)法院群眾訴導(dǎo)服務(wù)計(jì)劃被央視專題報(bào)道；Y區(qū)啟創(chuàng)社工中心獲中國(guó)社工師聯(lián)合會(huì)首批50家“美好社區(qū)計(jì)劃共營(yíng)伙伴”稱號(hào)，等等。

(2)廣東省。在改革開放40周年之際，習(xí)近平總書記對(duì)開創(chuàng)廣東工作新局面提出了“四個(gè)走在全國(guó)前列”的明確要求，從戰(zhàn)略上為廣東社會(huì)治理持續(xù)創(chuàng)新進(jìn)一步指明了方向，對(duì)廣東社會(huì)治理創(chuàng)新具有重要指導(dǎo)意義。廣東省一直高度重視基層治理工作。2017年，根據(jù)《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，廣東省政府制定了《廣東省城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》。2018年7月，為營(yíng)造人人參與社區(qū)治理的良好氛圍，廣東省民政廳開展了以“尋找2018年度廣東省城鄉(xiāng)社區(qū)治理十大創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)”為主題的評(píng)選活動(dòng)。2018年8月，廣東省委、省政府制定了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委和政府要把城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作納入重要議事日程，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策標(biāo)準(zhǔn)體系。2018年6月，廣東省委十二屆四次全會(huì)號(hào)召貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，以黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，承擔(dān)起“四個(gè)走在全國(guó)前列”的重大使命。

廣東省利用自上而下的強(qiáng)制性權(quán)威將基層治理任務(wù)分解給X區(qū)和Y區(qū)并得到積極回應(yīng)。2012年，Y區(qū)“兩社三工”社區(qū)管理服務(wù)模式被評(píng)為廣東省12個(gè)社會(huì)創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目之一。2017年，Y區(qū)成為廣東省開展創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理專項(xiàng)改革三個(gè)試點(diǎn)單位之一。2018年，廣東省委批復(fù)Y區(qū)率先建設(shè)廣東省高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。為貫徹落實(shí)“廣東在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列”的指示，回應(yīng)社會(huì)治理相對(duì)滯后的問題，Y區(qū)整合碎片化的公益創(chuàng)投賽事，開展“眾創(chuàng)共善計(jì)劃”，探索黨建引領(lǐng)“雙驅(qū)三化”的社會(huì)治理創(chuàng)新模式。目前，“眾創(chuàng)共善計(jì)劃”已成為資源整合、多元共建、協(xié)同發(fā)展的平臺(tái)，并進(jìn)一步成為廣東省基層治理創(chuàng)新引擎和驅(qū)動(dòng)器。

(3)G市。G市充分利用改革開放率先發(fā)展的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，因地制宜、各區(qū)施策，作出了基層治理創(chuàng)新性貢獻(xiàn)，積累了G市經(jīng)驗(yàn)，如“大部制改革”“政經(jīng)分離”“三級(jí)直聯(lián)制”“一門一網(wǎng)式”“公共部門決策咨詢制度”“社區(qū)營(yíng)造”等。新時(shí)代以來，G市基層治理創(chuàng)新與時(shí)俱進(jìn)。2017年，G市制定了《中共G市委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層治理工作的意見》，提出“強(qiáng)化一個(gè)龍頭、構(gòu)建四個(gè)體系”的由管理向治理、一元向多元、傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的基層治理思路。2018年，G市榮膺“2018年全國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新示范市”，G市委政法委獲得“2018年全國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新示范單位”稱號(hào)。其“探索實(shí)踐區(qū)域化黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新”項(xiàng)目被評(píng)為全國(guó)基層黨建創(chuàng)新優(yōu)秀案例，“共享社區(qū)”項(xiàng)目榮獲第四屆(2018)中國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)優(yōu)秀實(shí)踐案例50強(qiáng)。2019年，作為廣東省探索基層治理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)典型，根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)精神，G市的工作重點(diǎn)聚焦于推動(dòng)基層黨建和創(chuàng)新基層治理充分結(jié)合上。

但是，一直以來，G市基層治理也存在五區(qū)統(tǒng)籌力度不夠的問題，目前基本停留在鼓勵(lì)五區(qū)自由競(jìng)爭(zhēng)、單打獨(dú)斗的階段。G市基層治理五區(qū)統(tǒng)籌不足有一定客觀因素。一是G市五個(gè)區(qū)(包括X區(qū)和Y區(qū))原本是隸屬于G市的五個(gè)縣，于2002年正式合并成G市，所以五區(qū)各自為政的現(xiàn)象一直存在；二是在理論和實(shí)踐都認(rèn)為縣區(qū)級(jí)是最好的政策實(shí)驗(yàn)田的背景下，中央和廣東省積極鼓勵(lì)X區(qū)和Y區(qū)進(jìn)行基層治理創(chuàng)新，特別是2011年廣東省確定X區(qū)為“省直管縣”(4)2011年，廣東省確定X區(qū)為廣東省首個(gè)省直管縣試點(diǎn)，由此拉開X區(qū)“省直管縣”改革的序幕。試點(diǎn)后，X區(qū)擁有了地級(jí)市的管理權(quán)限和行政執(zhí)法權(quán)限，創(chuàng)新空間變得更大；三是由于市級(jí)政府治理權(quán)限過小、邊界不清等制度問題，導(dǎo)致G市缺乏創(chuàng)新動(dòng)力，怠于承擔(dān)更多責(zé)任和工作，況且X區(qū)和Y區(qū)的創(chuàng)新成果也是屬于G市的。

2.內(nèi)在治理主體

X區(qū)和Y區(qū)具有充分的治理能動(dòng)性。首先，X區(qū)和Y區(qū)是縣區(qū)級(jí)政府，具有較完備的政策試錯(cuò)主動(dòng)權(quán)。其次，X區(qū)和Y區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，分別蟬聯(lián)2019年全國(guó)百?gòu)?qiáng)區(qū)榜首和第二，并且均上榜2019年“中國(guó)新型智慧城市百?gòu)?qiáng)縣”(5)參見《中國(guó)新型智慧城市建設(shè)與發(fā)展綜合影響力評(píng)估》(2019)。，此外，兩區(qū)社會(huì)資本豐富，政府官員執(zhí)政能力強(qiáng)、執(zhí)政理念新，在基層政府創(chuàng)新中發(fā)揮著非常重要的作用。

在很多情況下，X區(qū)和Y區(qū)的基層治理創(chuàng)新是自主探索完成的，在開始階段也沒有推廣擴(kuò)散的主觀意愿。X區(qū)和Y區(qū)基層治理錦標(biāo)賽的內(nèi)在動(dòng)力因素可以概括為四個(gè)方面：一是治理能力較強(qiáng)。X區(qū)和Y區(qū)基層治理創(chuàng)新一直走在全國(guó)前列，伴隨基層治理不斷推進(jìn)，政府的治理意識(shí)和治理能力增強(qiáng)，治理經(jīng)驗(yàn)更加成熟，具有研究生學(xué)歷的街道和基層干部已不鮮見。新生的支持型、平臺(tái)型社會(huì)組織也在政府的扶持下逐漸走向強(qiáng)大，社會(huì)組織的工作人員很多是知名大學(xué)社會(huì)工作、社會(huì)政策專業(yè)的研究生，具有很強(qiáng)的專業(yè)能力。另外，學(xué)界相關(guān)研究更加深入，通過學(xué)術(shù)會(huì)議、課題論證、決策建言等渠道積極進(jìn)行學(xué)術(shù)話語(yǔ)擴(kuò)散并為政府所用。二是基層創(chuàng)新路徑依賴。X區(qū)和Y區(qū)是新時(shí)代基層治理創(chuàng)新的典型地區(qū)，進(jìn)行了大量有質(zhì)量、有高度的創(chuàng)新，并獲得了政界、學(xué)界的充分肯定，同時(shí)為其他地區(qū)基層治理創(chuàng)新提供了豐富的地方經(jīng)驗(yàn)。三是其他地區(qū)的影響。在政績(jī)晉升激勵(lì)下，鄰近的深圳、珠海、中山和東莞等地展開了轟轟烈烈的基層治理創(chuàng)新錦標(biāo)賽，對(duì)X區(qū)和Y區(qū)形成了一股強(qiáng)大的創(chuàng)新推動(dòng)力。四是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。X區(qū)和Y區(qū)位于珠三角腹地，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁，社會(huì)資本雄厚，為基層治理創(chuàng)新提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和財(cái)務(wù)保證。

(二)多層治理視角下的基層創(chuàng)新統(tǒng)籌路徑

從多層治理視角出發(fā)，基層治理創(chuàng)新需要協(xié)調(diào)多級(jí)政府間的治理訴求和政策偏好，這意味著需要在中央、省、市、基層政府之間分擔(dān)行動(dòng)責(zé)任。當(dāng)前正處于基層治理改革的攻堅(jiān)期，X區(qū)和Y區(qū)是基層治理創(chuàng)新先行地區(qū)，面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，加強(qiáng)治理統(tǒng)籌擴(kuò)散，可以在相當(dāng)程度上降低創(chuàng)新成本、增加創(chuàng)新收益、提高創(chuàng)新效率。當(dāng)然，與其他錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)一樣，基層治理創(chuàng)新最終指向的仍然是官員晉升競(jìng)爭(zhēng)，如果治理統(tǒng)籌無法帶來政績(jī)和晉升，部分基層官員將缺乏合作動(dòng)力。如果缺乏正式制度及制約規(guī)則，任由基層政府自愿合作，其結(jié)果很可能是這種非正式的合作存在很大的偶然性與不穩(wěn)定性，難以持續(xù)，甚至不開展合作。因此，需要制定規(guī)范完善的治理創(chuàng)新多層治理框架，厘清各級(jí)政府的治理邊界。

我們可以把基層創(chuàng)新統(tǒng)籌細(xì)分為源頭統(tǒng)籌和過程統(tǒng)籌兩類。其中，源頭統(tǒng)籌是基于上級(jí)政府的權(quán)威，基層治理創(chuàng)新一開始就統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌運(yùn)行，擁有共同的治理理念、治理體制機(jī)制及治理資源。基于多層治理視角，源頭統(tǒng)籌的動(dòng)力大多數(shù)情況來自省、市自上而下的威權(quán)，來自基層政府自由合作的可能性很小。進(jìn)一步分析源頭統(tǒng)籌動(dòng)力的強(qiáng)弱性，省、市的統(tǒng)籌動(dòng)力強(qiáng)度沒有顯著的差別。過程統(tǒng)籌是指基層治理創(chuàng)新一開始時(shí)分別展開，在隨后的治理過程中，于某些時(shí)間點(diǎn)形成創(chuàng)新共同體，互相學(xué)習(xí)，資源共享?；诙鄬又卫硪暯?，過程統(tǒng)籌的動(dòng)力大多況來自省、市自上而下的威權(quán)，有時(shí)也可能來自基層政府的自由合作。進(jìn)一步分析過程統(tǒng)籌動(dòng)力的強(qiáng)弱性，相對(duì)于省，市政府的統(tǒng)籌動(dòng)力強(qiáng)度更大，更熟悉基層治理具體情況。具體統(tǒng)籌情況如表1所示。

表1 多層治理視角下的基層治理創(chuàng)新統(tǒng)籌情況

進(jìn)一步分析基層治理統(tǒng)籌過程中，中央、省、市、基層政府的角色定位和治理邊界。在中央層面，主要在宏觀層面提供基層治理創(chuàng)新的方向指引和頂層設(shè)計(jì)。中央權(quán)威很少直接作用于基層政府，而是由省、市間接推動(dòng)基層治理創(chuàng)新擴(kuò)散；中央需要賦予城市政府更大的行政決策和行政體制權(quán)限，為市域治理統(tǒng)籌提供制度保障，防止城市因較低的行政層級(jí)而限制了其創(chuàng)新政策的供給能力和靈活性。在廣東省層面，應(yīng)利用強(qiáng)行性權(quán)威加強(qiáng)廣東省對(duì)X區(qū)和Y區(qū)基層治理創(chuàng)新擴(kuò)散的介入力度，促進(jìn)源頭統(tǒng)籌和過程統(tǒng)籌，并選擇有推廣價(jià)值的治理經(jīng)驗(yàn)，積極向廣東省其他地區(qū)推廣。廣東省在推進(jìn)基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)工作時(shí)，要兼顧省、市、基層政府的統(tǒng)籌發(fā)展，避免基層治理創(chuàng)新碎片化。如果廣東省和G市的治理方向差異太大，會(huì)導(dǎo)致X區(qū)和Y區(qū)無所適從，或者精力不夠。在G市層面，應(yīng)強(qiáng)化市域治理由柔性向剛性轉(zhuǎn)型，推進(jìn)基層治理統(tǒng)籌，特別是過程統(tǒng)籌。相對(duì)于中央和廣東省，G市與屬地X區(qū)和Y區(qū)的接觸更為直接密切，掌握的情況更多，是X區(qū)和Y區(qū)基層治理統(tǒng)籌的核心主體，在很大程度上決定了基層治理統(tǒng)籌的力度和效果。G市要充分意識(shí)到自身承上啟下的核心主體地位，向上要理順、主動(dòng)建構(gòu)和廣東省乃至中央之間的治理關(guān)系，向下要加強(qiáng)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和制度輸出。當(dāng)前，可以對(duì)比較成熟的項(xiàng)目如社會(huì)創(chuàng)新大賽嘗試全市統(tǒng)籌，加大對(duì)入圍項(xiàng)目的資助力度，延長(zhǎng)資助年限，做好平臺(tái)、政策和資源的供給，做大做強(qiáng)，打造更好的治理項(xiàng)目。G市要充分利用X區(qū)和Y區(qū)治理基礎(chǔ)好、治理資源豐富的優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)其他區(qū)共同成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)的共建共治共享。在基層政府層面，基層治理錦標(biāo)賽的動(dòng)力一方面來自上級(jí)政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，另一方面根植于基層政府自身。在相當(dāng)程度上，X區(qū)和Y區(qū)自行探索型的“自主-吸納”創(chuàng)新模式有力推動(dòng)了其基層治理創(chuàng)新?；鶎诱畱?yīng)該在既有基礎(chǔ)上，貫徹上級(jí)政府的統(tǒng)籌理念并使其有效落地。