政府購買社會服務中的控制權分配研究

李勝會,鄺煥君

(華南理工大學 公共管理學院，廣東 廣州，510641)

一、問題的提出

全球化、市場化、信息化以及知識經濟的發(fā)展使得全球政府主動或被動地參與政府改革的浪潮中來[1]。隨著社會力量參與建設和社會治理創(chuàng)新多元化的推進，傳統(tǒng)的行政包攬模式面臨著較大的挑戰(zhàn)[2]，與此同時，政府購買社會服務越來越成為社會治理的重要途經，越來越多的公共資源流向社會組織[3]。在此過程中，公共服務的專業(yè)性、政府部門的治理效率以及社會組織的發(fā)展空間都在不斷提升。但是，這并非意味著政府購買社會服務的運作模式已經達到十全其美的狀態(tài)。

20世紀以后，西方傳統(tǒng)的治理模式開始真正轉型，社會治理模式日益發(fā)育成熟。一方面，在美國，由于“強社會、弱國家”的政治模式和“多元主義”思想逐漸得到追捧，國家僅僅是利益集團的工具，政治主要場所在社會而非國家。另一方面，在歐洲，國家與社會之間微妙的模糊性關系使得前者具有自主性并居主導地位，政治的主要場所在國家而非社會[4]。然而，不論是在歐洲還是在美國，社會組織都具有較大的發(fā)展空間，社會組織的繁榮使得政府購買服務是自下而上推進的。另外，在西方社會，公私合作伙伴關系或者多中心治理理論是國家與社會之間關系的集中體現[5]。凱特爾[6]3-15指出政府購買社會服務是公私伙伴關系的最主要形式，也就是說它處理的是公共治理與私人市場的關系，同時也是政府與私人組織共享權力的一種方式。何艷玲[7]在論述城市的政治邏輯時把伙伴制作為城市治理的具體實踐形態(tài)進行分析，即伙伴制是為重整一個特定區(qū)域而制定和監(jiān)督一個共同的戰(zhàn)略所結成的利益聯(lián)盟。城市中的行動者具有權力依賴的關系，任何治理結果的產出都必須借助行動者之間的磋商和交易才能完成[8]。有學者認為社會服務組織的邊界受以下因素影響：其一，作為獨立的社會主體所產生的要求；其二，作為伙伴關系的相互依賴與資源獲??；其三，作為專業(yè)化而區(qū)分的專業(yè)邊界[9]。然而，已有研究發(fā)現在中國社會服務購買中政府與非政府組織(NGO)是伙計關系而非伙伴關系[10]。

隨著改革開放的深入推進，政府為了更好地管理社會與提供服務而進行了職能轉移，把一部分職能權力讓渡給或還于社會，由此政府購買服務開始被大力推進。政府購買社會服務一般以項目化方式運作，項目發(fā)包方是地方政府部門及其派出組織或基層政權單位，承包方是社會力量。20世紀90年代中期，國家的財政體制從包干制向分稅制變遷，“條線”部門開拓了直接支配和控制新財源的方式，即通過項目制來實現對基層的財政轉移支付[11]。項目制是中央集權背景下用于調動地方積極性的一種機制，通過自上而下的招標和自下而上的競爭來進行項目發(fā)包，即同時具備行政科層特征與市場體制特征。近年來，項目制除了在行政體系內部作為轉移支付的載體外，還逐漸被應用到政府購買社會服務治理體系中。但是，社會組織在參與政府購買公共服務中陷入發(fā)展困境，存在明顯的目標偏離、趕任務而不是重實效、服務質量不高等問題[12]。對造成社會組織發(fā)展困境的原因主要存在兩種解釋：第一種認為是政府組織固有的科層權力使得在政府購買服務的項目化運作過程中，作為發(fā)包方的政府組織對社會組織具有科層控制能力，而作為承包方的社會組織難以進行反科層控制[13]；第二種認為社會組織尤其是社工組織作為政策的產物，對政府組織存在明顯的資源依賴[14]。

可見，社會組織面臨的發(fā)展困境主要體現為政府組織與社會組織的關系問題，而不少研究都認為政府與社會組織之間的合作關系可進一步優(yōu)化。已有研究多從政府組織的行政權力與社會組織的資源稀缺等因素著手，分析政府與社會組織之間的關系，卻沒有對項目實施過程中控制權的分配進行具體分析，這顯然不能夠對社會組織在項目實施中的非自主行為進行深刻理解。把焦點放在社會組織實施具體項目的過程，分析項目控制權是如何在政府發(fā)包方與社會組織之間進行分配的，關注社會組織掌權或失權背后的原因，才能更好地理解政府與社會組織之間的關系，并在此基礎上提出優(yōu)化路徑。因此，本文關注的問題是，在政府購買社會服務的項目化運作過程中，項目控制權如何在政府組織與社會組織之間進行分配。

二、文獻回顧與分析框架

政府購買社會服務是政府向社會轉移職能的有效形式，能夠改革存量，發(fā)展增量。在政府購買社會服務的治理模式下，共建共治共享的社會治理格局逐漸形成，社會組織及社會工作人才隊伍得到了前所未有的蓬勃發(fā)展，從方方面面服務于人民群眾的日常生活。從中國社會組織公共服務平臺數據顯示，近五年有接近37萬家社會組織成立(1)數據源于中國社會組織公共服務平臺，http://data.chinanpo.gov.cn/。。截至2018年底，全國社會工作專業(yè)人才達到124萬人，各地的社會工作資金投入約61.12億元。傳統(tǒng)的政府直接提供社會服務模式是基于行政層級間的命令-控制機制來實現服務管理的職能；但是，政府購買社會服務模式是基于市場交易機制來進行項目管理[15]。而與西方國家的政府與社會組織之間形成合作伙伴關系不同，中國政府在進行職能轉移的同時，政府與社會組織之間的關系是復雜且微妙的。

(一)政府與社會組織之間的關系

已有不少研究把社會組織以及政府部門作為研究對象來討論項目發(fā)包方和承包方之間的關系，流行的說法有三種：依附式發(fā)展、嵌入性發(fā)展和共生式發(fā)展。依附式發(fā)展是指社會組織在人、財、物等方面高度依附于政府部門，這會導致前者迫于壓力而被動服從于后者，長此以往就會出現社會組織發(fā)展的內卷化以及行政化[16]1-97。嵌入式發(fā)展指專業(yè)社工組織嵌入原有的街區(qū)治理結構中尋求發(fā)展。王思斌[17]通過對社會“求-助關系”進行分析后指出，這種嵌入性發(fā)展可以從政府主導下的專業(yè)弱自主性嵌入狀態(tài)走向政府-專業(yè)合作下的深度嵌入狀態(tài)。然而，這只是理想狀態(tài)下的深度嵌入，在現實生活中，這種嵌入狀態(tài)也會面臨著街道以及上層政府的權威滲透，表現為政府工作人員通過各種手段對項目進行控制，社區(qū)工作人員對社工組織的干預等，導致社工組織面臨外部服務行政化、內部組織的官僚化和專業(yè)建制化的風險。朱健剛等[18]通過對某街區(qū)政府購買服務的個案分析，把專業(yè)社工組織嵌入街區(qū)治理分為隔離型、沖突型和互惠型。隔離型即社工組織空降到街區(qū)，基本不與地方政府聯(lián)系，有服務無改變；沖突型即社工組織在運作過程中與地方政府或者權貴集團產生利益沖突；互惠型即社工組織積極尋找與地方政府以及街區(qū)治理主體間的合作點。在其整體調查中發(fā)現，作為行業(yè)標桿的“互惠型”社工組織屈指可數，因此，提出專業(yè)社工組織要推動街區(qū)治理改革。共生式發(fā)展是指在國家代理人和社工組織的互動過程中，不僅社工組織依賴國家代理人，而且國家代理人也依賴社工組織，從而形成相互合作、相互依賴的發(fā)展模式。但是，自然而然存在的一個問題是，在這種相互依賴的關系中，究竟是社工組織更依賴國家，還是國家代理人更依賴社工組織呢？王清[19]認為，共生式發(fā)展是相對于依附式發(fā)展而提出的學術概念，后者更強調在強國家和弱社會的背景下，社工組織不得不依賴作為整體的國家，結果是社工組織的異化；但是依附式發(fā)展忽略了國家行政體系內的層級差異，在項目制和科層制的夾縫中，國家的代理人基層政府與社工組織是雙向依賴，體現的是國家和社會的良性互動。

總體而言，在政府購買社會服務的項目化運作過程中，政府組織與社會組織之間的關系模式并非單一的，對政府的資源依賴在某種程度上有可能會增強社會組織的組織能力。但是，現有研究對判定政府組織與社會組織之間的關系還存在一定的模糊性，以單向或雙向的資源依賴作為雙方關系的區(qū)分依據顯然不夠說服力。本文認為更關鍵的依據在于是哪一方在項目化運作過程中掌權。

侯志陽[20]聚焦社會工作服務購買項目中社工機構與居委會之間的權力關系，認為整個項目過程可以分為四個階段：使命-行政階段，即社工組織和社區(qū)居委會的矛盾沖突期，專業(yè)社會工作難以有效開展；活命-行政階段，社工組織仍然扮演行政助手的角色，積極努力完成居委會安排的工作以獲得對方的好感；使命-服務階段，此為社工組織和社區(qū)居委會的合作促進期；活命-服務階段，即合同到期，社工組織即將搬離社區(qū)，居委會對其的挽留惜別?？梢?，社會組織在使命-行政階段無法獲得項目實施的自主權。而復雜的街區(qū)權力關系削弱了專業(yè)社會工作組織的專業(yè)權力，使其在街區(qū)權力體系中失去影響。另外，徐盈艷等[21]研究發(fā)現在服務外包的情境下，作為發(fā)包方的政府組織對社會組織發(fā)展的控制權是分割的，也就是浮動控制，通過不同階段控制權在市、區(qū)、街道等上下層級之間進行調整分配來實現對社會組織的規(guī)范與管理?，F有關于政府購買服務過程中的控制權分配研究多把控制權視為單一的概念，關注其在社會組織與街道居委會、在不同層級政府組織之間的分配，忽略了項目過程中控制權的不同維度。

(二)分析框架

社工組織是社會組織的一部分，也是承接政府購買服務項目的重要主體。本文以某社工組織為案例對象來研究政府購買社會服務的項目化運作過程中控制權的分配問題。

近年來，隨著承接服務需求量的增加，社工組織被大量催生出來。然而，社會居民乃至政策制定者和執(zhí)行者都缺乏對社工組織的深入了解，社工組織在開展服務的過程中舉步維艱。根據有無獨立感和參與感，可把社工組織分成“空降型”“新瓶裝舊酒型”“專業(yè)主義型”和“草根自發(fā)型”四種類型。“空降型”社工組織因政府購買服務的政策導向而生，既無獨立性也沒有參與感；“新瓶裝舊酒型”社工組織一般基于共青團、工會、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會等群團組織或供銷社、居委會等群眾性自治組織成立，大多沒有與母體脫鉤，沒有獨立性但有一定的參與感；“專業(yè)主義型”社工組織主要由社會工作相關專業(yè)的高校教師或畢業(yè)生注冊成立，強調獨立性但是參與感弱；“草根自發(fā)型”社工組織看重且較為具備獨立性和參與感，除了注冊身份是民辦社工組織外，在人員數量、資金來源、運行機制等方面和非政府組織基本無異，而其前身也往往是草根NGO[22]。從社工組織的生成機制和管理機制來說，即便社團空間在快速擴展，但是專業(yè)性社團的組建和運行都受到不規(guī)范的委托庇護關系和主顧主義的制約[23]。在這樣的背景下，社工組織在政府購買服務過程中難以掌握太多項目的具體控制權。

在不完全契約產權理論的基礎上，周雪光在兩個不同方面作出了研究創(chuàng)新。其一，從社會學制度學派的解釋邏輯出發(fā)分析產權制度，突破“產權是一束權利”的思路，提出“關系產權”的概念[24]，并以此來強調“產權是一束關系”這個中心命題。他認為產權結構是組織適應環(huán)境并與其他組織建立長期穩(wěn)定關系的結果。關系產權能解釋企業(yè)組織在日常運行中產權含糊不清的現象，如企業(yè)向地方政府支付超過一般稅收外的各種攤派費用等?？傊?，關系產權認為現實社會中信息、資源、機會和風險的分布狀況及分配機制對產權的結構形式起決定作用，而在產權基礎上建立的關系則是應對或突破現實環(huán)境條件約束的結果。

其二，周雪光等[25]在產權理論的基礎上提出了有關中國政府內部權威關系的“控制權”理論。政府各級部門間(中央政府、中間政府以及基層政府)的控制權可概念化為三個維度：目標設定權、檢查驗收權和實施/激勵權。在控制權理論視角下，國家的治理模式隨控制權分配方式的變化而相應變化。當中央政府將各類控制權握在手中時，國家治理模式是高度關聯(lián)型的；當中央政府把實施/激勵權放給中間政府時，各級政府間的權威關系表現為發(fā)包制；當中央政府把檢查驗收權和實施/激勵權賦予中間政府時，其對應的治理模式是松散關聯(lián)型；而在聯(lián)邦制治理模式中，中央政府將某一領域或職能的所有控制權都交給中間政府。另外，周雪光把項目看作是委托方和承包方之間的契約載體，控制權在委托方和承包方之間進行分配，以上四種國家治理模式對應的控制權組合形式分別為直控式、承包式、托管式和自治式。一方面，在中央集權的科層體制內部，下級政府有義務服從上級政府合法的命令，冗長的治理鏈條以及廣泛的治理對象使得高層政府若想掌握更多的控制權就必須付出較高的成本代價，控制權的分散往往是迫不得已的。另一方面，在行政組織內部，檢查驗收權從屬于目標設定權，目的在于確保完成契約內容。而實施/激勵權是強調對承包方的績效評估，評估內容有可能超越了實際項目契約內容，是獨立于目標設定權和檢查驗收權的。

控制權理論能較好地解釋行政體系內部的一般運作邏輯。如果說經濟學產權理論關注了控制權在企業(yè)間配置的問題，那么社會學控制權理論則分析了三個維度的權力在行政體系內部進行劃分的問題，而關于控制權如何在政府組織與非政府組織之間分配組合的問題尚未有深入探討。在這個意義上，本文關注社會組織承接政府購買服務過程，分析具體的控制權如何在政府發(fā)包方和社工組織之間進行分配，試圖對相關研究進行補充，并以此窺探社會治理的運作機制。

本文認為目標設定權、檢查驗收權和實施/激勵權這三個維度依然適用于政府購買社會服務項目化運作過程中的制度安排和資源分配。目標設定權，即決定合同指標的權力；檢查驗收權，即對項目實施情況進行評估以及決定評估結果的權力；實施/激勵權，指針對承包方的獎懲安排，涉及考核其表現的權力，還包括契約執(zhí)行中的組織實施和資源配置等。另外，已有研究在不完全契約理論框架的基礎上討論了組織內部的正式權威和實質權威[26]。前者是指基于組織正式地位所帶來的權威，而后者是指基于信息之上的權威。例如，委托方考慮到信息、時間等成本問題，可能會策略性地把一部分實質權威下放給管理方或代理方，也就是說，在不完全契約下，掌握實質權威的一方對資產或項目活動具有事實上的控制權。在科層體制內部，委托方雖然擁有正式權威，基于“高位推動”來使項目落地[27]，但在實際執(zhí)行過程中，代理方即基層政府的“地方性知識”可能使其以非正式的身份或形式來獲得該項目的實際控制權。在政府購買社會服務的項目化運作過程中，項目的控制權主要在發(fā)包方和承包方之間進行分配，那么，項目的控制權是否具有正式權威與實質權威之分呢？又由誰來掌握實質權威呢？

基于此，本文接下來將以政府購買社工組織服務為例，試圖通過分析項目化運作過程來探討控制權在政府發(fā)包方和社工組織之間如何分配組合，并在此基礎上論述社工組織掌握或難以掌握項目控制權的原因。本文的分析框架如圖1所示。

圖1 分析框架

本文選取的案例對象是隸屬于J縣級市的Y社工組織。J市于2009年被民政部確定為第二批社會工作人才隊伍建設城市之一，在時任某社區(qū)書記兼主任的努力奔波下，Y社工組織獲得J市民政局的支持，于2013年3月11日成立。5年來，Y社工組織專注于以社區(qū)為依托的服務，內容涉及家庭、就業(yè)、醫(yī)療救助、殘疾人服務等領域，自我定位為綜合性社工組織。另外，Y社工組織于2016年獲評為J市4A級社會組織，是首批獲此殊榮的社工組織。目前，Y社工組織是J市最大的社工服務團隊，有專職社工70名，60%以上畢業(yè)于社會工作及其相關專業(yè)，其中中級社會工作師4名，助理社會工作師15名。2017年，Y社工組織承接服務經費約為340萬元，其中200萬元來源于民政部門，120萬元來源于其他部門及街道辦事處等，剩下20萬元來源于興業(yè)基金會。經費的75%左右用于社工人員費用，10%左右用作稅費，15%用于組織管理和服務支出。

按照研究慣例，本文所涉及的地名、單位名和人名皆為化名。通過深度訪談和資料分析，本文研究了Y社工組織自成立以來主要承接的服務項目及其在項目化運作過程中和政府部門之間的互動過程。本文接下來將對社工組織(承包方)和政府部門(發(fā)包方)之間的控制權分配進行討論。

(一)目標設定權

在政府購買社會服務的項目化運作中，目標即項目過程中承包方需要實現的指標和項目效果，如個案數、小組數等；目標設定權即決定合同指標的權力，涉及政府與哪一家社工組織擬定合同及指標由誰“說了算”兩個方面。

1.競標前“合作”

一般情況下，政府以“自上而下”公開招標的形式來購買社會服務。招標方式主要有兩種：其一，標額為30萬元以上的必須公開招標并采取綜合評標法，也就是說招標之前發(fā)包方一般不知道誰會參與競標，而競標結果也取決于各家組織的資質、提交的項目方案等，這種招標方法一般比較公開公正，也難以暗箱操作；其二，邀請招標，也稱選擇性招標，其本意是指采購人根據承包商的資質和業(yè)績，選擇一定數目的法人或其他組織(一般不少于3家)，向其發(fā)出投標邀請書，邀請他們參加投標競爭(2)《全國人大常委會關于修改〈中華人民共和國招標投標法〉、〈中華人民共和國計量法〉的決定》于2017年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過。。但是Y社工組織的經驗說明邀請招標法有可能會被扭曲執(zhí)行，尤其是標額在10萬～30萬元時。例如，發(fā)包方邀請某一家組織參與競標，該組織可以再去找另外兩家同行業(yè)組織共同參與競標。A組織報價16萬元，B組織報價15萬元，而該組織報價14萬元，在這種情況下，即使三家組織的服務資質不相上下，但是該組織會因低價優(yōu)勢而中標，然而這實際上可能違反了該省《民政廳等四部門關于積極推進推行政府購買服務，加強基層社會救助經辦服務能力的實施意見》中規(guī)定的“選定承接主體時，不能簡單以‘低價者得’為選擇標準”。可見，在招投標過程中，政府購買方擁有較大的主動選擇權，同時在選定項目承接主體時，也許會存在一定的非明文傾向性。然而，絕大多數政府購買的社會服務項目標額都在30萬元以下，因此基本采用邀請招標方法來選擇承包方，這有可能會進一步加劇被政策催生出來的社工組織只有“戶口”，而沒有“護照”的情況，使其難以發(fā)展壯大。

“政府要做這個事情(招標)，現在從你們三家里面選，看誰的條件更符合嘛。但其實政府內部還是會有一定的傾向性，這個我們是很難去判斷的?！?訪談編號：180104YA)

另外，隸屬于Q地級市(3)J縣級市隸屬于Q地級市。的X社工組織秉承著為社會作點貢獻的初衷，想要承接J縣級市的政府購買服務項目，卻被告知只有在J市注冊成立的社工組織才能承接該市的項目。迫于政策環(huán)境，X社工組織在J縣級市的扶持下成立了M社工組織。這種政策要求體現了“塊”的制度邏輯，即地方政府傾向于扶持轄區(qū)內“自己的”公共服務型社會組織[28]，這也是“競標前合作”的體現。招投標的過程不是中標的關鍵，關鍵在于競標前雙方能否達成共識，而重中之重是發(fā)包方是否對承接服務的組織感到滿意與放心。

“我們?yōu)槭裁匆闪組織，就是想要在J(縣級)市做點服務嘛，可是一定要在那邊有注冊的組織才可以去申請項目，沒辦法，這真的耗費了我們不少時間和成本。X組織和M組織以前都是同一個負責人的，不過今后會有些變化了。”(訪談編號：180201XB)

2.合同指標懸浮于項目所在地

Y社工組織的項目經驗表明，項目發(fā)包方和承包方基本都沒有在競標之前進行實地調研以詳細了解情況，大多都是在上網查閱資料或通過其他途徑初步了解情況后就制訂項目方案。然而，社工服務的專業(yè)要求是發(fā)包方和社工組織在競標之前或方案出臺之前到實地進行服務內容的具體需求調研，并在此基礎上共同研討出項目的服務方案。但是，一方面，從項目招標到競標開標以及社工組織入駐社區(qū)，發(fā)包方只給予了一個月的時間，社工組織根本來不及完成調研；另一方面，只要在服務范圍內的項目，社工組織一般都會參與競標，期望有幸被選中，如果每個項目都進行專業(yè)調研，社工組織根本無力承擔其中的巨大成本。

“項目制就是一個蘿卜一個坑，15%的組織運作經費太緊張啦，如果全都要做專業(yè)調研，我們的資金壓力會非常大的?！?訪談編號：180204YA)

調研的缺失往往會造成項目的合同指標懸浮于項目所在地，服務內容懸浮于服務對象的實際需求。如果在服務過程中不進行及時調整，最終就會造成服務的異化以及引起居民的反感和不信任。這就導致承包方需要在項目過程中向發(fā)包方提交服務內容變更申請，不然可能會因為沒有達到合同的指標而導致后期經費拖欠。Foucault[29]109-134的“權力-知識觀”就批判服務提供者可能會不自覺地用一套自己認為正確的論述壓蓋了服務對象的生活知識和實際需求，從而造成壓迫。

項目合同一般由發(fā)包方初步擬定，社工組織無異議后雙方簽訂。但是，前期調研的缺失會導致社工組織在入駐社區(qū)前難以精確感知項目所在地。為了獲得項目，社工組織很可能在處于迷茫的狀態(tài)下就簽訂了合同，隨之帶來的可能是服務效果與初始擬定的合同大相徑庭，如果不進行適時修改就會造成或加劇評估結果的不如人意。由于信息的不對稱，社工組織的服務變更申請一般是不會被駁回的，但依然存在一定的系統(tǒng)風險。Y社工組織目前進行的一個項目是關注五類重點人群的，包括流浪乞討兒童、服刑人員子女、留守兒童等。但是在實地開展項目的過程中發(fā)現服務點并不存在留守兒童，這時候Y社工組織就必須向發(fā)包方提出“服務對象變更申請”。

“原則上我們和購買方都要在充分需求調研基礎上形成服務方案，之后再進行投標開標，但是沒辦法，沒有調研，大家都不知道實地情況究竟如何，我們去了實地開展項目的時候發(fā)現，現實情況就是這樣，如果不變更或者購買方不同意，那合同上的指標是肯定沒辦法完成的。”(訪談編號：180110YA)

社工組織作為專業(yè)的公共服務提供者，能夠更高效地滿足社會大眾的公共服務需求，是社會主義現代化發(fā)展的重要角色，制定專業(yè)且實際的項目目標更有利于項目的順利開展。但是，政府購買社會服務項目化運作過程中的目標設定權實質上由政府發(fā)包方掌握，社工組織要么被動接受，要么主動退出。一方面，在招投標階段，發(fā)包方往往擁有更多的資源從而處于強勢地位，能直接決定與哪一家社工組織合作，競標可能流于形式；另一方面，在確定承包方之后，發(fā)包方擬定的合同指標存在不切實際的風險，但其對項目指標擁有最終的決定權。

(二)檢查驗收權

檢查驗收權，即對項目實施情況進行評估以及決定評估結果的權力，它同樣涉及兩個方面：其一，評估內容是根據項目實際情況還是根據發(fā)包方的需要？其二，誰擁有決定評估結果的權力？

1.政績考核時，項目被“變身”

Y社工組織的服務成果有時候會被迫“改頭換面”，甚至社工組織不得不把本該屬于自己的功勞讓位于某政府部門。梅嶺街道是Y社工組織的一個主要服務街道，拆遷面積超過80%，約有8萬人口，其中包括4萬多流動人口。Y社工組織花費了很大的心血在此打造了一個家庭綜合服務中心，深得居民和街道辦事處的好評。然而，在高層政府要來巡訪并考察梅嶺街道的流動人口相關工作時，Y社工組織接到發(fā)包方的通知，要在三天內把家庭綜合服務中心“改頭換臉”成為流動人口社會融合基地。因此，Y社工組織大部分工作人員在這三天內都集中精力給家庭綜合服務中心“換上新衣”，包括各種展板、宣傳單與相關制度文件等。為了符合發(fā)包方的政績考核要求，社工組織在同一項目內身兼兩職，項目運行壓力較大，而不同的政績考核領域與同一項目內容進行匹配，有可能會加大項目偏離初衷的風險。

“服務內容還是一樣的，依然是家綜的服務內容，只不過是因為你要來了，那就把家綜變成街道領導的流動人口社會融合基地，就變成是街道政府在流動人口工作上的政績，只是名頭不一樣了，領導的方式不一樣了?！?訪談編號：180104YB)

社工組織在檢查中“讓功”的做法并非個例。張緊跟等[30]在研究草根NGO——廣州業(yè)主委員會聯(lián)誼會籌備委員會(以下簡稱業(yè)聯(lián)會)的時候，發(fā)現業(yè)聯(lián)會也會低調地隱藏一些與官方合作的信息，將功勞留給官員，盡量少在媒體和高層政府面前跟他們搶功勞。

2. 發(fā)包方可以對評估結果進行“修正”

社工組織承接的服務項目分為中期評估和末期評估，評估的標準源于合同擬定的指標、細則和分值。發(fā)包方會向第三方評估組織購買項目效果評估服務，評估方式主要以現場評估和口碑訪談為主。相應地，項目經費一年分三次發(fā)放，分別為合同簽訂后15日內、中期考核合格后15天內以及末期考核合格后15天內，每次對應的比例有4∶4∶2或5∶3∶2或5∶4∶1等。雖然第三方評估組織具體掌控評估過程，但是其直接對發(fā)包方負責，評估結果先交給發(fā)包方，發(fā)包方有權在其基礎上進行一定程度的“修正”之后再反饋給社工組織。換句話說，雖然是由第三方組織進行項目評估，但評估結果最終還是由發(fā)包方來決定，考核是否合格取決于發(fā)包方對社工組織滿不滿意。另外，Y社工組織在實踐中還經常被“斷糧”，考核合格后經費還遲遲不到位，社工組織也無可奈何。

“雖然規(guī)定是15天內，可也只是規(guī)定而已，他們還是有比較大的操作空間?！?訪談編號：180115YA)

政府購買社會服務治理模式的優(yōu)勢在于“術業(yè)有專攻”，而社工組織的服務專業(yè)性有賴于驗收過程中的考核公正程度，合理設置服務項目的檢查驗收權能進一步發(fā)揮政府購買社會服務的優(yōu)勢。

(三)實施/激勵權

實施/激勵權既包括針對承包方的激勵設置以及考核、獎懲其表現的權力，也包括契約執(zhí)行中的組織實施、資源配置等，關系項目的存續(xù)情況或者發(fā)包方與該社工組織就另外的項目再次合作的可能性。

1.合同約束軟化

在政府購買社會服務的項目化運作過程中，社工組織需要完成的工作并非完全與合同相吻合，合理的合同外工作能促進政府發(fā)包方和社工組織的關系進一步發(fā)展，但不合理的合同外工作會加大社工組織的壓力。

(1)合同中服務內容被扭曲。在不少項目中，Y社工組織會向發(fā)包方提供崗位社工(4)崗位社工，即社工在經過社工組織的招聘后，被派駐到不同的政府部門配合原有的部門工作人員去開展工作，在這個過程中，社工根據自身所具備的社會工作理論和實務技能在工作中更多地增加社會工作元素。崗位社工現象在深圳和東莞較為流行。，Y社工組織的崗位社工主要服務崗位如表1所示。理想情況下，崗位社工可以使社工組織在發(fā)展初期獲得政府支持；然而，實際上不少崗位社工進入政府部門所展開的工作與專業(yè)社會工作的關聯(lián)性不強，甚至發(fā)展為發(fā)包方的行政助理。

表1 Y社工組織的崗位社工主要服務崗位一覽表

“目前有五花八門的崗位社工，黨建、團委、安全生產、婚姻輔導。原則上婚姻輔導、黨建培訓、黨員精神幫扶等都可以由社工來進行專業(yè)化服務，但是像在政府部門內發(fā)展黨員、收取黨費等工作應該由單位內部專業(yè)的黨建工作者來承擔，我們專業(yè)領域不一樣，工作重點也應該是不一樣的?！?訪談編號：180110YA)

(2)無法拒絕的合同外工作。社區(qū)作為社工組織開展服務的載體，也是社工組織融入居民，獲得服務對象信任和認同的極其重要的活動場所。雖然社工組織通過與政府部門簽訂合同來承接服務，但是政府購買社會服務項目最終落地一般在社區(qū)，同時，目前不少項目資金都是經由上級發(fā)包方、鎮(zhèn)街、社區(qū)等層層轉撥，最后才到社工組織，在某種程度上社區(qū)才是實質發(fā)包方。社工組織與社區(qū)的關系直接影響著社工組織的發(fā)育程度。

Y社工組織與社區(qū)的合作主要分為三部分：其一，社區(qū)為社工組織提供項目辦公場所。其二，場次性合作，即社工組織向社區(qū)提交活動申請，獲得批準后方可開展活動，活動場所由社區(qū)提供。其三，合同外工作，包含合理的合同外工作和不合理的合同外工作。合理的合同外工作即社工組織幫助社區(qū)準備與該項目相關的專業(yè)文字材料，而不合理的合同外工作即與社工專業(yè)無關的一般行政性工作，如打印、做會議記錄等。這些與服務內容無關的合同外工作既加重了社工的壓力，還增加了項目運作的時間成本。

然而，X社工組織在開展服務過程中面臨的基本都是合理的合同外工作，行政文書工作較少，本文認為原因在于X社工組織有比較好的公關處理能力和溝通技巧。

“溝通也很重要，我們在入駐社區(qū)和前期合同擬定的時候就跟社區(qū)那邊溝通清楚，明確了我們社工的崗位職責，這樣就避免了后面展開工作的一些困難和尷尬?！?訪談編號：180201XB)

合同約束軟化使得合同成為“形式”合同，是造成社工組織官僚化、社工服務行政化和專業(yè)建制化的重要原因。

2.流動式合作

目前Y社工組織95%以上的資金來源于政府部門，項目周期一般為1年，社工組織往往面臨著剛深入熟悉服務對象就要“揮手說再見”的尷尬局面。另外，當地領導人的更替有時候也會造成項目被“無聲湮滅”。Y社工組織曾經在梅嶺街道駐扎了30余名社工，社區(qū)的方方面面都有Y社工組織人員的身影，社區(qū)居民和社工之間已經形成了合作的默契，社工組織也對該街道有更長遠的服務規(guī)劃。然而，隨著當地政府主要領導人的更換，Y社工組織在梅嶺街道的大部分項目都被停掉了，只剩下一兩名社工。

“這屆領導做了幾件事情，哪怕做得還行，但是下一任領導可能也會去做個別的項目?！?/p>

“那他做個別的，應該也不會推翻之前做得好的呀？”

“他不推翻你，但他可以不重視呀，你做著做著就沒了這方面的資金支持，項目也就慢慢停了。他不否定你，但也不會支持你，這對我們組織來講是很不利的?！?訪談編號：180110YA)

社會工作應該長期且深入地投入某個具體的社區(qū)，并根據社區(qū)居民的實際需求開展工作，推動社工組織的本地化。顯然，現實情況有悖于社會工作的專業(yè)服務準則，可能會讓社工組織陷入生存困境，從而不得不在工作使命方面作出讓步，同時有可能造成政府系統(tǒng)內的懶政行為，甚至還會出現一種情況就是，由投標方即社工組織為發(fā)包方撰寫向上級請示招標以及對外公開招標的文書。

社工組織承接服務是在一個比較復雜的政治社會環(huán)境中進行的，政策環(huán)境的不確定性、政府部門工作人員的流動性以及發(fā)包方掌握著實質的檢查驗收權等，導致社工組織難以根據自身的專業(yè)服務能力來衡量再次中標的可能性，這意味著項目的長期發(fā)展與社工組織的努力程度以及項目實際成果之間并未存在足夠大的關聯(lián)。一方面，發(fā)包方之間有一個比較穩(wěn)定的正式或非正式的溝通圈子，與一個發(fā)包方的關系處理得不好，就意味著該組織很可能已經被大多數發(fā)包方列入“黑名單”中。另一方面，在通過評估后，項目經費卻遲遲不到位甚至違反合同規(guī)定的情況常有發(fā)生，對于發(fā)包方來說，違反合同總有多種不同的“正當理由”；而對于社工組織而言，資金不到位會引起一連串的不良反應，“債主困境”會加劇社工組織的自主性缺失，甚至會導致該組織的消亡。另外，面對發(fā)包方的違約，社工組織一般只能通過法律途徑來解決，而這一途徑會給社工組織帶來極大的成本代價。因此，一般情況下，社工組織能否再次中標具有較大的不確定性，發(fā)包方往往擁有更大的選擇余地。

綜上所述，在政府購買社會服務的過程中，存在正式權威與實質權威相分離的情況，發(fā)包方掌握了實質的目標設定權、檢查驗收權以及實施/激勵權。換句話說，在政府購買服務的項目化運作過程中，控制權的組合形式是直控式的。雖然說社工組織掌握部分目標設定權的正式權威，第三方評估組織掌握檢查驗收權的正式權威，但是不抵發(fā)包方掌握的所有控制權實質權威。當項目的控制權被發(fā)包方牢牢掌握時，社工組織即使能從發(fā)包方那兒獲取一定的資源，但其作為獨立的社會主體卻難以實現所提出的要求，專業(yè)性受到行政性的裹挾。因此，社工組織與發(fā)包方之間的邊界是模糊的，而且這種模糊性使得社工組織失去了本應擁有的話語權，雙方在合作過程中的地位變得不平等。這也就能解釋為什么社工組織的發(fā)展會面臨自主性困境。但是我們不能否認的是，公關處理能力和溝通技巧在其中發(fā)揮著重要的作用，它甚至能幫助社工組織化解一些無奈的尷尬局面，就如X社工組織通過事先和發(fā)包方委婉又巧妙地溝通，使得社工不必承擔合同外的行政工作。

四、社工組織掌權之難

在政府購買社會服務的項目化過程中，項目的控制權，尤其是實質權威，基本掌握在發(fā)包方手中，如表2所示。政府購買社會服務之所以成為中國社會治理的主要途徑之一，是因為政府由于種種原因把一部分職能權力讓渡給或還于社會。這本是政府與民間組織共享權力的主要方式，然而本文案例表明，雖然社工組織確實能參與公共服務的提供，但其實際上并不能掌握服務項目的實質控制權。即使政府購買社會服務的政策初衷是由專業(yè)人才提供專業(yè)服務以更好地滿足公共需求，但實質上很有可能演變成政府部門控制服務過程以滿足行政需求。那么，社工組織為何難以掌握政府購買服務項目化運作過程中不同維度的控制權呢？

表2 項目控制權的分配

政府購買社會服務的項目化運作過程中，項目的控制權是在組織之間進行分配。雖然這個過程是社會組織嵌入已有的政府體系內為社會大眾提供公共服務，但是這與控制權在行政體系內進行分配依然存在一些差異，這也是社工組織掌握項目控制權的困難所在。

其一，與行政系統(tǒng)內部控制權分散是迫不得已的不同，在政府購買社會服務過程中，政府組織并不需要用太高的成本來換取控制權。一方面，政府購買社會服務這一治理形式尚未發(fā)展成熟，購買服務的強度和數量都不算太多，發(fā)包方有相對充沛的精力投入項目中去；另一方面，發(fā)包方一般為基層政府甚至政府派出機關或社區(qū)等自治組織，他們往往掌握著更多的“地方性知識”。相反，社工組織想要獲得項目控制權則要付出相對較大的成本代價，比如在服務之前對項目所在地進行充分了解，從而以完備的服務方案獲得發(fā)包方的青睞，或者通過積極回應發(fā)包方的各種需求來博得對方的好感等。另外，在項目制的“即時市場”中，社工組織作為項目承包方，其可選擇的項目發(fā)包方數量極其有限；而政府組織作為項目發(fā)包方，具有大量可選擇的項目承包方。社工組織被賦予了參與選擇權，但和發(fā)包方之間是否形成特定的專有性關系卻取決于發(fā)包方的態(tài)度，雙方資源不對稱問題顯而易見。

其二，當發(fā)包制發(fā)生在政府組織內部時，基層政府與中層政府，即承包方和管理方可以通過共謀來對發(fā)包方的指令作出策略性反應[31]。而當發(fā)包制發(fā)生在政府組織與非政府組織之間時，管理方角色的缺失使得承包方直面各個層級的發(fā)包方，任何策略性反應都伴隨極大的合同風險，社會組織的掌權或維權只能通過政策文件的支持。雖然，現有多項政策文件對社會組織的行為進行規(guī)制，卻幾乎沒有政策文件對發(fā)包方發(fā)包過程中的行為予以監(jiān)督或越線懲罰，也沒有政策文件規(guī)定具有服務專業(yè)性的社會組織能在項目執(zhí)行中掌握何種權力，因此社會組織只能服從。在《關于印發(fā)2018年推進城鄉(xiāng)社區(qū)“三社聯(lián)動”行動計劃的通知》(5)本文參考的所有政策文件均源于Y社工組織所屬城市和省份的民政機構官方網站。政策文件中，發(fā)文機關提到“加大政府購買社會工作服務力度……重視社會工作者的主導作用，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢……保持常態(tài)長效”等，只對社工組織在項目服務過程中的資源配置、立項及服務、財務管理等方面進行了詳細地說明?？梢?，社工組織的服務專業(yè)性能否有效發(fā)揮在很大程度上取決于政府組織是否重視。而《省級支持社會組織參與社會服務管理辦法的通知》及《J市民政局購買社會服務操作規(guī)程》等文件分別提到“支持社會組織參與社會服務的資金應及時、足額撥付，專款專用，并確保工作任務于當年內完成”。原則上，購買經費結合服務評估分三次撥付，即購買合同生效之日起的15個工作日內撥付總經費的50%，中期評估合格后的15個工作日內撥付40%，末期評估合格后的10個工作日內撥付剩余經費”，但無明確表達發(fā)包方如若違反規(guī)定需要接受怎樣的懲罰。相反，登記管理機關可以行政執(zhí)法約談的形式對社工組織進行監(jiān)管，而社工組織一旦存在情節(jié)嚴重、造成惡劣社會影響的違約行為，除了被依法予以處罰外，還要被記錄在信用體系中，三年內不得再承接政府購買社會服務有關事項?？傊?，目前在政府購買社會服務領域存在一定的政策失衡現象，雖然已有政策能較好地規(guī)范社會組織的建設，但也有可能加劇發(fā)包方和承包方之間的邊界模糊，進一步增加社工組織掌握項目不同維度的控制權的難度。

對于政府發(fā)包方而言，項目控制權集中的成本低而收益大；對于社會組織而言，資源不對稱以及政策實質支持力度低。這些因素綜合影響使得社工組織難以掌握政府購買社會服務的項目控制權，而政府發(fā)包方則基于組織和資源的優(yōu)勢掌握了項目實質控制權，既有可能會直接干預項目實施過程，還有可能間接控制社工組織在項目期間的組織安排以滿足發(fā)包方本身的行政需求。

五、結論與討論

政府購買社會服務的社會治理模式不斷發(fā)展，使得社工組織迎來了發(fā)展的春天，政府購買服務的資金成為大多數社工組織維持運行的最主要資金來源，不少社工組織也在這個過程中打造和樹立了組織自身的服務品牌，這進一步保障了社會大眾獲得公共服務的專業(yè)性。已有大量研究表明，在目前中國的政社合作中，政府與社會組織之間是伙計關系，同時具備國家合作主義的特征[32]。為了維持并提高組織本身的專業(yè)性，社工組織往往都會盡力去爭取在和政府組織合作過程中的自主性。然而，我們發(fā)現在項目合作過程中，政府部門和社工組織雙方簽署的合同是關系合同，即一部分依靠法律體系，另一部分則嵌入于人格化的關系體系當中[33]。

產權即資產使用的剩余控制權，不完全契約理論解釋了產權在私人企業(yè)間的配置問題，控制權理論分析了在行政組織內部，控制權如何在不同層級政府間進行分配。本文借鑒控制權理論，通過對Y社工組織承接政府購買服務項目進行深入研究，探討在政府購買社會服務過程中，控制權在發(fā)包方和承包方之間的分配組合問題，一定程度上豐富了產權分配的相關研究。研究發(fā)現，項目的實質目標設定權、檢查驗收權和激勵/實施權均由前者掌握，三個權力環(huán)環(huán)相扣并貫穿項目始終，社工組織和發(fā)包方之間的邊界變得模糊，發(fā)包方擁有更高的話語權。但是，為了能夠長遠地生存下去，他們又不得不接受這樣的苛刻環(huán)境。這是為了維持長久的關系所需要付出也愿意承擔的代價——一定程度上的靜態(tài)無效率[34]。另外，本文在此基礎上進一步分析了為何現階段社工組織難以掌握控制權。與控制權在行政體系內進行層級分配不一樣，政府購買服務的項目化運作過程中控制權的分配是跨組織的，帶有一定的市場屬性。而政策支持的失衡進一步加劇了社工組織的掌權之難，使得政府購買方的行政需求得以通過控制社工組織的資源配置和組織安排來實現。

那么，這樣的控制權配置會產生什么影響呢？其一，政府難以實現更深度的職能轉移。當社工組織及社會服務項目成為政府部門滿足行政需求的工具時，職能轉移就有可能演變成職責轉移，使得政府部門會通過社工組織來進行一定程度的卸責。另外，即便發(fā)包方存在違反合同條款的行為，也不會受到相應的監(jiān)督和懲罰，但這會損害政府的總體信用，影響政治信任度的提高。其二，社工組織難以掌握項目實質控制權，不利于發(fā)揮其專業(yè)自主性，從而影響公共服務的質量和水平。

從根本上講，政府購買社會服務的項目化運作，既要體現項目的公益性，也要體現承包方的服務專業(yè)性，從而更好地為社會提供服務。而社工組織的良好發(fā)展，需要政府組織的支持和資源，但不能否認的是，政府部門為了更好地回應人民群眾的需求，他們同樣需要社工組織。國家與社會組織之間的關系并非是對立和沖突的，而呈現出“管治的相互依賴”[35]235-239。即便目前政府購買服務的承接對象已經拓寬到其他組織，包括企業(yè)、非政府組織等，但是有的服務只能由社工組織來完成，專業(yè)性是社工組織最大的競爭優(yōu)勢。除此以外，我們應該意識到發(fā)包方及其上級政府到社工組織或者項目服務點進行探訪也能引發(fā)一系列積極效應。比如在某種程度上能給社工組織做宣傳推廣，提升社工組織的知名度和美譽度，也能為其他社工組織的生產服務提供經驗或教訓。如某部門探訪Y社工組織后，該部門領導人多次在會議上公開說明Y社工組織的項目進行情況，這直接促使Y社工組織在全省乃至全國獲得了較好的口碑，也因此接待了幾批前來參觀學習的業(yè)內同仁。

政府購買社會服務過程中體現的政府發(fā)包方與社工組織之間的互動構成了社會治理的微觀基礎，只有深入理解其中的控制權分配，才能恰當地解讀在中國社會轉型中社會治理現代化的進程。本文以Y社工組織承接政府購買社會服務過程為例，借鑒控制權理論探討了政府部門和社工組織之間的產權配置問題，豐富了該領域的研究。另外，我們還可以根據經驗進行追問，在什么樣的情況下社工組織才能真正掌握項目控制權的實質權威？這是研究者需要進一步研究和回應的問題。