發(fā)揮我國失業(yè)保險“三位一體”功能的對策建議

劉笑桐

（吉林財經(jīng)大學(xué)，吉林 長春 130017）

一、失業(yè)保險存在的問題

（一）待遇享受門檻高，失業(yè)收益率過低

2018 年我國調(diào)查失業(yè)率是4.9%，失業(yè)人數(shù)是2130萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口自2008 年886萬人逐年上升到974萬人，但年末領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)只有223萬人，僅占失業(yè)人數(shù)的10%。即便是2009 年國際金融危機沖擊最嚴(yán)重的一年，年末我國領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)也僅有235萬人。十年來，領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)始終一直在230萬左右浮動，總體來看（見表一），領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)占失業(yè)總?cè)藬?shù)的比例太低，亟須改革。目前失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金須按照《失業(yè)保險條例》和《社會保險法》的規(guī)定進(jìn)行審核，然而，失業(yè)保險待遇的享受門檻相對較高，在申領(lǐng)過程中存在不合理的申領(lǐng)條件將不幸面臨失業(yè)的人員置之門外，相關(guān)政策未根據(jù)實際情況對申領(lǐng)條件作出細(xì)化。例如，《失業(yè)保險條例》中規(guī)定的條件包括“非因本人意愿中斷就業(yè)”，現(xiàn)實中存在大量企業(yè)為規(guī)避支付補償金通過降低薪酬等方式逼迫員工主動辭職的現(xiàn)象，無法保障這類員工的權(quán)益。另外，申領(lǐng)程序相對繁瑣，提高申領(lǐng)效率為失業(yè)人群提供便利尤為重要。

我國失業(yè)保險參保總?cè)藬?shù)由2008 年的12400萬人增長到2018 年的19643萬人，而2008 年我國的參保收益率為2.11%，到2013 年五年間收益率大幅降低到1.20%，到2018 年則降低到1.14%，失業(yè)保險參?？?cè)藬?shù)增加而實際收益率逐年減少，這就說明我國失業(yè)保險制度存在風(fēng)險人群與覆蓋人群的錯位。

數(shù)據(jù)來源：《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》單位：萬人

（二）失業(yè)保險覆蓋范圍小

第一，失業(yè)保險在我國社會保險中發(fā)展相對滯后，2017 年養(yǎng)老保險的參保人數(shù)為91548萬人，醫(yī)療保險117681萬人，基本實現(xiàn)了全覆蓋的目標(biāo)，工傷保險22724萬人，而失業(yè)保險的覆蓋面僅為18784萬人，明顯落后于其他社會保險的發(fā)展。第二，近年來，失業(yè)保險的覆蓋率雖然自2007 年39.7%增長到45.2%，但僅為小步徐趨式的緩慢增長，覆蓋的群體不到城鎮(zhèn)就業(yè)人口的一半，大量的靈活就業(yè)人員、臨時工等失業(yè)風(fēng)險大的群體尚未被失業(yè)保險制度所保障，欠缺一定的公平性。第三，我國大多數(shù)參保失業(yè)保險的群體包含不具有高失業(yè)風(fēng)險的人群，特別是事業(yè)單位和公務(wù)員群體，他們多數(shù)就業(yè)穩(wěn)定、失業(yè)率低，像農(nóng)民工、自由職業(yè)者這樣的高風(fēng)險群體或企業(yè)卻未被覆蓋到失業(yè)保險范圍內(nèi)，現(xiàn)行的失業(yè)保險制度需以正規(guī)就業(yè)和勞動合同作為參保前提，且繳費年限滿一年后才有申領(lǐng)資格。

（三）失業(yè)保險基金累計結(jié)存過多

自1999 年《失業(yè)保險》正式頒布以來，基金收繳的穩(wěn)定奠定了的失業(yè)保險制度發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，失業(yè)保險基金累計結(jié)存逐年增加（見表二），2008 年基金余額僅為1310 億元，到2018 年增加到5817 億元，10 年里增加了4 倍之多，然而，2018 年基金僅支出915 億元，大量的基金結(jié)余造成了自身繳費的低利用率，收支嚴(yán)重不平衡，對于迫切需要失業(yè)保險的人群來說，基金結(jié)余沒有合理分配資源，造成了資源浪費。另一方面，我國雖一直在降低失業(yè)保險繳費費率，個人支出不高于0.5%，但工資收入的增長一直呈上升趨勢，這在一定程度上增加了基金結(jié)余的規(guī)模。

數(shù)據(jù)來源：《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》單位：億元

二、發(fā)揮失業(yè)保險功能的對策

（一）放寬領(lǐng)取失業(yè)保險金條件

知名社會保障專家鄭秉文建議，應(yīng)將考慮到農(nóng)民工群體就業(yè)的季節(jié)性特征，適當(dāng)降低失業(yè)保險金領(lǐng)取門檻。應(yīng)盡快修訂《失業(yè)保險條例》，針對相對嚴(yán)苛的失業(yè)保險金領(lǐng)取條件進(jìn)行深入調(diào)查分析，保障失業(yè)保險無城鄉(xiāng)區(qū)別、無身份標(biāo)簽的公平性，放寬領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件，結(jié)合信息化技術(shù)簡化申領(lǐng)程序和手續(xù)，以期制定出保障我國失業(yè)人群的失業(yè)保險制度，為失業(yè)農(nóng)民工群體制定傾斜性政策。另外，各地可提高失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)當(dāng)?shù)毓べY水平對失業(yè)人員進(jìn)行差額補貼，并依照失業(yè)人員的年齡、家庭整體收入狀況等多樣化因素來進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。例如，哈爾濱市目前將失業(yè)保險金金額標(biāo)準(zhǔn)由1344 元上調(diào)為1512 元后，補發(fā)差額部分到失業(yè)人員個人銀行賬戶確保每人每月收入增加168 元。山東、遼寧、貴州等地也紛紛上調(diào)失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)至當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的90%。此舉有利于各地做好穩(wěn)定就業(yè)工作，拉動失業(yè)群體消費，帶動經(jīng)濟發(fā)展，更好地發(fā)揮失業(yè)保險“保生活、防失業(yè)、促就業(yè)”的功能。

（二）擴大失業(yè)保險保障范圍

政府工作報告中提出，擴大失業(yè)保險保障范圍，將參保不足1 年的農(nóng)民工等失業(yè)人員都納入常住地保障。擴大低保保障范圍，對城鄉(xiāng)困難家庭應(yīng)保盡保，將符合條件的城鎮(zhèn)失業(yè)和返鄉(xiāng)人員及時納入低保。受特殊情況影響，不少個體商戶面臨長期歇業(yè)的風(fēng)險，失業(yè)保險參保人的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況作出調(diào)整，特別是農(nóng)民工這一類失業(yè)群體，多數(shù)面臨的是整個家庭的收入危機，失業(yè)保險的根本目的是保障失業(yè)人員的生活，即發(fā)揮失業(yè)保險“保生活”基本功能。在特殊時期，更要將弱勢群體的需求考慮到失業(yè)保險的保障范圍內(nèi)，確保失業(yè)保險基金惠及更多失業(yè)群體，同時，為立檔建卡的城鄉(xiāng)貧困群體提供失業(yè)保險，也是防止貧困群體返貧的重要舉措。

（三）加大失業(yè)保險基金支出

今年前4 個月的基金支出規(guī)模已接近2015 年全年的支出規(guī)模（736 億元）。但是，相對于累計結(jié)存規(guī)模已達(dá)6000 億元左右的失業(yè)保險基金而言，基金支出規(guī)模的空間依然很大?，F(xiàn)階段，失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌方式為市級統(tǒng)籌，只保障了各城市區(qū)域內(nèi)的失業(yè)人員而無法保障其他城市失業(yè)者，特別是具有較強流動性的外出務(wù)工人員，實行較低層次的基金統(tǒng)籌方式為失業(yè)保險金專業(yè)銜接增加了難度，各地區(qū)之間失業(yè)保險待遇水平不足導(dǎo)致失業(yè)保險關(guān)系難以實現(xiàn)跨市轉(zhuǎn)移。應(yīng)提高失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次，一方面增加了失業(yè)保險金的防范風(fēng)險能力，另一方面可緩解我國東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡所造成的就業(yè)水平差距過大的問題。第二，加大失業(yè)保險基金用于職業(yè)培訓(xùn)項目的支出，加大技能提升補貼、職業(yè)培訓(xùn)及職業(yè)技能鑒定補貼的投入，政府引進(jìn)的職業(yè)介紹項目要滿足失業(yè)人員的市場需求，為其重新回到就業(yè)崗位創(chuàng)造條件，同時為自主創(chuàng)業(yè)人員提供資金補貼，增加失業(yè)人員的就業(yè)競爭力，充分發(fā)揮基金對“保生活、防失業(yè)、促就業(yè)”的功能。第三，進(jìn)一步完善對參保企業(yè)的援企穩(wěn)崗政策，以增加穩(wěn)定崗位補貼來鼓勵參保企業(yè)采取有力措施穩(wěn)定員工隊伍。第四，積極探索基金保值增值途徑，由財政、審計和勞動保障行政部門三方協(xié)作共同監(jiān)督基金運營狀況，完善監(jiān)督機制形成科學(xué)的預(yù)警指標(biāo)體系，減少基金貶值風(fēng)險。