精準扶貧背景下的資產(chǎn)收益扶貧模式探索
——以福建省建寧縣為例

曹雯琳

(福建師范大學公共管理學院，福建 福州350007)

中共中央國務院在關(guān)于打贏脫貧攻堅的決定上明確要求探索資產(chǎn)收益扶貧。 地方政府在農(nóng)村扶貧工作中引入市場機制和資本運作模式，將農(nóng)村集體和農(nóng)民手上分散的扶貧、助農(nóng)資金以及現(xiàn)有的農(nóng)村資源激活，將資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，實現(xiàn)收益。 建寧縣地處福建省西北部、武夷山脈中段，全縣轄4 鎮(zhèn)5 鄉(xiāng)，總?cè)丝?6 萬人，是23 個省級扶貧開發(fā)工作重點縣之一。 2014 年全縣貧困人口3412 戶10149 人，占全縣人口的6.34%。 以往的扶貧模式使群眾產(chǎn)生“等、靠、要”的思想，扶貧資金使用效率低下，貧困戶無法實現(xiàn)真正意義上的脫貧。

一、 建寧縣資產(chǎn)收益扶貧的具體實踐

(一)“量化折股”為脫貧摘帽積淀紅利

建寧縣在各項扶貧工作實踐中，探索出了“量化折股”扶貧模式，將試點村的財政專項扶貧資金投入農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等項目，將投入的資產(chǎn)折合成股權(quán)并向貧困村和貧困戶發(fā)放股權(quán)證，讓每一個貧困人口都享有同等股權(quán)。 均口鎮(zhèn)隆下村將扶貧資金分別投入兩家專業(yè)合作社，合作社發(fā)放股權(quán)證及分紅證，其中分紅按不低于信用社同期貸款月利息計算，由村集體統(tǒng)一支配。 里心鎮(zhèn)整合扶貧專項資金以及自籌資金，通過里心鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設投資有限公司投入里心鎮(zhèn)精準農(nóng)機專業(yè)合作社參股，資金入股期限3 年，向貧困村和貧困戶發(fā)放股權(quán)證，并實行每年固定利潤分成。 溪口鎮(zhèn)楓元村整合農(nóng)機合作社和植保合作社組建閩贛農(nóng)機植保服務中心，將扶貧資金投入該中心作為全鎮(zhèn)6 個貧困村和135 戶269 個貧困人口的量化折股資金，并約定每年上繳固定利潤10 萬元，其中6 萬元作為入股村的村財收入，4 萬元用于持股貧困戶平均分紅，且今后視合作社盈利情況將逐年增長。

(二)光伏發(fā)電，長效脫貧

為響應節(jié)能減排，積極貫徹落實脫貧攻堅的行動精神，建寧縣伊家鄉(xiāng)、濉溪鎮(zhèn)、溪口鎮(zhèn)、黃埠鄉(xiāng)、黃坊鄉(xiāng)、客坊鄉(xiāng)等著眼當前清潔能源領(lǐng)域發(fā)展的趨勢，全力發(fā)展“綠色能源＋精準扶貧”，推行光伏發(fā)電扶貧新模式。 其中，客坊鄉(xiāng)中畬村分布式光伏發(fā)電項目是建寧縣光伏發(fā)電扶貧規(guī)模最大的一項，該項目利用建筑屋頂、水渠架空和荒地建設，規(guī)模容量達226.8 千瓦，項目總面積1990 平方米，共投資248.6 萬元。 同樣，黃坊鄉(xiāng)動員符合貸款條件的貧困戶，將小額扶貧信貸資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)補助、村集體自籌和上級扶貧資金統(tǒng)一投入該項目中，形成“統(tǒng)貸統(tǒng)管統(tǒng)還、共享項目收益”的方式，委托企業(yè)代為管理，貸款到期后統(tǒng)一由企業(yè)代為還本付息，確保專項扶貧資金專款專用，保證貧困村和貧困戶每年都有穩(wěn)定的收益。

(三)因地制宜，推動旅游資源收益扶貧

建寧縣位于福建省西北部，旅游資源豐富，為進一步推動扶貧項目實施，建寧縣溪源鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，引領(lǐng)貧困群眾走出一條旅游資源收益扶貧新路。 溪源鄉(xiāng)是千年古村落，通過古村落＋文化創(chuàng)意產(chǎn)品、古村落＋特色農(nóng)業(yè)體驗，以“共商共建共享”的模式，推動古村微改造，助力精準脫貧。 除了開發(fā)古鎮(zhèn)村落旅游模式，建寧縣還充分利用革命老區(qū)的紅色資源，積極探索紅色旅游扶貧模式。 鄉(xiāng)黨委、政府結(jié)合村子的特點，以建設美麗鄉(xiāng)村及紅色鄉(xiāng)村生態(tài)旅游為核心，對村莊進行科學規(guī)劃，合理布局，對鄉(xiāng)里特色紅色遺址景觀進行修繕復原，按照“特色化、差異化”原則選擇紅色旅游扶貧示范項目進行策劃，合理利用旅游資源，推動旅游資源收益扶貧不斷發(fā)展。

(四)生態(tài)食材產(chǎn)業(yè)扶貧，攻堅“硬骨頭”

建寧縣有些地區(qū)地處偏遠，交通不便，許多村是高山村，耕地稀少，經(jīng)濟落后。 例如，伊家鄉(xiāng)全鄉(xiāng)的耕地中有70%是山壟田，無法通過種植普通農(nóng)作物實現(xiàn)脫貧。 因此，伊家鄉(xiāng)黨委針對當前形勢積極探索生態(tài)食材產(chǎn)業(yè)扶貧。 伊家鄉(xiāng)的山壟田種植普通農(nóng)作物效益低下，但有青山綠水，就會有當?shù)氐奶厣巢?，伊家鄉(xiāng)的豆腐、田螺、稻花魚等生態(tài)食材都遠近聞名，加上近年來人們越來越追求綠色健康生活，在飲食上也越來越追求綠色有機，使得生態(tài)食材市場需求量極大，抓住這些機遇大力發(fā)展生態(tài)食材產(chǎn)業(yè)，同時能夠與別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成錯位競爭的優(yōu)勢。 通過整合資源，聘請專業(yè)人員對全鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行合理規(guī)劃，因村施策，打造特色品牌，助推脫貧攻堅。

二、 建寧縣資產(chǎn)收益扶貧的特點與啟發(fā)

(一)建寧縣資產(chǎn)收益扶貧的特點

1. 科學選取主體

建寧縣在實施資產(chǎn)收益扶貧項目前注重選取群眾工作基礎(chǔ)較好、鄉(xiāng)村旅游資源豐富或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、鄉(xiāng)村干部積極性較高以及短期內(nèi)難以擺脫貧困的第四批省、市扶貧開發(fā)工作重點村實施扶貧資金量化折股試點，科學選取的主體有利于項目的實施。

2. 思想高度重視

精準扶貧不僅經(jīng)濟上要實現(xiàn)脫貧，思想上和行動上更要實現(xiàn)脫貧，要培養(yǎng)貧困人口的脫貧意識，充分利用各種資源向他們傳達相關(guān)的扶貧政策和措施。 建寧縣客坊鄉(xiāng)充分利用政府網(wǎng)站的權(quán)威性和公信力，在“紅土地 好客坊”微信公眾號等宣傳媒介上發(fā)布最新的扶貧動態(tài)和扶貧政策，營造濃厚的扶貧氛圍，使各幫扶責任人在思想上高度重視，時刻繃緊高壓弦，積極主動作為，保證脫貧攻堅工作有力、有序、有效推進。

3. 精準制定方案

為確保貧困村有穩(wěn)定的集體收益、貧困戶有穩(wěn)定的股份分紅，建寧縣精準制定各試點村的量化折股方案，并且在實地調(diào)研和方案論證的基礎(chǔ)上，召集村兩委干部及貧困戶代表召開相關(guān)的研究會議。 在村民充分了解的基礎(chǔ)上確保試點方案既符合扶貧改革試驗的方向又符合村情實際，還能最大程度取得全體村民的認可。

(二)建寧縣資產(chǎn)收益扶貧帶來的啟發(fā)

1. 資產(chǎn)收益扶貧轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會扶貧模式

如圖1 所示，傳統(tǒng)的扶貧模式大多在“政府-貧困戶”之間通過財政的轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)，政府出臺相應的扶貧政策，農(nóng)戶作為接受扶貧的對象配合政策實施，最終達到穩(wěn)定增收的目的。 如圖2 所示，在資產(chǎn)收益扶貧模式中，市場被納入這一體系中，政府不再是資產(chǎn)收益扶貧的主導力量，貧困農(nóng)戶直接與市場對接形成利益聯(lián)結(jié)機制，這使政府更多的充當“中間人”角色。 政府一方面，在眾多市場主體中進行篩選，選擇經(jīng)營狀況良好，收益相對穩(wěn)定，有發(fā)展前景的企業(yè)作為項目實施的主體，在貧困農(nóng)戶和項目實施主體之間搭建平臺。 另一方面，政府作為貧困農(nóng)戶這一弱勢群體的代言人，在項目實施主體與貧困農(nóng)戶兩者利益談判的過程中，合法合理利用各項政策，提高貧困戶的議價能力，將投入的資產(chǎn)折合成股權(quán)進行量化向貧困戶發(fā)放股權(quán)證，盡最大的可能增加貧困農(nóng)戶的收益。

圖1 傳統(tǒng)扶貧模式

圖2 資產(chǎn)收益扶貧模式

2. 資產(chǎn)收益扶貧強調(diào)農(nóng)戶受益度與參與度的結(jié)合

資產(chǎn)收益扶貧在資金集中使用更有效率的同時，也要避免助長一些貧困戶“坐享其成”的心理，在重視農(nóng)戶收益狀況的同時，還應重視農(nóng)戶的參與度。 在項目參與中，農(nóng)戶與市場接軌，學習新技能，獲得新信息，逐步改善原有“輸血式”的扶貧思維，形成了市場化的生產(chǎn)思維。 資產(chǎn)收益扶貧項目，一方面通過動員各類資金資產(chǎn)投入市場，獲得收益，幫助農(nóng)戶增收，另一方面強調(diào)企業(yè)和合作社將農(nóng)戶納入生產(chǎn)經(jīng)營體系，幫助勞動能力較弱的貧困農(nóng)戶參與勞動獲得間接性收入。 隨著脫貧攻堅的不斷深入，因病因殘致貧的占比呈現(xiàn)上升趨勢，對這部分貧困人口，區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設施投入的邊際減貧效果減弱，參與產(chǎn)業(yè)扶貧的效果也不太理想。 資產(chǎn)收益扶貧不僅依靠資產(chǎn)帶來的回報實現(xiàn)減貧，在資產(chǎn)收益的同時能夠充分利用無勞動能力和弱勞動能力的農(nóng)戶參與勞動，不僅改善其收入狀況，還激發(fā)其發(fā)展的內(nèi)生動力，彌補了脫貧攻堅的薄弱環(huán)節(jié)。

3. 資產(chǎn)收益扶貧反映了扶貧供給側(cè)改革的要求

精準扶貧與我國第一個百年奮斗目標的實現(xiàn)關(guān)系密切，而全面建成小康社會與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革亦有著密切的關(guān)系。 在精準扶貧中推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是指在扶貧工作中優(yōu)化資源供給途徑，以增強有效供給來達到提高扶貧質(zhì)量的目的。 建寧縣資產(chǎn)收益扶貧模式的探索，整合各項分散資金和資源，將以往細碎、沉睡的各種資源要素轉(zhuǎn)化為扶貧的有效供給，整合到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)平臺上，投向貧困農(nóng)戶需要的地方，滿足貧困戶的“需”與“求”。

三、 保障資產(chǎn)收益扶貧模式推進的措施

(一)采用資產(chǎn)收益扶貧模式要因人因地制宜

不同地區(qū)的發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)規(guī)模不同就決定了資產(chǎn)收益扶貧項目實施時應當結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況進行項目的選擇和設計。 對于自然資源豐富的地區(qū)，利用好生態(tài)優(yōu)勢，將一二三產(chǎn)業(yè)進行融合發(fā)展，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。 對于具有特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，可以充分發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，積極發(fā)展高端農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮企業(yè)和合作社的帶動作用，鼓勵弱能貧困戶參與其中；對于商業(yè)發(fā)達的地區(qū)，可以考慮易地投資置業(yè)，重點幫扶失去勞動能力的貧困人口；有些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、市場主體發(fā)育不健全的地區(qū)，資產(chǎn)收益扶貧模式可以作為一種扶貧嘗試。 而不同類型的貧困戶在項目的實施過程中也要有側(cè)重。 對于無勞動能力的貧困戶要著重考慮項目的受益度，以政策“托底”的方式改善其生活條件；對于具備勞動能力或弱勞動能力的貧困戶，在資產(chǎn)收益的基礎(chǔ)上，積極調(diào)動貧困戶的主觀能動性，鼓勵他們參與生產(chǎn)活動，在生產(chǎn)活動中學習技能，加強內(nèi)生發(fā)展能力。 在同一個地區(qū)可以嘗試多種資產(chǎn)收益扶貧方式，以適應不同群體的發(fā)展需要，真正做到因人因地制宜。

(二)采用資產(chǎn)收益扶貧模式要未雨綢繆，做好指導和預警

資產(chǎn)收益扶貧模式中，貧困戶能夠每年得到固定的分紅收益，實現(xiàn)脫貧，但要實現(xiàn)長效脫貧也存在一定的隱患，一旦與企業(yè)或合作社簽訂的協(xié)議到期，停止分紅后，這些貧困戶有可能陷入再次返貧的困境。 因此，對待資產(chǎn)收益扶貧，要做好指導和預警工作。 實施資產(chǎn)收益扶貧，不能簡單的照搬別的地區(qū)的操作，也不能簡單無差別操作。 首先，在公平公正的前提下，對貧困戶的勞動能力進行界定，杜絕養(yǎng)懶漢的情況發(fā)生。 其次，加強入股式扶貧的本金管理，提前立規(guī)，讓協(xié)議到期后對本金的處理有明確的依據(jù)。 最后，分紅形成的資產(chǎn)后續(xù)的產(chǎn)權(quán)歸屬于貧困戶還是財政，需要提前規(guī)劃以及制定相應的方案，防止后期風險的積累。

(三)資產(chǎn)收益扶貧要規(guī)范扶貧領(lǐng)域資金的使用

財政部同國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2020 年財政專項扶貧資金管理、貧困縣涉農(nóng)資金整合試點及資產(chǎn)收益扶貧等工作的通知》表示，做好精準扶貧工作，要根據(jù)實際情況統(tǒng)籌安排專項扶貧資金，做好扶貧資金分配、使用、監(jiān)管等工作。 一是扶貧資金使用。 要嚴格按照上級的要求，落實在相對應的項目上，嚴禁將財政專項扶貧資金及其他整合資金用于各類形象工程、“造景”工程，不能借資產(chǎn)收益扶貧的名義實施違規(guī)行為。 二是嚴格資金監(jiān)管。 鎮(zhèn)紀委牽頭對實施的扶貧項目進行精細化管理，財政所負責資金及時調(diào)配撥付，各職能所站、村負責扶貧資金的具體落實，同時實行不定期抽查，查看扶貧資金賬目明細，實地走訪扶貧資金項目落實情況，扎實做好扶貧項目事前、事中和事后的全程監(jiān)管。三是嚴格資金審計。 加強扶貧資金的審計監(jiān)管，實行多渠道、全方位的公示制度，多次配合縣以上審計部門的扶貧資金專項審計工作，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，堅決進行整改到位，有效杜絕扶貧資金“跑冒滴漏”現(xiàn)象，真正看好保民生的“錢袋子”。