政府財政運(yùn)行綜合績效評價研究

張 喆

(上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?，上?00436)

一、 引言

黨的十八大明確提出，提高政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民群眾滿意的政府必須積極推進(jìn)政府績效管理，注重績效理念和結(jié)果導(dǎo)向。 財政是國家治理支柱，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建立公平統(tǒng)一市場、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財政制度，必須積極開展績效評價工作。 《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34 號)明確提出各級財政部門要對下級政府財政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績效評價。 政府財政運(yùn)行綜合績效評價以反映一級政府財政支出整體效果、考核政府職能實(shí)現(xiàn)程度為最終目標(biāo)，也就是從財政資金視角考量政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及發(fā)揮的成效。

隨著我國地方財政績效管理的推進(jìn)，雖然各地方財政運(yùn)行取得了一定成效，但仍然存在一些問題亟待解決。 其一，中央財政對下級財政的轉(zhuǎn)移支付仍存在管理不規(guī)范的現(xiàn)象。例如，轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)際運(yùn)行過程中隨意性較大，缺乏公平性、穩(wěn)定性和法制性，政府間轉(zhuǎn)移支付制度透明度不高，約束力不強(qiáng)。 其二，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，雖然中央對地方每年資金投入不斷增加，轉(zhuǎn)移支付在局部上能緩解一些資金困難的問題，但以專項轉(zhuǎn)移支付為主的結(jié)構(gòu)決定了無法從源頭上解決地方財政收入難以滿足發(fā)展需要的問題。 與此同時，部分地方財政運(yùn)行效率較低，浪費(fèi)嚴(yán)重，存在資金閑置等情況。 其三，在我國，縣級財政是最基層的財政，在地方公共產(chǎn)品供給中占據(jù)著極為重要的地位，但分稅制改革以來，相當(dāng)一部分地區(qū)省對下轉(zhuǎn)移支付力度不足，縣鄉(xiāng)政府收支平衡壓力較大，自然成為地方政府債務(wù)的主體。 另外，國家將部門財政支出，如義務(wù)教育、科技研發(fā)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支出部分或全部下放給基層政府，也大大增加了縣級財政負(fù)擔(dān)。

根據(jù)我國財政管理級次，政府財政運(yùn)行綜合績效評價范圍包括中央、地方兩級，其中地方又分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級。地方政府財政運(yùn)行綜合績效評價，實(shí)施范圍包括省級財政部門對地市級、縣級政府，財政部門對本級部門預(yù)算單位、部門預(yù)算單位對下屬單位等。 文章主要以縣級財政運(yùn)行綜合績效評價為基礎(chǔ)，對地方政府財政運(yùn)行綜合績效評價進(jìn)行研究。

二、 文獻(xiàn)綜述

財政能力的概念最早于年由美國政府間關(guān)系咨詢委員會(ACIR)提出，其定義為在稅收管轄范圍內(nèi)可以征稅以籌集收入的資源。 基于對財政能力的不同認(rèn)識，國內(nèi)對財政能力的評價主要存在三種不同的傾向：第一種是基于絕對指標(biāo)的衡量，利用財政收支或是人均財政收支作為評價指標(biāo)；第二種基于相對指標(biāo)的衡量，通常利用財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值或某一級政府財政收入占財政支出的比重即財政自給率來衡量；第三種是基于綜合指標(biāo)的衡量，采用這種評價方式的學(xué)者普遍認(rèn)為財政能力是多維的概念，需要綜合多個指標(biāo)的信息才能實(shí)現(xiàn)合理評價。 紀(jì)宣明等學(xué)者認(rèn)為地方財政能力有廣義、狹義之分，狹義的財政能力是地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分配與管理財力資源的能力，廣義的地方政府財政能力是多方面能力的集中概括，具體包括：地方財政的綜合與核心能力、配置與調(diào)控能力、現(xiàn)實(shí)能力與潛在能力、抗風(fēng)險能力與競爭能力。 總之，地方政府財政能力是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其眾多的要素和環(huán)境子系統(tǒng)以不同的方式存在，共同集合構(gòu)成地方財政能力，影響財政在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用。

績效管理最初專門服務(wù)于企業(yè)管理中的人力資源管理，和其他的管理方式不同，績效管理不僅僅看重結(jié)果，更重視達(dá)到績效目標(biāo)的過程，強(qiáng)調(diào)的結(jié)果經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性。在新公共管理運(yùn)動浪潮的帶動下，西方各國的績效意識逐漸增強(qiáng)，將績效的理念引入政府行政領(lǐng)域。 在公共財政的改革方面，逐漸形成了以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算管理。 此外，對于政府績效評價體系的研究主要集中在對評價指標(biāo)體系、評價流程和評價方法的研究。 文章通過分析現(xiàn)行的政府財政運(yùn)行綜合績效評價體系以及存在的問題，對政府財政運(yùn)行綜合績效評價體系進(jìn)行重新完善設(shè)計。

三、 現(xiàn)行綜合績效評價體系

(一)現(xiàn)行綜合績效評價體系內(nèi)容

隨著縣級財政管理績效綜合評價工作的推進(jìn)，結(jié)合《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于調(diào)整和完善縣級基本財力保障機(jī)制意見的通知》等有關(guān)文件規(guī)定，2018 年財政部印發(fā)的《2018 年縣級財政管理績效綜合評價方案》中明確了縣級財政管理績效綜合評價內(nèi)容包括規(guī)范預(yù)算編制、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行、提高收入質(zhì)量、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)財政可持續(xù)性、加大預(yù)決算公開等六個方面。 一是評價縣級預(yù)算編制水平，引導(dǎo)和督促縣級財政提高預(yù)算編制的完整性、規(guī)范性和科學(xué)性；二是評價財政預(yù)算執(zhí)行情況，督促和引導(dǎo)縣級財政加快預(yù)算執(zhí)行，深挖存量資金潛力，提高財政資金使用效益；三是評價縣級財政收入質(zhì)量，引導(dǎo)和督促縣級政府提高發(fā)展質(zhì)量和效益；四是評價縣級財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度，引導(dǎo)和督促縣級財政優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生；五是評價縣級財政可持續(xù)性，督促縣級政府切實(shí)防范化解風(fēng)險，促進(jìn)財政中長期可持續(xù)；六是評價縣級決算公開水平，推動縣級政府加大公開力度，提高縣級預(yù)算透明度。

(二)綜合評價實(shí)施中的問題

近年來地方政府綜合績效評價受到我國財政部門普遍重視，部分省市也出臺了一些具體的實(shí)施方案及管理辦法，并進(jìn)行了一定程度的實(shí)踐探索，但是在評價推進(jìn)過程中仍然存在諸多問題。

其一，還未真正形成明確的政府綜合績效管理體系和機(jī)制，政府績效目標(biāo)不夠明確，管理基礎(chǔ)不夠扎實(shí)。 首先，盡管各級政府針對政府績效管理做了各種創(chuàng)新和嘗試，但是政府綜合績效評價推進(jìn)的主要動力仍然源于上級政府部門或財政部門，而地方政府的首要任務(wù)是完成上級下達(dá)的事務(wù)，缺乏規(guī)劃性和自發(fā)性。 其次，當(dāng)前我國政府與市場的邊界、政府間的事權(quán)劃分并不清晰，導(dǎo)致無法明確一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中到底承擔(dān)哪些任務(wù)和職責(zé)，也就無法科學(xué)地梳理一級政府的績效目標(biāo)。 再次，財權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象已經(jīng)造成地方政府運(yùn)行的“梗阻”，雖然各級政府已經(jīng)意識到這個問題，但財權(quán)事權(quán)劃分的改革尚不到位，政府績效管理的基礎(chǔ)尚不夠扎實(shí)。

其二，誰來評判政府財政運(yùn)行績效、以什么標(biāo)準(zhǔn)評判，目前缺乏一個條理分明、邏輯一致的評價準(zhǔn)則和框架，沒有把焦點(diǎn)對準(zhǔn)真正的“績效問題”——政府花錢究竟讓民眾得到了什么，也沒有真正關(guān)注政府運(yùn)行的真實(shí)成本。 一方面，當(dāng)前的政府績效管理未將政府績效與財政預(yù)算進(jìn)行關(guān)聯(lián)，忽略了政府績效的財力保障前提，忽視了財政預(yù)算支出對整個社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的作用過程和運(yùn)行結(jié)果。 另一方面，當(dāng)前的政府績效管理更加側(cè)重過程管理，對于政府運(yùn)行的成本、效率以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展外的實(shí)績和效果等核心績效卻涉及甚少。 而政府績效管理作為一種新型的行政管理模式，恰恰需要通過綜合性的評估結(jié)果改進(jìn)政府工作、降低行政成本、提高政府效能。 所以，比“管理績效”更重要的是“服務(wù)績效”，而以往評價的視野過于狹窄，把關(guān)注點(diǎn)鎖定在政府運(yùn)行的內(nèi)部管理績效上，對民眾最為關(guān)心的外部績效多有忽視。

其三，綜合績效評價結(jié)果沒有得到充分應(yīng)用。 雖然財政部及部分地方政府出臺了具體的實(shí)施方案，制定了明確的縣級財政管理績效綜合評價指標(biāo)，但很多地區(qū)仍把綜合評價結(jié)果當(dāng)作一項形式化的數(shù)據(jù)。 通過充分應(yīng)用績效結(jié)果進(jìn)行有效的評估，可以對當(dāng)前政府財政運(yùn)行存在的問題、好的工作舉措和經(jīng)驗等進(jìn)行總結(jié)和分析，為下一步工作提出指導(dǎo)方向和改進(jìn)措施，而流于形式的結(jié)果應(yīng)用弱化了綜合績效評價的指導(dǎo)意義。

其四，綜合績效評價體系不夠健全和科學(xué)，多是上級對下級的評價，缺乏對于政府自身內(nèi)部的評價以及公眾對政府的評價。 第三方評價作為評價政府運(yùn)行績效的一種重要方式，相比之下更加客觀、公正、透明，但目前僅有部分地方政府采用這種方式，第三方評價尚未被廣泛、常態(tài)化地應(yīng)用于政府運(yùn)行綜合績效評價工作中。

四、 綜合績效評價體系設(shè)計

按照縣級財政管理績效綜合評價內(nèi)容，結(jié)合財政改革最新要求及績效管理重點(diǎn)，文章嘗試重新梳理縣級財政管理績效綜合評價指標(biāo)，具體設(shè)計思路及指標(biāo)內(nèi)容如下。

(一)設(shè)計思路

在現(xiàn)行綜合評價指標(biāo)框架的基礎(chǔ)上，遵循“投入—過程—效果—可持續(xù)”的邏輯路徑，按照縣級政府財政運(yùn)行特點(diǎn)以及最新財政管理改革要求進(jìn)行調(diào)整。 原“提高收入質(zhì)量”一級指標(biāo)納入“優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)”指標(biāo)；增加“財政管理”一級指標(biāo)，并涵蓋“加大預(yù)決算公開”內(nèi)容；增加“財政投入效果”一級指標(biāo)。 現(xiàn)行框架包括一、二級指標(biāo)，為了提高評價指標(biāo)全面性、可操作性，文章細(xì)化至三級指標(biāo)。

圍繞縣級政府財政預(yù)算管理工作重點(diǎn)，強(qiáng)化預(yù)算編制及執(zhí)行，聚焦預(yù)算與縣級政府履職責(zé)任以及相關(guān)政策的匹配性，優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財政管理，關(guān)注政府財政運(yùn)行總體績效及可持續(xù)性。 優(yōu)化后的評價指標(biāo)涵蓋原指標(biāo)所有評價內(nèi)容，評價范圍先從一般公共預(yù)算拓展至政府性基金預(yù)算，以后逐步再拓展到“四本預(yù)算”，同時將新預(yù)算法、中央重點(diǎn)推進(jìn)的財稅改革以及績效管理有關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)化為可量化的評價指標(biāo)，融入綜合評價體系；以解決問題為導(dǎo)向，針對財政運(yùn)行中的突出矛盾和歷年積弊，專門設(shè)置指標(biāo)，或加大分值權(quán)重；增加對高風(fēng)險領(lǐng)域的約束性、預(yù)判性評價；突出政府財政運(yùn)行在經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面發(fā)揮的效益，關(guān)注社會公眾績效，能夠反映重點(diǎn)公共服務(wù)提供的質(zhì)量和水平，從而解決“管理績效”與“服務(wù)績效”脫節(jié)、運(yùn)行效果過于狹隘等方面問題。

(二)指標(biāo)內(nèi)容

該指標(biāo)體系包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)、財政管理、財政投入效果、可持續(xù)性6 個一級指標(biāo)。 每個一級指標(biāo)又下設(shè)若干個二級、三級指標(biāo)。 其中，預(yù)算編制主要考察預(yù)算到位率和預(yù)算平衡機(jī)制情況，重點(diǎn)關(guān)注縣級財政預(yù)算編制科學(xué)合理性以及預(yù)算整體與地區(qū)發(fā)展政策匹配性；預(yù)算執(zhí)行主要考察一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算執(zhí)行情況，重點(diǎn)關(guān)注縣級財政資金執(zhí)行及時性，存量資金盤活情況；優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)主要考察提高收入質(zhì)量、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)情況，重點(diǎn)關(guān)注縣級財政稅收占比及支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度；財政管理主要考察財政改革以及監(jiān)督監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注縣級財政落實(shí)財政改革要求、預(yù)算績效管理推進(jìn)情況、預(yù)決算公開情況；財政投入效果主要考察以財政預(yù)算投入為前提，重點(diǎn)關(guān)注政府提供公共服務(wù)水平的提升情況以及社會公眾滿意程度；可持續(xù)性主要考察“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”基本財力保障力度、地方財政債務(wù)管理、財政供養(yǎng)人員規(guī)模，重點(diǎn)關(guān)注縣級政府防范和控制債務(wù)風(fēng)險程度，財政供養(yǎng)人員增長情況。 針對指標(biāo)權(quán)重，該指標(biāo)體系權(quán)重以現(xiàn)行評價指標(biāo)一、二級權(quán)重為基礎(chǔ)，在盡量不調(diào)整二級指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，綜合考慮縣級財政管理改革重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，同時對新增評價指標(biāo)賦予了一定權(quán)重。

表1 縣級財政管理績效綜合評價指標(biāo)體系表

續(xù)表

續(xù)表

續(xù)表

五、 結(jié)論及建議

為推進(jìn)各級政府財政支出績效管理和財政預(yù)算績效綜合評價，進(jìn)一步提升財政管理科學(xué)化精細(xì)化水平，文章對政府財政運(yùn)行綜合績效評價體系進(jìn)行重新完善設(shè)計，并提出以下三點(diǎn)建議，地方政府可以從以下幾個方面予以落實(shí)：

第一，形成全面政府財政綜合績效管理思想，建立自上而下的政府績效運(yùn)行管理理論體系和組織系統(tǒng)。 各級政府應(yīng)明確使命與責(zé)任，根據(jù)中央統(tǒng)一部署和規(guī)劃，確立自己的短期和長期績效目標(biāo)，明確相應(yīng)的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)和財政、時間預(yù)算，并且貫徹落實(shí)，強(qiáng)化政府的執(zhí)行力。

第二，完善評價指標(biāo)和評價方法。 在制定各級政府及各政府部門的綜合績效評價指標(biāo)時，盡可能考慮到相關(guān)一級政府及政府機(jī)構(gòu)在職責(zé)、戰(zhàn)略發(fā)展方向、實(shí)際情況以及績效基礎(chǔ)等方面的差異，因地制宜地制定指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，在達(dá)到各項基本績效要求的前提下，能突出特色和個性。 同時，除了關(guān)注一般公共預(yù)算，應(yīng)逐步完善政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等方面的評價指標(biāo)。

第三，加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用。 一是將下級政府財政運(yùn)行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。 省級、地市級財政在均衡性轉(zhuǎn)移支付和縣級基本財力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金中每年專門安排一部分資金，對評級優(yōu)秀的市縣給予重點(diǎn)獎勵或一定引導(dǎo)性獎勵。 二是將政府運(yùn)行績效評價結(jié)論、發(fā)現(xiàn)問題、整改建議等內(nèi)容及時通過多種途徑和形式向社會公開，并建立切實(shí)可行的公眾參與渠道，接受群眾的評議、監(jiān)督，以促政府公共服務(wù)績效持續(xù)提升。 三是積極引入專業(yè)化的社會第三方評價機(jī)構(gòu)等其他主體參與到政府財政運(yùn)行綜合績效評價實(shí)踐中，確保評價結(jié)果具有可靠性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)由單一政府向多元化主體轉(zhuǎn)變。

此外，近年來，隨著我國財政收入增速放緩、質(zhì)量逐年降低，再加之體制方面的矛盾，政府間財權(quán)與事權(quán)方面不協(xié)調(diào)、不匹配的問題也就日漸凸顯。 而要想切實(shí)做好政府績效管理工作，需要真正地將財權(quán)事權(quán)劃分這個我國財稅體制改革的“硬骨頭”啃下來。 嚴(yán)格意義上來講，不是某一級政府職責(zé)范圍的，也就沒有對應(yīng)的支出責(zé)任，不應(yīng)納入其政府績效目標(biāo)、作為評價內(nèi)容；而一級政府沒有對應(yīng)的財權(quán)，其也就缺乏基礎(chǔ)保障去推進(jìn)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 政府績效目標(biāo)作為一級政府財政運(yùn)行關(guān)系的基礎(chǔ)，需要以事權(quán)劃分為起點(diǎn)，做好事權(quán)、財權(quán)和財力的統(tǒng)一，為政府綜合績效評價打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。