構(gòu)建人大代表參與監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作的常態(tài)機(jī)制

慕壽成 田禾

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度? ?推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，確保司法公正高效權(quán)威，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義?！薄八痉ǖ谋举|(zhì)和最終目的在于實(shí)現(xiàn)公平正義?！盵1]人民法院執(zhí)行工作是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各級(jí)人大常委會(huì)作為監(jiān)督主體對(duì)本級(jí)人民法院執(zhí)行工作開(kāi)展常態(tài)監(jiān)督至關(guān)重要。各級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)多、人力有限，在監(jiān)督空間上難以親臨執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)，在監(jiān)督時(shí)間上難以長(zhǎng)期投入，如何對(duì)人民法院執(zhí)行工作開(kāi)展常態(tài)監(jiān)督引人思考。

一、人大代表參與監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作的必要性

在人大閉會(huì)期間，人大代表是人大常委會(huì)監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作的重要參與者，主要扮演著問(wèn)題發(fā)現(xiàn)者和意見(jiàn)收集者的角色。相對(duì)于數(shù)量有限的人大常委會(huì)組成人員，人大代表具有豐富的人力資源優(yōu)勢(shì)，為常態(tài)監(jiān)督提供了時(shí)間和空間上的保障。“監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)施必須以對(duì)監(jiān)督對(duì)象的了解作為前提?！盵2]與西方國(guó)家的議員代表所在黨派、利益集團(tuán)的利益不同，我國(guó)各級(jí)人大代表具有廣泛的代表性，他們生活在人民群眾當(dāng)中，能夠最大程度反映廣大人民群眾的訴求，代表最廣大人民群眾的根本利益，為人大常委會(huì)監(jiān)督法院執(zhí)行工作提供有效的意見(jiàn)、建議。在全國(guó)法院開(kāi)展的用2～3年時(shí)間基本解決執(zhí)行難的過(guò)程中，人大代表參與其中，親臨執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)，各級(jí)人大在監(jiān)督人民法院“基本解決執(zhí)行難”工作方面取得明顯成效。為了落實(shí)十九屆四中全會(huì)關(guān)于健全人大對(duì)人民法院監(jiān)督制度的精神，支持和保障人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)人民法院執(zhí)行工作開(kāi)展常態(tài)監(jiān)督，應(yīng)充分發(fā)揮人大閉會(huì)期間人大代表的作用。

二、人大代表參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作存在的問(wèn)題

筆者根據(jù)全國(guó)省份的地理位置，按照東南西北中的原則，以8個(gè)省、2個(gè)直轄市的44家中院及181家基層法院作為調(diào)研對(duì)象，對(duì)2016～2018年人大代表關(guān)注執(zhí)行案件情況進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容包括人大代表關(guān)注執(zhí)行案件的渠道、屬于哪一級(jí)人大代表、關(guān)注案件的案由等。統(tǒng)計(jì)分析了225份《人大代表關(guān)注執(zhí)行案件調(diào)查表》，調(diào)研結(jié)果顯示，有113家法院（22家中院、91家基層院）無(wú)人大代表關(guān)注其執(zhí)行案件、見(jiàn)證其執(zhí)行行動(dòng)情況。進(jìn)一步分析其他112家法院被人大代表關(guān)注或見(jiàn)證執(zhí)行行動(dòng)的399件案件數(shù)據(jù)，可發(fā)現(xiàn)當(dāng)前人大代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作存在以下問(wèn)題。

（一）集體活動(dòng)少，代表小組活動(dòng)缺位

《代表法》規(guī)定“代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主，以代表小組活動(dòng)為基本形式”。實(shí)踐中，人大代表通過(guò)人大有關(guān)辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交材料、向人民法院寄送信函、直接到人民法院反映等方式關(guān)注執(zhí)行案件的活動(dòng)方式主要是個(gè)人活動(dòng)。人民法院邀請(qǐng)人大代表參與執(zhí)行監(jiān)督、見(jiàn)證執(zhí)行行動(dòng)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是代表小組的活動(dòng)，但這些活動(dòng)都是以臨時(shí)組建的代表小組形式開(kāi)展的，并不是人大代表常態(tài)化的參與監(jiān)督。在地方特別是設(shè)區(qū)的市、自治州的人大代表關(guān)注執(zhí)行案件，個(gè)人活動(dòng)仍然是主要形式。雖然代表個(gè)人活動(dòng)機(jī)動(dòng)、靈活，但受專業(yè)所限，難以發(fā)現(xiàn)深層次問(wèn)題，而且你來(lái)我往的代表個(gè)人監(jiān)督活動(dòng)影響法院正常工作，也易產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。究其原因，與代表集體活動(dòng)、代表小組組建保障不完善有一定關(guān)系。

（二）過(guò)于關(guān)注執(zhí)行案件的執(zhí)行結(jié)果

人大代表參與監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作辦案應(yīng)涉及執(zhí)行工作、法律實(shí)施各個(gè)方面，調(diào)研發(fā)現(xiàn)人大代表更為關(guān)注執(zhí)行辦案的結(jié)果，如建議加快對(duì)案件的執(zhí)行力度，建議對(duì)終本案件恢復(fù)執(zhí)行等，卻忽視了執(zhí)行措施的采取、法律實(shí)施等方面的情況。究其原因，執(zhí)行辦案是影響司法公正的關(guān)鍵，易成為代表關(guān)注的焦點(diǎn);執(zhí)行工作具有專業(yè)性，相較于復(fù)雜的執(zhí)行程序，執(zhí)行案件的辦理結(jié)果更易判斷;人大代表與人民法院之間信息不對(duì)稱，造成代表對(duì)于執(zhí)行工作的其他方面不了解;參與監(jiān)督內(nèi)容不明確、人民群眾以執(zhí)行案件作為反映問(wèn)題的主要載體。執(zhí)行案件數(shù)量龐大，“如果代表熱心于關(guān)注具體案件，就容易陷入案件之中不能自拔，影響對(duì)執(zhí)行工作其他方面的監(jiān)督”[3]，影響代表意見(jiàn)、建議的大局性。

（三）人大代表與人民群眾、法院的聯(lián)絡(luò)制度不健全

知情是監(jiān)督的基礎(chǔ)。在2016-2018年基本解決執(zhí)行難工作期間，被調(diào)研的法院有近50%無(wú)人大代表關(guān)注執(zhí)行案件、見(jiàn)證執(zhí)行行動(dòng)的情況，說(shuō)明實(shí)踐中存在人大代表與人民群眾、法院聯(lián)絡(luò)少，不了解執(zhí)行工作的情況。究其原因，人大代表與人民群眾、法院的聯(lián)絡(luò)平臺(tái)需要進(jìn)一步完善。目前，人大常委會(huì)與人民法院尚未建立常態(tài)監(jiān)督機(jī)制，代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作具有偶然性。“代表之家”“代表聯(lián)絡(luò)站”等代表聯(lián)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)尚未形成全國(guó)性制度，只是部分地區(qū)的探索。新技術(shù)推動(dòng)了代表聯(lián)系群眾方式的轉(zhuǎn)變，線上聯(lián)系平臺(tái)逐漸興起，但是由于網(wǎng)站運(yùn)營(yíng)不暢、針對(duì)性不強(qiáng)等原因有待進(jìn)一步優(yōu)化、完善。

（四）人大代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作的監(jiān)督制度需完善

《代表法》第四十六條規(guī)定代表不得利用執(zhí)行代表職務(wù)干涉具體司法案件，牟取個(gè)人利益。實(shí)踐中存在人大代表關(guān)注的執(zhí)行案件是與人大代表有關(guān)的具體案件，存在代表濫用權(quán)力的可能。究其原因，代表履職監(jiān)督需進(jìn)一步完善。當(dāng)前，除了代表報(bào)告履職情況外，原選區(qū)選民或原選舉單位缺乏了解人大代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作情況的有效渠道，難以對(duì)人大代表進(jìn)行詢問(wèn)和監(jiān)督?！按砺穆毲闆r不公開(kāi)，使得選民的監(jiān)督無(wú)從下手?！盵4]人大代表參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作屬于人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，但實(shí)踐中無(wú)公開(kāi)人大代表監(jiān)督執(zhí)行工作情況的平臺(tái)。

三、構(gòu)建人大代表參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作的常態(tài)機(jī)制

“制度的實(shí)際效度，不取決于制度本身的變化與發(fā)展，而取決于制度的行動(dòng)者的行動(dòng)理念、行動(dòng)方式是否發(fā)生變化?！盵5]各級(jí)人大常委會(huì)作為本級(jí)人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變監(jiān)督思路，通過(guò)充分發(fā)揮人大代表的作用對(duì)人民法院執(zhí)行工作開(kāi)展常態(tài)監(jiān)督。

（一）建立代表名冊(cè)，以代表小組的形式參與執(zhí)行監(jiān)督

建立參與執(zhí)行監(jiān)督的代表名冊(cè)，組織代表以小組形式參與監(jiān)督執(zhí)行工作是保障閉會(huì)期間代表以集體活動(dòng)為主，以代表小組活動(dòng)為基本形式參與監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作的重要方式。

一是建立參與司法監(jiān)督代表名冊(cè)。作為本級(jí)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)的組織者、執(zhí)行工作的監(jiān)督主體，縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)可以對(duì)本轄區(qū)內(nèi)人大代表的職業(yè)專長(zhǎng)進(jìn)行登記備案，將本轄區(qū)內(nèi)有法律或相關(guān)從業(yè)背景的人大代表列入司法監(jiān)督代表名冊(cè)。由于司法工作的專業(yè)化，而人大代表非專職且法律素養(yǎng)參差不齊，導(dǎo)致了人大代表個(gè)人不能真實(shí)、準(zhǔn)確的反映人民群眾的意見(jiàn)、建議。建立司法監(jiān)督代表名冊(cè)有助于提升執(zhí)行監(jiān)督的專業(yè)性，用集體的智慧避免人大代表個(gè)人參與執(zhí)行監(jiān)督的不足。當(dāng)執(zhí)行監(jiān)督涉及其他領(lǐng)域時(shí)，人大常委會(huì)可以根據(jù)備案登記情況，組織具有相關(guān)專業(yè)背景的代表參與。

二是以代表小組的形式參與執(zhí)行監(jiān)督。我國(guó)實(shí)行的是兼職代表制，人大代表既有本職工作也需履行代表職責(zé)，司法監(jiān)督名冊(cè)中的代表并不是每次都能夠參與執(zhí)行監(jiān)督活動(dòng)。以代表小組的形式參與監(jiān)督則可以為兼職人大代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作常態(tài)化提供有效保障。人大常委會(huì)在組織代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作時(shí)，圍繞監(jiān)督的議題、內(nèi)容 ，結(jié)合代表的時(shí)間安排、專業(yè)背景，同名冊(cè)中代表聯(lián)系，組成執(zhí)行監(jiān)督代表小組，有效開(kāi)展調(diào)研、執(zhí)法檢查等監(jiān)督活動(dòng)。人民法院作為被監(jiān)督者，在邀請(qǐng)人大代表視察法院執(zhí)行工作、參與見(jiàn)證執(zhí)行行動(dòng)時(shí)，應(yīng)從司法監(jiān)督代表名冊(cè)中選擇具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)的代表，組成小組進(jìn)行。

（二）參與監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)具有大局性、全面性

一是從關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題著眼。人民主權(quán)論是人民代表大會(huì)制度的理論基礎(chǔ)。由人民選舉產(chǎn)生的各級(jí)人民代表大會(huì)代表人民行使國(guó)家權(quán)力。人民法院由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督是代表人民對(duì)人民法院進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督要維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，必然要圍繞國(guó)家工作大局進(jìn)行。依據(jù)《監(jiān)督法》，人大常委會(huì)無(wú)論是聽(tīng)取人民法院專項(xiàng)工作報(bào)告還是開(kāi)展法律、法規(guī)實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，都以關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題作為選題標(biāo)準(zhǔn)。人大代表在人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的過(guò)程中主要扮演著問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)者、意見(jiàn)的收集者的角色。因此，代表在參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作時(shí)，應(yīng)圍繞執(zhí)行工作、法律法規(guī)實(shí)施中關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、群眾的切身利益以及社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題提出、收集意見(jiàn)、建議， 為人大常委會(huì)監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作提供參考。

二是通過(guò)對(duì)案件的關(guān)注發(fā)現(xiàn)執(zhí)行辦案存在的共性問(wèn)題。人大代表應(yīng)通過(guò)對(duì)個(gè)案的關(guān)注進(jìn)而關(guān)注同類案件，總結(jié)共性問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)關(guān)系群眾切身利益（如涉民生類案件的執(zhí)行）、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，使之能夠確定為專項(xiàng)工作報(bào)告的議題或人大執(zhí)法檢查的內(nèi)容，推動(dòng)法院執(zhí)行部門改進(jìn)工作，提升辦案質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)從個(gè)案正義到普遍正義。人大代表參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)督法》《代表法》賦予的權(quán)力為限，正確處理參與監(jiān)督與人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的關(guān)系。

三是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行措施，法律、法規(guī)實(shí)施情況以及執(zhí)行體制機(jī)制改革的關(guān)注。人大代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作的目的在于促進(jìn)公正司法，執(zhí)行辦案是法院執(zhí)行部門的核心工作，是決定司法公正的關(guān)鍵。人民法院采取的執(zhí)行措施，實(shí)施的法律、法規(guī)以及推進(jìn)的執(zhí)行體制機(jī)制改革都是服務(wù)于執(zhí)行辦案的，對(duì)司法公正具有重要影響。因此，人大代表還應(yīng)通過(guò)對(duì)執(zhí)行措施，法律、法規(guī)的實(shí)施情況以及執(zhí)行體制機(jī)制改革的關(guān)注提升人民法院辦案質(zhì)效，促進(jìn)司法公正。

（三）搭建人大代表與人民群眾、人民法院聯(lián)系的有效平臺(tái)

一是各級(jí)人大常委會(huì)在官方網(wǎng)站開(kāi)設(shè)代表聯(lián)系群眾專欄。在代表聯(lián)系群眾專欄增設(shè)司法監(jiān)督欄目并細(xì)化出執(zhí)行監(jiān)督模塊。該模塊對(duì)司法監(jiān)督名冊(cè)中的人大代表開(kāi)放，由其直接在后臺(tái)負(fù)責(zé)收集群眾建議、意見(jiàn)，回復(fù)群眾留言。

二是在法院的信訪接待窗口增設(shè)人大代表聯(lián)系群眾窗口。人大常委會(huì)對(duì)人大代表司法監(jiān)督名冊(cè)中的代表進(jìn)行分組，以代表小組的形式，定期組織代表到人民法院信訪接待窗口與人民群眾面對(duì)面交流，收集人民群眾的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。

三是建立人民法院執(zhí)行工作常態(tài)監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)人大常委會(huì)結(jié)合執(zhí)行工作中關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題制訂視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查計(jì)劃，按計(jì)劃定期組織代表小組開(kāi)展活動(dòng)。定期組織代表小組聽(tīng)取人民法院關(guān)于執(zhí)行工作的匯報(bào)并就代表小組在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、線下渠道、視察、調(diào)研及執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要求人民法院重點(diǎn)匯報(bào)。對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注或具有廣泛影響的案件，人大常委會(huì)可及時(shí)組織代表小組參與監(jiān)督，促進(jìn)法院規(guī)范執(zhí)行，爭(zhēng)取人民群眾的理解和支持。

（四）建立代表參與執(zhí)行監(jiān)督檔案公開(kāi)制度

一是建立代表參與執(zhí)行監(jiān)督檔案。首先，對(duì)人大閉會(huì)期間代表參與執(zhí)行監(jiān)督的事項(xiàng)進(jìn)行分類。主要分為七類：參與對(duì)執(zhí)行工作進(jìn)行視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動(dòng);列席常委會(huì)會(huì)議，聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告，提出意見(jiàn);參與調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查;參與執(zhí)行信訪接待，線上、線下聯(lián)系群眾;關(guān)注執(zhí)行案件、見(jiàn)證執(zhí)行行動(dòng);提出建議、批評(píng)、意見(jiàn);參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)等。其次，各級(jí)人大常委會(huì)制作制式的《人大代表參與執(zhí)行監(jiān)督記錄表》，人大常委會(huì)、人民法院分別對(duì)代表參與執(zhí)行監(jiān)督的事項(xiàng)進(jìn)行記錄，對(duì)代表提出的建議、批評(píng)、意見(jiàn)做詳細(xì)記錄，同時(shí)要求人大代表對(duì)自己參與監(jiān)督的事項(xiàng)自行記錄。對(duì)于部分代表未經(jīng)常委會(huì)組織，以個(gè)人活動(dòng)的方式持證視察或者受人民法院邀請(qǐng)參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作的，人民法院、人大代表應(yīng)分別記錄并及時(shí)向本級(jí)人大常委會(huì)備案。最后，為保證人大常委會(huì)、法院、代表三方記錄內(nèi)容一致，避免出現(xiàn)錯(cuò)、重、漏的現(xiàn)象，人大常委會(huì)應(yīng)定期（可以“季度”為單位）組織三方對(duì)人大代表參與執(zhí)行監(jiān)督情況進(jìn)行“對(duì)賬”，在次年的1月份對(duì)上一年度的《人大代表參與監(jiān)督記錄表》進(jìn)行匯總、“結(jié)賬”。

二是建立代表參與執(zhí)行監(jiān)督檔案線上、線下公開(kāi)平臺(tái)。在人大常委會(huì)官方網(wǎng)站開(kāi)設(shè)的代表聯(lián)系群眾專欄中增設(shè)代表參與監(jiān)督檔案公開(kāi)模塊，將已經(jīng)“結(jié)賬”的每位代表的《代表參與執(zhí)行監(jiān)督記錄表》在該模塊中進(jìn)行公示，接受公開(kāi)監(jiān)督。如果原選區(qū)選民或原選舉單位對(duì)代表的履職情況有疑問(wèn)可直接在公開(kāi)平臺(tái)上給代表留言，由代表在一定期限內(nèi)予以答復(fù)。將已“結(jié)賬”的每位代表的《代表參與執(zhí)行監(jiān)督記錄表》在人民法院的公示欄公開(kāi)，人大代表在參加人民法院信訪接待日的時(shí)候，可以面對(duì)面的接受人民群眾的詢問(wèn)，以實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)代表參與執(zhí)行監(jiān)督的監(jiān)督。另外，代表履職檔案公開(kāi)前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行保密審查，避免公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息。

結(jié)? ?語(yǔ)

“公正是司法的靈魂和生命，公正司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線?！盵6]構(gòu)建人大代表參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作的常態(tài)機(jī)制并不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，而是通過(guò)發(fā)揮人大代表的參與作用，加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督，健全人大對(duì)人民法院工作的監(jiān)督，其根本目的在于保證司法公正，維護(hù)社會(huì)公平正義。

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（作者分別系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)博士研究生，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授。本文系北京政治文明建設(shè)研究基地課題“地方性法規(guī)的可訴性研究”〔20zzwm017〕的階段性成果）