地方人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)與限度

對其地方人大及其常委會審議的法規(guī)主要是對過程的主導(dǎo)，包括立項、計劃編制與調(diào)整、調(diào)研起草、意見征集、審議、修改、表決等，在這些過程中，行政立法處于輔助地位。

一、問題與提出

黨的十八屆四中全會首次提出“人大主導(dǎo)立法”這一重要論斷[1]。2015年修改的《立法法》在法律上確認(rèn)了十八屆四中全會的內(nèi)容。黨的十九大報告再次明確：“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！笔艑盟闹腥珪M(jìn)一步提出：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局?！敝链?，國家層面“人大主導(dǎo)立法”的概念已經(jīng)提出五年有余。作為人民主權(quán)屬性的重要體現(xiàn)，也是代議制民主的本源與旨?xì)w，“人大主導(dǎo)立法”概念一經(jīng)提出，就引起了理論界和立法實踐部門的極大關(guān)注，當(dāng)下仍是理論研究的熱點問題之一，其中不少關(guān)鍵問題尚未在學(xué)界達(dá)成共識。有的認(rèn)為“人大主導(dǎo)立法”是“人民立法”原則的自然延伸、是立法獲得正當(dāng)性與公正性的必然要求[2]，人大及其常委會應(yīng)當(dāng)“收回”散落在政府部門的行政立法行為，在立法過程中承擔(dān)更多的具體工作，而目前大多數(shù)法案由政府向人大及其常委會提出的模式恰恰不是人大主導(dǎo)立法的表現(xiàn)[3]。也有的認(rèn)為發(fā)揮人大及其常委會的主導(dǎo)作用，不是《立法法》制定的基本原則，不是劃分立法權(quán)限的基本原則，也不是法律制定程序中必須遵循的基本原則，甚至不是立法程序中的法定環(huán)節(jié)，“主導(dǎo)”一詞的漢語內(nèi)涵與人大行使職權(quán)的特點明顯不相符，“發(fā)揮人大主導(dǎo)作用”存在拔高和擴(kuò)大理解的苗頭[4]。這些明顯的差異論述說明“人大主導(dǎo)立法”在理論上有很大的研究空間。

研究“人大主導(dǎo)立法”需要恰當(dāng)?shù)囊暯?。一個重要的視角是《立法法》僅明確了全國人大及其常委會的立法主導(dǎo)地位，但對地方人大及其常委會主導(dǎo)立法卻沒有直接作出規(guī)定。從《立法法》對于中央和地方立法權(quán)限作出的諸多制度設(shè)計可以看出，中央對于專屬立法權(quán)是嚴(yán)格掌控的，第八、九條通過列舉與排除體現(xiàn)國家立法的權(quán)威;對省級地方立法事項則僅作了原則性規(guī)定，并不作具體羅列，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)也僅限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三項。由于國家立法對整個立法體系的嚴(yán)格掌控，有學(xué)者甚至認(rèn)為除了全國人大及其常委會享有“立法權(quán)”，省級及省級以下的任何一級地方人大都不享有“立法權(quán)”，其立法依據(jù)只是基于授權(quán)立法原則而產(chǎn)生的立法權(quán)利能力，因此在制度上并不存在“有立法權(quán)的人大”主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制[5]。而實際上，盡管地方人大立法權(quán)能與全國人大不相同，但不可否認(rèn)，地方人大及其常委會在相當(dāng)程度上主導(dǎo)著區(qū)域內(nèi)的各類立法，在規(guī)范行政行為、服務(wù)重大改革上發(fā)揮著不可替代的作用。研究地方人大主導(dǎo)立法，尤其是圍繞地方人大立法（地方性法規(guī)）和地方政府立法（地方政府規(guī)章）之間的關(guān)系，通過探尋兩者之間的作用張力，對“主導(dǎo)”作出符合實證的解讀，非常具有現(xiàn)實意義。

二、我國地方立法的基本格局

改革開放以來，我國地方立法的范圍和格局發(fā)生了幾次較大的變動，其中以2000年《立法法》的出臺和2015年的修改為兩個重要時間節(jié)點，將40余年的地方立法劃分為三個歷史階段。一是1979年至2000年，這一時期《憲法》對中央專屬立法的規(guī)定非常簡略，地方立法的禁區(qū)很小，除省級人大和政府分別獲得了制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力外，國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)都擁有廣泛的地方立法權(quán)，這一時期的立法權(quán)本質(zhì)上是中央和地方共享的立法權(quán)[6]。二是2000年至2015年，《立法法》第八條首次列舉了10項專屬全國人大及其常委會的立法權(quán)，將地方性法規(guī)規(guī)定的事項限縮在三類以內(nèi)，即：（1）執(zhí)行法律、行政法規(guī)的事項;（2）地方性事務(wù);（3）《立法法》第八條所規(guī)定的事項以外的法律和行政法規(guī)尚未規(guī)定的事項。至此，地方立法“實施性、補充性、探索性”的功能定位頻繁出現(xiàn)在官方語境中。這些強(qiáng)化中央立法權(quán)威、壓縮地方立法權(quán)范圍的舉措說明，盡管多年來國家一直實行發(fā)揮中央和地方兩個積極性，給地方一定立法自主權(quán)的政策，但由于權(quán)力擴(kuò)張乃所有主體的本能，中央在實施放權(quán)政策的同時，又潛意識地聚攏這些權(quán)力和利益[7]。 三是2015年《立法法》修改，立法主體一躍擴(kuò)容到全部284個設(shè)區(qū)的市，極大地改變了過去我國市一級立法權(quán)下放不均衡的問題，使市級立法成為我國立法體系中完整的一環(huán)[8]，同時又加強(qiáng)了對授權(quán)立法的程序性控制，突出了對改革和立法關(guān)系的界定，通過暫時調(diào)整或停止適用法律等形式，事實上禁止了地方立法對國家法律法規(guī)的隨意突破。我國地方立法權(quán)的頻繁變動，反映出我國對中央與地方立法的分權(quán)模式一直處于探索之中，理清其中脈絡(luò)是正確把握地方人大主導(dǎo)立法的前提。

除了地方立法權(quán)的過程演變，我國地方法的淵源也是理解當(dāng)前地方立法基本格局的重要方面。我國大陸現(xiàn)時期地方法的淵源，是包含著地方性法規(guī)、民族自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和地方政府規(guī)章在內(nèi)的。其中一般地方立法是最基本的地方法的淵源，它產(chǎn)生兩種法的淵源：地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章[9]。同中央和地方立法權(quán)限演變一樣，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的邏輯關(guān)系在我國地方法的淵源中也歷經(jīng)多次形式復(fù)雜的變遷，2000年《立法法》的出臺一度使地方法的淵源形成了比較定型的體系。2015年《立法法》的修改雖然沒有對地方法的淵源體系形成根本沖擊，但是從該法第十、七十二、七十三、八十二條等規(guī)定來看，一般地方立法體系已經(jīng)發(fā)生了重大改變，這意味著，隨著新修改的《立法法》以“普惠制”和“限量下放”模式對立法權(quán)配置作出重大調(diào)整[10]，省級和設(shè)區(qū)的市立法主體的立法權(quán)界已經(jīng)有了明顯區(qū)分。

首先，省級人大及其常委會的立法地位和立法權(quán)限未發(fā)生變動。其可直接依據(jù)《憲法》第九十九條以及其所延伸的第一百條之規(guī)定，獲得一種專屬的職權(quán)立法權(quán)[11]，中央立法亦無法違背憲法最高性而對地方立法進(jìn)行單方面更改，這有別于學(xué)界長期以來秉持的地方人大立法是單純的憲法意義之外的授權(quán)立法的觀點[12]，當(dāng)然，前提是遵守“不抵觸原則”。此外《立法法》第七十二、七十三條關(guān)于省級人大立法的規(guī)定較之修訂前也沒有變化，加上該法第八條列舉的中央專屬立法事項極為有限，只有10項，省級地方性法規(guī)可以規(guī)范這10項以外的絕大多數(shù)領(lǐng)域的其他事項[13]。由此可見省級人大立法空間之大，以及在一般地方立法中的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性地位。

其次，鑒于“設(shè)區(qū)的市”已經(jīng)涵蓋了原來“較大的市”概念。原來三類較大的市（省、自治區(qū)所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）人大及其常委會所享有的幾乎等同于省級人大的立法權(quán)限，被大幅壓縮到普通的設(shè)區(qū)的市“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項”之內(nèi)[14]，并在2018年3月修正的《憲法》第一百條第二款予以確認(rèn)，解決了此前學(xué)界對地方立法權(quán)擴(kuò)容的合憲性爭議[15]。

第三，對地方政府規(guī)章而言，對照2000年《立法法》第七十三條和2015年修改后的《立法法》第八十二條可以看出，同省級地方性法規(guī)一樣，省級地方行政立法地位和立法權(quán)限也未發(fā)生變動。市一級分兩種情形：原“較大的市”行政立法權(quán)限同樣被壓縮到三項之內(nèi)，其他一般設(shè)區(qū)的市也被“普惠”賦予了規(guī)章制定權(quán)。值得注意的是，修改后的《立法法》對地方政府制定規(guī)章作出了諸多限制，如地方政府規(guī)章原則上不得規(guī)定應(yīng)當(dāng)由地方性法規(guī)規(guī)定的事項，規(guī)章施行期限為兩年，實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人大或其常委會制定地方性法規(guī);地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定。加上地方政府規(guī)章缺少《憲法》上的直接依據(jù)[16]，《立法法》也早已明確“地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章”“地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”，法律對地方政府規(guī)章的程序控制以及地方性法規(guī)在位階效力上的優(yōu)勢，為地方人大主導(dǎo)立法奠定了基礎(chǔ)。

從立法本源和宏觀視野上考察地方人大主導(dǎo)立法似乎無可爭議，而現(xiàn)實中地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章作為一個具有邏輯張力甚至是相對獨立存在的立法體系，除了關(guān)注《立法法》關(guān)于立法主體、權(quán)限、內(nèi)容的總體架構(gòu)，還應(yīng)看到具體運行中的一些細(xì)節(jié)，這些問題處理不好，會形成地方人大主導(dǎo)立法的制度障礙。如：（1）省級政府規(guī)章和設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)、部門規(guī)章和設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章的位階順序和效力裁決問題。地方性法規(guī)既然包含設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)，是不是說設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)效力也高于省政府的規(guī)章？設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國務(wù)院組成部門制定的部門規(guī)章不一致時，是否也要按照《立法法》第九十五條規(guī)定的沖突解決機(jī)制，報請全國人大常委會或國務(wù)院層面裁決？（2）地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的銜接問題。兩者之間的立法權(quán)限并不十分清楚，“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項”和“具體行政管理事項”在內(nèi)容上必然是高度疊加的，是否如有些觀點所說，執(zhí)行法律的地方立法就應(yīng)體現(xiàn)為地方性法規(guī)，執(zhí)行行政法規(guī)的地方立法就應(yīng)體現(xiàn)為地方政府規(guī)章[17]？對此都應(yīng)細(xì)致探討。（3）重復(fù)立法問題。由于我國行政管理體制的“職責(zé)同構(gòu)化”[18]，同一省份不同設(shè)區(qū)市之間并無太多“地方特色”的立法事項，容易造成上下法規(guī)、上下規(guī)章之間，以及同一級人大和政府之間立法事項的疊床架構(gòu)。（4）“較大的市”規(guī)章受限后的行政規(guī)制問題?！读⒎ǚā返诎耸l將包括原“較大的市”在內(nèi)的所有設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章制定范圍限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三項之內(nèi)，這里是否也和地方性法規(guī)一樣，存在“等內(nèi)”還是“等外”的問題？地方行政管理事務(wù)包羅萬象，如果原由規(guī)章規(guī)定的行政行為轉(zhuǎn)為“其他規(guī)范性文件”，其效力豈不是更低？對行政權(quán)的規(guī)制難度豈不是更大？

三、何謂“主導(dǎo)”？

“主導(dǎo)”是有很強(qiáng)政治與行政色彩的用語，主導(dǎo)行為性質(zhì)具有行政性、執(zhí)行性，有發(fā)號施令的特點，正因如此，有學(xué)者認(rèn)為如果將“主導(dǎo)”用到立法中，就意味著立法中某個或者某些主體，決定并引導(dǎo)著立法的內(nèi)容和方向，主導(dǎo)者實際就類似一部影視劇的導(dǎo)演，如果這樣，很大程度上就要依賴集權(quán)與效率，這是否符合人大制度的基本特點以及立法工作的基本規(guī)律[19]？對此可以從兩個角度來理解。

其一，從“立法”和“行政”的概念原義看，現(xiàn)代政治的基本特征是“立法”居于“行政”之上?！盁o法律，即無行政”，所謂“行政”，就是從全部國家作用中扣除“立法”和“司法”之后剩余的部分，不僅包含法律的執(zhí)行，也包含立法觸及不到的領(lǐng)域的法的制定和執(zhí)行[20]。法律的“公意”屬性決定了，一切立法權(quán)的行使應(yīng)以人民或人民的代表為主體[21]，無論是地方人大立法還是地方政府立法，其本質(zhì)都是在制度層面凝聚人民意志，而實現(xiàn)這一目的的載體就是人民代表大會。因此，理解“主導(dǎo)”首先要立足立法的正當(dāng)性，讓行政立法統(tǒng)于“人民主權(quán)”大的概念之下，這就是人大主導(dǎo)立法的理論根基。

其二，《立法法》第五十一條中“發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”是有前提的，即“加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)”。這里的隱含假設(shè)是人大主導(dǎo)立法的形式就是“加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)”。所謂“組織協(xié)調(diào)”，主要是立法程序上把握好進(jìn)度、方式、節(jié)奏，包含立項、起草、調(diào)研、修改、審議、評估等等，主要形式應(yīng)當(dāng)是相對超脫的，不能代替、命令被組織協(xié)調(diào)者，這也是有關(guān)政策文件中總是把人大主導(dǎo)立法作為健全立法工作機(jī)制的原因，因為實質(zhì)上“組織協(xié)調(diào)”就是一種統(tǒng)籌性的工作機(jī)制，其定位應(yīng)當(dāng)是對立法資源、立法過程的整合與優(yōu)化，而非在立法內(nèi)容上大包大攬，不宜以行政概念上的“主導(dǎo)”來解釋人大對立法的主導(dǎo)，這是“立法主導(dǎo)”與“行政主導(dǎo)”在根本上的區(qū)別。

在十九屆四中全會提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”之中，黨的領(lǐng)導(dǎo)自不待言，作為立法工作中的重大政治原則，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅不會弱化人大主導(dǎo)，而且還為人大主導(dǎo)立法提供了根本保障，事實也證明，沒有黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，人大不可能實現(xiàn)對各種復(fù)雜立法利益主體間的“組織協(xié)調(diào)”;而“各方參與”作為立法工作格局中的一環(huán)，不僅是科學(xué)立法、民主立法的重要保證，也是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要手段，但“各方參與”畢竟是工作理念和工作方法層面的問題。人大真正要在“組織協(xié)調(diào)”上發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，核心是要協(xié)調(diào)好人大立法和政府立法的關(guān)系，對地方人大來說尤為如此。

之所以將焦點放在人大立法與政府立法關(guān)系上，主要是因為我國應(yīng)然上的“人大主導(dǎo)”和實然上的“行政占優(yōu)”存在明顯的沖突，“人大主導(dǎo)”缺乏說服力。當(dāng)前人大在立法過程中的地位有增強(qiáng)的趨勢，但在某些領(lǐng)域的影響力還是不如政府[22]。在我國，立法是一個非常廣義的概念?！鞍硕椃ā标P(guān)于國家機(jī)構(gòu)在基本內(nèi)容上是“按1954年憲法寫”的，但在立法體制上還是對“五四憲法”有所“發(fā)展”，其中一個重要內(nèi)容就是賦予國家行政機(jī)關(guān)以行政制規(guī)權(quán)，這就使得我國行政機(jī)關(guān)立法成為權(quán)力機(jī)關(guān)之外的權(quán)力，立法機(jī)關(guān)之外的立法[23]。在我國法律體系中，行政立法無疑是法律規(guī)范中的一個重要部分，也是《立法法》所確定的法源之一，其地位和作用毋庸置疑。據(jù)不完全統(tǒng)計，人大系統(tǒng)所制定出臺的調(diào)整行政規(guī)范的法律法規(guī)，其所依據(jù)的草案有80%以上由同級人民政府作為議案提出，有的草案雖然不是政府直接提請，實際上也是由行政部門為主起草的[24]。

那么，行政立法占優(yōu)是否意味著人大主導(dǎo)的削減呢？也不盡然。行政立法的步驟、方法和順序完整體現(xiàn)在《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》之中，程序總體上已經(jīng)比較完善[25]，與地方性法規(guī)相比，尤其是省政府規(guī)章與設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)相比，行政立法的成熟度或許更高，這是研究“主導(dǎo)”概念時必須面對的一個基本現(xiàn)實。當(dāng)然，《立法法》也為行政立法設(shè)置了一套外部監(jiān)督審查機(jī)制，如第九十七條第五款賦予了地方人大常委會對地方政府規(guī)章的撤銷權(quán)、第九十八條第四款要求政府規(guī)章需報同級人大常委會備案，等等[26]。

對地方人大和地方政府的立法關(guān)系至少可以從以下幾個方面把握：第一，從地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的作用力來看，后者之于前者具有從屬性，但各自在相對獨立的法定權(quán)限內(nèi)進(jìn)行，在立法內(nèi)容上并不存在誰主導(dǎo)誰的問題[27]。第二，無論是從立法原旨還是從法律實施情況來看，行政機(jī)關(guān)的立法事實上都是平行于立法機(jī)關(guān)的獨立立法體制。正如有學(xué)者所言，沒有獨立權(quán)力形體的行政權(quán)的存在就不可能產(chǎn)生真正意義上的行政法[28]，同理，沒有獨立權(quán)力形體的地方政府規(guī)章就沒有真正意義上的行政法律體系。第三，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章存在利益表達(dá)和調(diào)整作用的交叉，地方政府規(guī)章是比較規(guī)范的行政決策，地方立法機(jī)關(guān)為其開辟的有賦予民意基礎(chǔ)的完善渠道，即以正式議案提請同級人大及其常委會審議。第四，作為抽象行政行為的地方政府規(guī)章雖然在可訴范圍之外，但任何行政執(zhí)法人員在實施政府規(guī)章過程中必然會將其轉(zhuǎn)化為一項項強(qiáng)制或非強(qiáng)制的具體行政行為，這些具體行政行為不僅可以通過行政復(fù)議獲得救濟(jì)，還有行政訴訟可供托底，至少在應(yīng)然上對地方政府規(guī)章是有立法、司法上的剛性制約的。因此，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在法形態(tài)上是上位法與下位法關(guān)系，在法運作上是相對完整存在的兩個系統(tǒng)，地方政府規(guī)章對人大立法主導(dǎo)作用的沖擊是有限的，理論上地方立法機(jī)關(guān)完全可以循《立法法》規(guī)定對政府規(guī)章的適用作出裁決，通過行使撤銷權(quán)和備案審查權(quán)體現(xiàn)主導(dǎo)權(quán)。

概言之，判斷誰是人大立法的主導(dǎo)者的關(guān)鍵，并不在于誰承擔(dān)了更多的具體立法工作，而在于立法過程中，誰在主導(dǎo)立法的方向、進(jìn)程及結(jié)果[29]。當(dāng)前對“主導(dǎo)”較為合理的解釋是：（1）地方人大及其常委會審議的法規(guī)主要是對過程的主導(dǎo)，包括立項、計劃編制與調(diào)整、調(diào)研起草、意見征集、審議、修改、表決等，在這些過程中，行政立法處于輔助地位。（2）對政府部門規(guī)章或其他規(guī)范性文件主要是利用位階效力優(yōu)勢進(jìn)行審查監(jiān)督的主導(dǎo)，而非代替政府部門過多介入具體行政事務(wù)管理性質(zhì)的立法工作。

由于“人大主導(dǎo)立法”最早并非是作為法律用語提出來的，理論研究中還應(yīng)避免簡單的文意解釋?！爸鲗?dǎo)立法”是一個完整的動賓結(jié)構(gòu)，不宜割裂開來理解，這里的“主導(dǎo)”主要是強(qiáng)調(diào)憲法賦予人大及其常委會在立法地位上的優(yōu)勢，主導(dǎo)的對象究竟是人大立的法，抑或是政府立的法，并沒有明確的指向，不能由此推導(dǎo)出人大主導(dǎo)的“法”僅是人大及其常委會起草制定的“法”。我國行政權(quán)強(qiáng)大是不爭的事實，學(xué)界對行政法主要是規(guī)范行政活動的法、是控權(quán)法的理論基礎(chǔ)是有共識的，對“主導(dǎo)立法”的限縮解釋不利于對行政行為特別是負(fù)擔(dān)性行政行為的規(guī)制，不利于法治政府的構(gòu)建。

四、“主導(dǎo)”的限度

“人大主導(dǎo)立法”旨在從法定意義上實現(xiàn)立法制度和立法權(quán)的回歸。事實上，立法權(quán)能已經(jīng)是當(dāng)下人大行使得最充分的權(quán)能，通過提前介入、全程參與，人大及其常委會在法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)都能夠比較充分的發(fā)揮主導(dǎo)作用。但在當(dāng)前中國社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化條件下討論人大主導(dǎo)立法問題，對人大的立法主導(dǎo)權(quán)可能達(dá)到的程度不能帶有太多的理想主義和浪漫主義情緒，而是必須認(rèn)識到“規(guī)范不等于現(xiàn)實、應(yīng)然不等于實然、個別不等于全部”[30]。中國的政治架構(gòu)和當(dāng)代國家治理對行政立法的急切需求，決定了在立法數(shù)量上“行政占優(yōu)”將是長期的歷史過程。只有充分認(rèn)識到這一點，才能避免為主導(dǎo)而主導(dǎo)，防止陷入表面上強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)、實際上又疲于應(yīng)付的窘境。

一方面，應(yīng)正確認(rèn)識行政立法的價值。行政機(jī)關(guān)是重要的立法主體，行政規(guī)則制定權(quán)是核心的行政權(quán)?，F(xiàn)代行政任務(wù)日益多樣化，伴隨著行政任務(wù)的擴(kuò)大與現(xiàn)實情況的復(fù)雜化，法律自身已經(jīng)難以實現(xiàn)對現(xiàn)實的妥當(dāng)調(diào)整，需要授予行政機(jī)關(guān)更多的權(quán)限，讓其結(jié)合現(xiàn)實情況作出適當(dāng)調(diào)整[31]。長期以來，學(xué)界對立法部門化問題頗有詬病，解決部門問題也成為提出人大主導(dǎo)的重要誘因，行政立法在很大語境下已經(jīng)被歸入“天然的惡”。有觀點甚至認(rèn)為，立法部門化已然成為影響我國立法質(zhì)量提升的最大障礙，其社會后果很嚴(yán)重，必須對部門立法抱有高度的警惕和日常的防范[32]。我們對部門立法作出“捆綁利益關(guān)系”的假設(shè)或批判的同時，往往忽視了行政立法客觀存在的體制原動力。我國的政府歷來是一個泛化概念，行政部門作用于行政相對人的具體行政行為，不僅僅是某一政府部門的權(quán)力體現(xiàn)，也蘊含了整個社會治理體系并包含立法機(jī)關(guān)在內(nèi)的復(fù)合因素，行政管理可以擴(kuò)展到什么范圍、市場機(jī)制能在多大程度上發(fā)揮作用，表面上是經(jīng)過政府部門的“同意”，實際上是整體力量平衡、疊加的結(jié)果。部門立法具有天然的體制合理性，這也是為什么部門立法作為一種負(fù)面現(xiàn)象在理論上屢被詬病，卻在實踐中依然固我的體制原因[33]。因此，撇開我國權(quán)力運作體制，單純從應(yīng)然角度討論部門立法的存廢問題，恐難以達(dá)到預(yù)期目的，當(dāng)前更有實際意義的關(guān)注點，并非立法部門化的存廢，而是如何對部門立法進(jìn)行嚴(yán)格有效審查，防止程序空轉(zhuǎn)[34]。即便是部門主導(dǎo)立法，在提請人大審議通過之前也是經(jīng)過了復(fù)雜的審核程序，從某一政府部門內(nèi)部完成審查后，還要經(jīng)過政府立法部門、政府常務(wù)會議研究，初次審議時要接受對口專門委員會審查，提出議案后還要經(jīng)過人大及其常委會審議、修改、表決等程序，這其中有著大量的時間、空間、場合、時機(jī)、環(huán)節(jié)對部門利益進(jìn)行過濾，不能因為法律法規(guī)草案由部門起草文本初稿（多數(shù)情況下也只有政府部門才能承擔(dān)起這一任務(wù)，畢竟行政機(jī)關(guān)具體管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，有著“更加接近具體事實”的優(yōu)勢），就認(rèn)為部門主導(dǎo)了立法權(quán)。“人大主導(dǎo)”與“部門起草”是一體兩面，由政府部門起草法規(guī)案既符合實際，又具有明顯的好處，人大沒有必要通過爭取法規(guī)案的起草權(quán)來實現(xiàn)主導(dǎo)立法[35]，人大把審議、修改環(huán)節(jié)做實，部門是不可能主導(dǎo)立法的。

另一方面，要考慮“人大主導(dǎo)”的承載能力。人大主導(dǎo)立法的前提是要有與之相匹配的立法能力。地方人大尤其是剛剛起步的設(shè)區(qū)市人大立法，普遍面臨著人員配置和立法經(jīng)驗的雙重不足，多數(shù)市級人大法制委員會工作人員不超過5名，所謂一些重要立法項目，實際上可能就是1名工作人員在具體操作，加上對行政管理事務(wù)信息掌握不對稱，導(dǎo)致主導(dǎo)權(quán)力旁落[36]。同時，我國實行的是多元化而不是精英化的代表機(jī)制[37]，絕大多數(shù)人大代表甚至人大常委會組成人員并不具備專業(yè)立法技能，人民代表大會短暫的會期難以實質(zhì)性、常態(tài)化的開展大會立法，人大的議事規(guī)則中也缺少立法辯論、逐條表決和關(guān)鍵條款單獨表決等制度，一些立法項目的審議容易成為過場。這些疊加的缺陷一旦面對政府部門強(qiáng)大的行政資源調(diào)動能力、政府人員專業(yè)知識的相對優(yōu)勢，就使得人大審議立法停留于技術(shù)化、形式化層面[38]。退一步講，即便是各方面立法資源都?xì)w于人大及其常委會，但由于代表大會一般每年僅召開一次，人大常委會會議兩個月召開一次，短短三五天的會期日程十分緊湊，也不可能實現(xiàn)每一部法規(guī)都在人大及其常委會層面“主導(dǎo)”，更多的還是依靠其復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系，在實踐中將“人大主導(dǎo)立法”轉(zhuǎn)化為“專門委員會和法工委主導(dǎo)立法”[39]。因此，嚴(yán)格按照人大及其常委會才能“主導(dǎo)”立法的規(guī)定，同樣會產(chǎn)生主導(dǎo)權(quán)虛化的問題。

強(qiáng)化人大主導(dǎo)立法的基本動因是，在現(xiàn)代國家中，凡確定為法的規(guī)范，必須經(jīng)由民主程序確定，才能取得全體社會成員共同遵守的效力[40]。代議制立法機(jī)關(guān)才由此被寄予厚望，并作為填補社會管理制度中缺乏民主基礎(chǔ)的瑕疵以及長遠(yuǎn)設(shè)想的建構(gòu)整體法治的必然出路。換言之，對代議機(jī)關(guān)的立法期待實乃對政府管制決策的民意制約期待，是對行政立法部門化過程中摻雜著利益“裹挾”的擔(dān)憂，而非出于對行政立法專業(yè)性的懷疑，在立法質(zhì)量和立法公正之間，價值取向是偏向后者的。在這一價值理念下出現(xiàn)了一種不適當(dāng)?shù)恼J(rèn)識：一些地方只要講到加強(qiáng)某方面工作，不論有無上位法，也不考慮現(xiàn)有法律法規(guī)是否健全，就急于制定相關(guān)地方性法規(guī)，似乎有了地方性法規(guī)，就有了社會控制手段，陷入一種言必稱立法的泛立法主義誤區(qū)[41]。且不說這有悖于行政管理效率優(yōu)先的基本原則，地方人大也不可能擔(dān)當(dāng)如此“艱巨”的立法任務(wù)，絕大多數(shù)社會利益的平衡與表達(dá)也不需要經(jīng)由繁瑣的立法程序進(jìn)行，忽視當(dāng)前地方立法的能力限度，就會引起對“主導(dǎo)”含義的誤讀。

五、相關(guān)制度支撐

將“主導(dǎo)”概念歸于“組織協(xié)調(diào)”只是實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法的第一步，行政本身所具有的靈活性和能動性以及法律規(guī)制的滯后性的矛盾，決定了立法對行政的規(guī)制是漫長且有限的。即便是發(fā)揮人大立法組織協(xié)調(diào)作用，現(xiàn)實條件下如離開一些關(guān)鍵制度的支撐，也絕非易事。這里僅簡單列舉幾個相關(guān)制度。

（一）堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法。在我國，立法活動是在黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，黨的思想、路線和方針經(jīng)過法定程序，上升為國家法律，獲得了普遍的約束力和強(qiáng)制力，實現(xiàn)黨的主張和政策的制度化、規(guī)范化。執(zhí)政黨通過多種方式領(lǐng)導(dǎo)和參與國家權(quán)力的運行來達(dá)到其執(zhí)政目的，國家權(quán)力機(jī)關(guān)運行包括立法在內(nèi)當(dāng)然要接受執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)，這之間存在一個兼容和協(xié)調(diào)的辯證關(guān)系。2016 年出臺的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》指出：黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，包括黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題，以及有立法權(quán)地方的黨委按照中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作;要不斷完善黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)方式，為良法善治提供體制機(jī)制保障。實踐中編制立法規(guī)劃和年度立法計劃、推進(jìn)重要立法事項，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上才得以實現(xiàn)的，黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不是弱化人大立法主導(dǎo)作用，而是政治上的支持、保障與強(qiáng)化[42]。

（二）加強(qiáng)立法程序控制。在立項環(huán)節(jié)上，應(yīng)由人大常委會制定立項標(biāo)準(zhǔn)，主導(dǎo)進(jìn)行項目征集、嚴(yán)格把關(guān)，明確本年度立項的重點領(lǐng)域，年度立法計劃確定后原則上不再調(diào)整或僅作微觀調(diào)整，保障立法任務(wù)節(jié)奏可控。對綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法規(guī)起草應(yīng)發(fā)揮人大的牽頭主導(dǎo)作用，轉(zhuǎn)變?nèi)舜笾苯悠鸩菥褪侵鲗?dǎo)立法的思路，把更多精力放在對接、參與、協(xié)調(diào)上來，比如在政府部門起草階段提前介入論證調(diào)研，掌握工作進(jìn)度。人大立法主導(dǎo)地位主要應(yīng)體現(xiàn)于審議、修改環(huán)節(jié)，要從提高法規(guī)審議質(zhì)量入手，既要健全法規(guī)公開征求意見、立法聽證會、立法公聽會、公民旁聽人大常委會會議、立法基層聯(lián)系點、網(wǎng)上征求意見等公眾參與立法形式和渠道，健全公眾意見的收集、整理、分析、運用和反饋機(jī)制，保證各種不同意見和利益訴求得到客觀充分表達(dá);又要優(yōu)化人大常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)，改善人大會議審議組織形式，有針對性地重點聽取相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域人員意見，增加重要法規(guī)審次，豐富法規(guī)表決形式，探索實行“二審三通過”、法規(guī)聯(lián)組審議等新形式。

（三）強(qiáng)化人大對行政立法的監(jiān)督審查。備案審查制度是保證地方立法正當(dāng)性的重要監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)當(dāng)充分完整適用。人大對政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督審查是有充足立法依據(jù)的，從當(dāng)前立法演進(jìn)形勢看，其監(jiān)督審查范圍還有逐漸擴(kuò)大的趨勢。應(yīng)針對當(dāng)前人大監(jiān)督規(guī)范性文件的合法性標(biāo)準(zhǔn)簡單化、合理性標(biāo)準(zhǔn)抽象化、操作性標(biāo)準(zhǔn)漏洞化的問題[43]，建立地方人大對政府規(guī)章、政府決定命令性文件的審查操作細(xì)則，為備案審查工作實質(zhì)化運作打下基礎(chǔ)。

（四）制度之外的配套。應(yīng)將立法人員素質(zhì)能力的成長作為人大主導(dǎo)立法的基礎(chǔ)工程，培養(yǎng)一批有扎實法律知識功底、敏銳社會洞察力、深厚嫻熟寫作技能的專家型、復(fù)合型立法人才，并逐漸擴(kuò)大人員規(guī)模，實現(xiàn)專職化，條件許可的，還可以建立立法助理制度，為提高常委會組成人員立法審議水平提供幫助。應(yīng)著力解決地方立法機(jī)關(guān)持續(xù)出現(xiàn)的重復(fù)、低效立法問題，把握好區(qū)域之內(nèi)和不同區(qū)域之間地方立法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對一些選題雷同、內(nèi)容“大而全”的立法項目，人大及其常委會要發(fā)揮決策主導(dǎo)權(quán)，實現(xiàn)對量與質(zhì)的合理把控。

人大主導(dǎo)立法是一個宏大的命題，如果從通常語意上理解“主導(dǎo)”，其外部環(huán)境的確不容樂觀，地方立法中錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系的理順不可能短時間內(nèi)一蹴而就。但是從地方人大組織協(xié)調(diào)立法的現(xiàn)實狀況來看，地方人大對立法過程的主導(dǎo)是明顯的、有效的，我們既要繼續(xù)推動地方人大立法實化細(xì)化，也要對當(dāng)前人大主導(dǎo)立法的現(xiàn)狀保持應(yīng)有的樂觀。

注釋：

[1]2003年8月，浙江召開全省立法工作會議，時任省委書記、省人大常委會主任習(xí)近平發(fā)表講話，前瞻性地提出立法要從偏重政府部門力量、“閉門”立法向注重發(fā)揮人大主導(dǎo)作用、“開門”立法轉(zhuǎn)變，成為發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的率先提倡者。隨后若干年里，發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用日益成為全社會共識，最終上升為國家制度和治理體系的組成部分。

[2][21]封麗霞：《人大主導(dǎo)立法的可能及其限度》，載《法學(xué)評論》2017年第5期。

[3]沈國明：《關(guān)于“人大主導(dǎo)立法”的幾點理解》，載《中國法學(xué)會立法學(xué)研究會學(xué)術(shù)年會論文集》2015年，第5頁。

[4][19]劉松山：《人大主導(dǎo)立法的幾個重要問題》，載《政治與法律》2018年第2期。

[5][12]莫紀(jì)宏：《提升地方人大權(quán)利能力與行為能力的制度路徑初探》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2016年第5期。

[6][8][13]馮洋：《論地方立法權(quán)的范圍——地方分權(quán)理論與比較分析的雙重視角》，載《行政法學(xué)研究》2017年第2期。

[7][11]孫波：《論地方專屬立法權(quán)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2008年第2期。

[9]周旺生：《中國現(xiàn)時期地方法的淵源》，載《行政法學(xué)研究》2003年第2期。

[10]王仰文：《限量下放模式下地方立法權(quán)平穩(wěn)承接研究》，載《時代法學(xué)》2016年第2期。

[14]設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的界定是《立法法》修訂后遺留的一個極富爭議的問題，學(xué)界對于利益驅(qū)動下的地方立法越權(quán)現(xiàn)象是否會進(jìn)一步增加有著較為普遍的擔(dān)心，尤其是三類立法權(quán)限中最難界定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”。2018年9月，全國人大常委會法工委主任沈春耀在第二十四次全國地方立法工作座談會小結(jié)講話中，正式明確《立法法》第七十二條第二款中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項”，“等”的含義是“等內(nèi)”而不是“等外”，但又強(qiáng)調(diào)立法實踐中對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”作寬泛理解，旨在滿足地方立法工作需要。2019年11月，全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛在第二十五次全國地方立法工作座談會上也作了類似闡述。

[15]劉志剛：《〈立法法〉修改的憲法學(xué)分析》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第1期。

[16]地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章具有體系上的同構(gòu)性，雖然地方政府制定規(guī)章的權(quán)力并沒有明確的憲法依據(jù)，但這絲毫不能否定通過《立法法》對憲法規(guī)定中的不確定的問題進(jìn)行修正和闡釋，對于界分中央和地方立法權(quán)限的《立法法》中的相關(guān)條款而言，只要它們不與憲法文本中的相關(guān)規(guī)定或者由其承載的憲法精神相抵觸，就具有憲法上的正當(dāng)性，在實證法層面應(yīng)該受到人們的尊重，這也是節(jié)約立法成本之需要。

[17]趙立新：《地方性法規(guī)個地方政府規(guī)章立法權(quán)限初探》，載《人大研究》2015年第8期。

[18]程慶棟：《論設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)：權(quán)限范圍與權(quán)力行使》，載《政治與法律》2015年第8期。

[20]門中敬：《“立法”和“行政”概念的憲法解釋》，載《政法論壇》2019年第5期。

[22]陳文博：《我國地方行政—立法關(guān)系模式探析——以北京為例》，載《行政論壇》2019年第5期。

[23][40]侯淑雯：《論我國行政立法的體制改革與制度完善》，載《東方法學(xué)》2012年第4期。

[24]丁祖年：《健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制研究》，載《法治研究》2016年第2期。

[25]如浙江省政府2016年10月印發(fā)了政府規(guī)章立法后評估工作規(guī)則的通知，詳細(xì)規(guī)定了立法后評估的時間、內(nèi)容、方式、責(zé)任等，并提出通過政府購買服務(wù)引入專家評估、評估報告可作為修法依據(jù)等一些創(chuàng)新舉措，而多數(shù)地方性法規(guī)制定主體尚未實質(zhì)建立類似的評估機(jī)制。

[26]筆者查閱了《浙江省地方立法條例》，第九條對《立法法》確立的政府規(guī)章制定權(quán)限進(jìn)一步予以了明確，有些還做了強(qiáng)化，如“政府規(guī)章不得設(shè)定行政強(qiáng)制”“設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章不得設(shè)定行政許可”。事實上，地方人大及其常委會對地方行政管理行為的規(guī)制在很多地方都有所體現(xiàn)，比如G20杭州峰會籌備期間，浙江省人大常委會作出過授權(quán)市人民政府采取臨時性行政管理措施的決定，還依據(jù)《行政處罰法》第十三條規(guī)定作出過關(guān)于政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的規(guī)定。

[27][29]易有祿、吳畏：《人大在立法中的主導(dǎo)地位及實現(xiàn)機(jī)制》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2016年第2期。

[28]參見楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004版第1版，第32頁。

[30][37][38]秦前紅：《人大主導(dǎo)立法不能過于理想化》，載《人大研究》2017年第2期。

[31]王貴松：《作為利害調(diào)整法的行政法》，載《中國法學(xué)》2019年第2期。

[32]陳小君：《人大主導(dǎo)立法的路徑選擇與制度保障》，載《人大研究》2015年第11期。

[33]陳甦：《商法機(jī)制中政府與市場的功能定位》，載《中國法學(xué)》2014年第5期。

[34]李延吉：《立法視野下的行政審批制度改革范式重構(gòu)》，載《浙江學(xué)刊》2016年第5期。

[35]沈國明：《破除人大主導(dǎo)立法的迷思》，載《海南人大》2017年第7期。

[36]朱述洋：《地方人大主導(dǎo)立法起草的困境與出路》，載《人大研究》2016年第5期。

[39]趙一單：《論人大主導(dǎo)立法的適格主體》，載《政治與法律》2019年第5期。

[41]紀(jì)榮榮：《關(guān)于地方立法權(quán)限與立法規(guī)?？刂啤?，載《人大研究》2018年第1期。

[42]張濤：《進(jìn)一步強(qiáng)化人大在立法中的主導(dǎo)作用》，載《學(xué)習(xí)時報》2019年10月9日第3版。

[43]李云霖：《論人大監(jiān)督規(guī)范性文件之審查基準(zhǔn)》，載《政治與法律》2014年第12期。

（作者系浙江省人大監(jiān)察和司法委員會辦公室副主任）