地方人大保證憲法實施的特殊意義及其職能回應

熊威

全國人大及其常委會的職責是監(jiān)督憲法的實施，地方人大及其常委會的職責則是在本行政區(qū)域內保證憲法的遵守和執(zhí)行。

憲法序言最后一段規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”維護憲法實施的重要職責，是一切組織和公民都應承擔的責任。但是對于不同的承擔主體而言，維護憲法實施的職責又是不盡相同的。僅從我國人大來看，全國人大及其常委會和地方人大及其常委會在憲法實施中的地位職能、地位和作用也是不一樣的。概而言之，全國人大及其常委會的職責是監(jiān)督憲法的實施，地方人大及其常委會的職責則是在本行政區(qū)域內保證憲法的遵守和執(zhí)行。可見，理解全國人大與地方各級人大在憲法實施方面的不同角色，區(qū)分各自的職能作用，是推進憲法實施工作的重要一環(huán)。

一、地方各級人大在憲法實施中不同于全國人大的地位、職能和作用

（一）地方各級人大在憲法實施中與全國人大所承擔的角色不同

地方人大及其常委會“保證”憲法在本行政區(qū)域內得到遵守和執(zhí)行，其“保證”一詞的含義與全國人大及其常委會“監(jiān)督”憲法的實施含義所指有所區(qū)別?！氨O(jiān)督”則更強調從上而下的權威性，監(jiān)督者地位要高于被監(jiān)督者，二者是一種督促的關系[1]。 “保證”即按照一定的要求和標準做到，具體在憲法實施方面，地方人大及其常委會需要按照憲法的要求和標準來予以執(zhí)行，使憲法在本行政區(qū)域內得到有效實施。顯然，作為國家權力機構核心地位的全國人大及其常委會，監(jiān)督憲法實施的職權是其應有之義。而地方人大及其常委會除了在本行政區(qū)域內有保證憲法得到遵守和執(zhí)行之外，并無宏觀意義上的監(jiān)督憲法實施的權力，或者說其并不能獲得實質意義上的憲法監(jiān)督權，否則，將破壞人大上下級之間的層級關系，也使憲法監(jiān)督這一概念有泛化的危險。因而，在憲法實施中應理順二者所承擔的角色關系。

1.全國人大在憲法實施中處于主導地位。憲法中賦予全國人大有權對監(jiān)督憲法實施的職能進行制度層面的細化，包括檢查各國家機構憲法實施狀況的定期檢查制度，撤銷違憲法律法規(guī)、決定命令等程序制度，制止、糾正相關機構及人員的違憲行為的罷免制度等。

2.地方各級人大在憲法實施中處于輔助地位。地方人大對地方實施憲法情況向全國人大進行報備制度，對本地組織和公民提出的違憲情況申請和反映的受理制度，對地方發(fā)生的違憲人員及活動進行職能范圍內的糾正制度。

（二）地方各級人大“保證憲法的遵守和執(zhí)行”的法理分解

1.關于憲法第六十二、六十七條的爭議

地方人大及其常委會根據(jù)憲法第九十九條的規(guī)定，“在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”。同樣，地方組織法也在第八條、第九條、第四十四條分別規(guī)定了地方各級人大及其常委會“保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行”?？梢哉f，憲法和法律都強調地方人大及其常委會有保證憲法在本行政區(qū)域得到有效實施的職權，但無論是在理論界還是實務界都對地方人大及其常委會保證憲法實施的地位和作用沒有引起足夠的重視。有觀點認為，憲法第六十二、六十七條的規(guī)定明確憲法監(jiān)督權只能由全國人大及其常委會行使，排除了地方人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的權力[2]。其實這是對于我國憲法規(guī)定的實施監(jiān)督體制有所誤解。

2.“保證憲法的遵守和執(zhí)行”立法原意的解讀

（1）憲法第九十九條規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行，依照法律規(guī)定的權限通過和發(fā)布決議、審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設的計劃。地方組織法也明確地方人大及其常委會的職權，“在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和國家預算的執(zhí)行”;有權“改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會的不適當?shù)臎Q議”;有權“撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令”;有權“保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利”。憲法雖沒有直接規(guī)定地方人大及其常委會享有“監(jiān)督憲法實施”的權力，但從相關法律賦予了地方人大及其常委會保證憲法的遵守和執(zhí)行的職權可以看到，相對于全國人大及其常委會“監(jiān)督憲法實施的權力”而言，地方人大及其常委會此種“保證憲法的遵守和執(zhí)行”的權力只是受到在其行政區(qū)域內的限制，同時因為缺乏全國人大及其常委會違憲審查的職權而導致監(jiān)督權不充分而已。

（2）憲法的基本初衷是所有組織和個人皆可監(jiān)督憲法的實施，只不過全國人大及其常委會作為最高的權力機關行使的是最高監(jiān)督權，作出的是最終判定，同時也具有最高的法律效力。并且把監(jiān)督憲法的實施這一職權賦予全國人大及其常委會也更加符合我國人民代表大會制度，讓憲法實施的監(jiān)督工作有一個明確的職責承擔主體，同時也是一個最合適的主體。當然，這并不意味著其他機構就不能也不得監(jiān)管憲法的實施了，地方人大及其常委會作為地方權力機關和民意機關，恰恰是協(xié)助全國人大及其常委會進行憲法監(jiān)督工作的最有力助手，也是除此之外最適格的監(jiān)督主體。因而，才會在憲法和法律中明確賦予地方人大及其常委會以“保證憲法的遵守和執(zhí)行”的職權。

（3）地方人大及其常委會如何保證憲法及法律在本行政區(qū)域內得到有效實施，這涉及如何充分發(fā)揮憲法和法律賦予地方人大及其常委會的有關職權。因為地方組織法在對地方人大及其常委會職權進行規(guī)定時，都把“保證憲法和法律在本行政區(qū)域內得到遵守和執(zhí)行”作為第一項職權，同時也是最核心的職權，其他的職權從語義上來理解，都是在不同方面為了保證憲法及法律得到實施的具體措施。這“似乎存在一些邏輯上的不順，但從法律意義上看，它卻是一種特別的強調，即強調保證憲法的實施是地方人大及其常委會行使各項職權的精神和原則，地方人大及其常委會開展的各項工作都要以保證憲法的實施為目標和歸宿”[3]。于此，如何充分發(fā)揮憲法和法律賦予的地方人大及其常委會各項職能，加強保證憲法得到遵守和執(zhí)行，是新時期地方人大的一項重要工作。

可以認為，憲法中關于地方人大及其常委會“保證憲法的遵守和執(zhí)行”這一說法非常準確，但也并沒有排除作為全國人大及其常委會的下一級機關，地方人大及其常委會負責分擔的一部分監(jiān)督憲法實施的權力。同時，囿于全國人大及其常委會無法顧及地方事務的違憲審查問題，把一部分的監(jiān)督和保障工作職責賦予地方，也是一種較為現(xiàn)實的做法，既可以從上而下一以貫之地貫徹實施，又可從下至上及時發(fā)現(xiàn)和制止違憲行為。

（三）地方各級人大保證憲法實施的特殊意義

1.地方人大及其常委會作為國家權力機關具有特殊地位

地方人大及其常委會與全國人大之間不存在領導與被領導的關系，而是存在著法律上的監(jiān)督關系、工作上的聯(lián)系和指導關系。地方人大及其常委會同樣是基于選舉而產生的，代表本行政區(qū)域的人民意志，地方的其他公權力機構都由其產生，受其監(jiān)督、對其負責，擁有國家權力，是地方國家權力機關。地方人大及其常委會有權監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，改變或者撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當?shù)臎Q議，撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定和命令，這些監(jiān)督權的實際行使也包括對于違憲行為的監(jiān)督。

2.地方人大及其常委會對憲法實施監(jiān)督負有特殊責任

地方組織法在列舉地方各級人大及其常委會的各項職權時，在第一項都明確予以規(guī)定，在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行。這說明地方人大及其常委會行使的各項職權中，保證憲法的遵守和執(zhí)行乃是眾多職權之中最核心的任務和責任，其他各項職權從廣義上來理解僅僅是從不同方面來保證憲法的遵守和執(zhí)行，都是為了貫徹這一精神和原則，開展的各項工作也應以此為最終目的。

3.地方人大及其常委會在本行政區(qū)域對憲法實施具有帶頭作用

地方人大及其常委會作為地方國家權力機關，一是要帶頭遵守憲法，以保證憲法得到有效的遵守和執(zhí)行為主要職責，制定本行政區(qū)域的地方性法規(guī)，作出的決議、命令不得與憲法、法律及上級人大及其常委會的決議相抵觸，選舉本地方的人民政府、法院、檢察院等其他機構，并監(jiān)督這些國家機關及其工作人員的活動和行為是否符合憲法和法律的規(guī)定。二是要積極行使憲法和法律賦予地方人大及其常委會的相關職權，在日常工作中督促各地方國家機關按照憲法的規(guī)定和精神行使相應職權，在本行政區(qū)域內維護憲法和法律得到遵守和執(zhí)行。三是要切實承擔起本行政區(qū)域內憲法的實施與監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)本行政區(qū)域內的違憲行為，并進行調查與糾正，同時報上級人大及其常委會和全國人大及其常委會。

二、地方各級人大立法權、監(jiān)督權、決定權、任免權的職能行使

（一）地方立法權保障法制統(tǒng)一

建立和完善立法規(guī)劃和立項制度，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用;依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度;完善公眾參與地方立法的形式和范圍，對爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調決定;嚴格把握地方立法質量，在“不抵觸”的前提下進行“地方特色”立法;加強重點領域立法，主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。憲法實施一個關鍵的問題就在于以憲法為本制定法律法規(guī)來保持憲法內容得到從上至下的統(tǒng)一遵守，這也是維護法制統(tǒng)一的要求。除了只能制定法律的事項，地方人大可以對國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的事項根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，制定行政法規(guī)。以此來看，地方制定地方性法規(guī)的首要目的是為了彌補基本法律的立法空白，讓憲法內容在基層地方有實施的依據(jù)，根本目的則是通過制定地方性法規(guī)以保證憲法和法律在本地方得到遵守和執(zhí)行。

（二）地方實質性監(jiān)督的開展

理順人大與黨委的關系，以黨的路線、方針、政策為指導，堅持黨領導全局、協(xié)調各方的原則;對“一府兩院”依照憲法、法律、法規(guī)進行監(jiān)督;完善人大調查研究工作制度，擴大人大調查職權范圍，及時發(fā)現(xiàn)憲法實施中出現(xiàn)的問題并予以糾偏;對條件比較成熟的可改進的事項，及時提出立法建議或者提案;對合憲性審查中發(fā)現(xiàn)的違憲法律、法規(guī)、規(guī)章，及時糾正、撤銷;對國家機構及其工作人員的活動進行跟蹤檢查，通過調查、質詢、罷免等方式維護人大的職權，監(jiān)督憲法及法律的實施。

（三）地方重大事項決定權的啟動

制定重大事項決定權的相關細則，科學界定國家重大事項與地方重大事項，明確人大在行使重大事項決定權時與同級黨委、政府之間的關系，規(guī)范重大事項決定權的行使形式、程序、范圍、時效，在地方人大常委會就重大事項作出決議、決定后，保證決定內容的落實，確保重大事項決定權行使的實效。

（四）地方人事任免權的有效行使

完善憲法宣誓制度，以憲法內容和憲法精神約束國家工作人員，同時通過憲法宣誓增強全民的憲法意識，從而提升憲法實施的水平;對人事的任免和罷免必須服從和接受黨的領導，人大及其常委會依憲法法律任免干部，并通過這一形式把黨的意志轉變?yōu)閲液腿嗣竦囊庵?通過人事任免權的行使，產生憲法效力，使違反憲法的國家工作人員承擔憲法責任，接受憲法制裁。

三、地方各級人大報備制度、受理制度、糾正制度的職能完善

（一）完善向全國人大常委會進行地方憲法實施情況的報備制度

1.有權制定地方性法規(guī)的地方人大及其常委會，向全國人大或者由省級人大常委會報全國人大常委會進行備案。我國立法法第九十八條明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案;設區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。地方政府規(guī)章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案。

2.監(jiān)督地方政府規(guī)章的制定，并對其進行合憲性審查，同時將法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況進行說明備案。立法法第八十七條規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。同時，還規(guī)定了改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權限：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī);地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章;省、自治區(qū)的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章。

3.針對本行政區(qū)域的憲法實施情況以及相關違憲情況，向上級人大常委會和全國人大常委會進行定期報備，便于隨時監(jiān)控和掌握全國的憲法實施情況。違憲行為的發(fā)現(xiàn)，可以以主動檢查憲法實施情況為主要手段，輔之以受理、申述、控告、檢舉等其他渠道，全方位調查、確認和制止、糾正違憲行為。同時，較為重點的違憲情況還應報備全國人大常委會，列入常委會會議議程，進行審議，或組建專門委員會進行調查。

（二）完善對本地違憲情況申請和反映的受理制度

全國人大及其常委會由于核心地位及工作性質等原因，雖負責監(jiān)督憲法的實施，但由于我國幅員遼闊、基層情況復雜等原因難免力不從心，對各地的違憲情況無法第一時間預防、了解、糾正和處理。地方人大及其常委會雖無憲法的監(jiān)督職權，但憲法賦予其保證憲法在本地的實施，即實質上把憲法實施作為工作事務進行了下放。一方面可以減輕全國人大及其常委會的負擔，另一方面也能及時地發(fā)現(xiàn)和處理違憲行為和事件。

（三）完善本地違憲人員及違憲活動的糾正制度

通常從廣義上理解，違法行為同時也是違憲行為，因為所有的法律法規(guī)皆以憲法為依據(jù)而制定，是憲法內容、原則和精神的延伸。但如放置于具體的違憲活動和行為的判斷之中，則易導致違憲行為這一概念的外延擴充，混淆違法行為和違憲行為不同的違反性質、處理程序和承擔責任，也有將違法行為的嚴重程度進行夸大之嫌。因而，普通違法行為能夠適用相關法律程序進行處理的情況，不宜擴展至違憲行為的范疇，而那些無法通過普通法律程序解決的違憲行為，才應納入違憲審查程序。但某些違法行為與違憲行為也不是絕對的，當某一行為嚴重違反了法律，同時也極大的損害了憲法的權威，造成了惡劣的后果，“雖然可以普通程序來進行處理，但對憲法的權威造成較大損害，那么，也應當納入違憲行為的范疇”[4]。

四、結語：輔助全國人大形成完善的憲法實施與監(jiān)督體系

人大職能作用的發(fā)揮應該緊緊圍繞憲法實施。隨著我國人大制度的不斷完善，尤其是“憲法和法律委員會”對合憲性審查工作的進一步推動，全國人大與地方人大應形成“一個中心、兩個層級、三項職能、四個維度”的憲法實施與監(jiān)督體系，即以憲法實施為中心，全國人大與地方各級人大運用憲法賦予的解釋權、監(jiān)督權和審查權等，協(xié)調推進立法權的規(guī)范完善、實質性監(jiān)督的開展、重大事項決定權的啟動、人事任免權的有效行使等職能工作?；谌珖舜蠹捌涑Ｎ瘯ぷ髀毮艿亩鄻有?，以及地方上憲法實施的監(jiān)督存在局限性，因而，以地方各級人大作為輔助來協(xié)調推進憲法實施工作，是憲法全面貫徹落實的重要一環(huán)。

注釋：

[1][3][4]劉松山：《地方人大及其常委會保證憲法實施的地位和作用》，載《法學論壇》2009年第3期。

[2]彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，北京中央文獻出版社1989年版，第231頁。

（作者單位：湖北工業(yè)大學馬克思主義學院。本文系湖北省人大理論研究課題“憲法實施與人大職能作用研究”〔HBRDYJKT2018146〕;湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究課題“網(wǎng)絡安全軟法的運行機制研究”〔FZFZZB（2018）C06〕的階段性成果）