浙江省磐安縣國家森林城市建設(shè)SWOT 分析和對策探討

尹準(zhǔn)生 盧佶 張國威 蔡茂 左松源

（國家林業(yè)和草原局華東調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019）

森林城市是指在城市管轄范圍內(nèi)形成以森林和樹木為主體、山水林田湖草相融共生的生態(tài)系統(tǒng)[1-3]。森林作為人與自然和諧發(fā)展的一個(gè)重要因素，對于保障居民喝上干凈水、呼吸清潔空氣、建設(shè)和諧美麗城市等都有著不可或缺的功能；城市森林又是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和生態(tài)安全保障[4-7]。因此，建設(shè)森林城市對改善城鄉(xiāng)生態(tài)面貌、提高人居環(huán)境質(zhì)量、傳播生態(tài)文明理念、促進(jìn)綠色發(fā)展等均有十分重要的作用[8-10]。黨中央、國務(wù)院高度重視森林城市建設(shè)，特別是黨的十八大以來，森林城市建設(shè)在推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)中地位和作用越發(fā)凸顯。2015 年以來，全國有387 個(gè)城市開展國家森林城市創(chuàng)建，有194 個(gè)城市被授予國家森林城市稱號(hào)。實(shí)踐證明，開展森林城市建設(shè)順應(yīng)了人民群眾對改善生態(tài)的新要求，契合我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢，符合建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的新部署。

磐安縣地處浙江中部，是錢塘江、曹娥江、靈江、甌江四大水系的主要發(fā)源地，素有“群山之祖，諸水之源”之稱。磐安縣域生態(tài)環(huán)境良好，2016 年被國務(wù)院納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，同時(shí)也是浙中江河源頭重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。為提升城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、發(fā)展綠色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，磐安縣委縣政府決定在磐安建設(shè)山清水秀、天朗地凈的“生態(tài)城市”，推進(jìn)國家森林城市建設(shè)。根據(jù)磐安縣實(shí)際，采用SWOT 分析方法對磐安縣建設(shè)國家森林城市進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并提出了相應(yīng)的對策措施，為磐安縣國家森林城市建設(shè)提供一定的指導(dǎo)和決策依據(jù)。

1 SWOT 分析

1.1 優(yōu)勢（Strengths）

1.1.1 自然資源豐富，生態(tài)基礎(chǔ)扎實(shí)

磐安縣是首批“國家級(jí)生態(tài)示范區(qū)”和國家生態(tài)縣，在全省主體功能區(qū)規(guī)劃中，被定位為“浙中江河源頭重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”。全縣森林資源優(yōu)勢明顯，森林類型多樣，樹種資源豐富，森林覆蓋率達(dá)83.76%，活立木蓄積總量5843406m3，境內(nèi)綠水青山，環(huán)境優(yōu)美，大氣和地面水質(zhì)常年保持國家一級(jí)和I 類標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)名列全省前茅。生態(tài)環(huán)境是磐安發(fā)展森林城市最大的優(yōu)勢資源。

1.1.2 生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，富民效益顯著

近年來，磐安縣努力協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與林業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐加快，林業(yè)富民效益日益顯著。先后獲得“中國藥材之鄉(xiāng)”“中國生態(tài)龍井茶之鄉(xiāng)”“中國香榧之鄉(xiāng)”“中國名茶之鄉(xiāng)”“中國茶文化之鄉(xiāng)”“中國十大生態(tài)產(chǎn)茶縣”等榮譽(yù)稱號(hào)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。此外，磐安生態(tài)環(huán)境良好，縣委縣政府將休閑養(yǎng)生旅游確立為“一號(hào)產(chǎn)業(yè)”，近年來森林旅游業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，為國家森林城市創(chuàng)建奠定了良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

1.1.3 城市建設(shè)基礎(chǔ)良好，創(chuàng)森氛圍濃厚

磐安縣以安文老城區(qū)改造和江南藥鎮(zhèn)建設(shè)為契機(jī)，加快城市環(huán)境綠化改造，城市面貌得到全面改善。自省級(jí)森林城市創(chuàng)建以來，磐安以動(dòng)員全縣上下參與為目標(biāo)，積極促進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)，采取全方位、多視角、高密度的宣傳形式，形成了持續(xù)、集中、高潮迭起的宣傳聲勢。通過扎實(shí)有效的宣傳教育，營造了“全民支持、大家參與”的濃厚氛圍，經(jīng)過省級(jí)森林城市建設(shè)的宣傳，市民愛綠護(hù)綠意識(shí)、對森林城市建設(shè)的支持率和滿意度得到大幅度提高，為國家森林城市創(chuàng)建奠定了較好的群眾基礎(chǔ)。

1.2 劣勢（Weaknesses）

1.2.1 城區(qū)宜綠空間受限，綠化總量增速放緩

磐安縣是典型的山區(qū)縣，城區(qū)建設(shè)空間規(guī)模小，綠化空間不大，全縣森林覆蓋率也增加到了83.76%，宜林宜綠地段較少，既要嚴(yán)守耕地紅線、保障糧食安全，又要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，各類建設(shè)用地需求不斷增加，建成區(qū)綠地面積、全縣森林覆蓋率繼續(xù)增加空間有限。同時(shí)，隨苗木產(chǎn)業(yè)經(jīng)營成本逐年增長，經(jīng)濟(jì)效益呈現(xiàn)下降趨勢，建成區(qū)苗圃等生產(chǎn)綠地面積也面臨減少風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.2 城區(qū)森林綠地?cái)?shù)量不足，綠地類型單一

磐安縣中心城區(qū)綠化覆蓋率為37.07%，與國家森林城市相應(yīng)指標(biāo)還具有一定的差距。從綠地類型結(jié)構(gòu)來看，磐安綠地類型較為單一，其他綠地（森林公園、景區(qū)風(fēng)景林地）比例最大、占總綠化面積的82.77%，其它類型綠地面積中公園綠地占6.68%，附屬綠地占6.19%，防護(hù)綠地和生產(chǎn)綠地分別占比較小。同時(shí)，貼近市民生活的街頭綠地、小游園、社區(qū)公園等公園綠地建設(shè)不足，分布不均，尚不能滿足市民對休閑綠地的需求?！皠?chuàng)森”期間，需進(jìn)一步加強(qiáng)中心城區(qū)綠地建設(shè)，健全公園綠地功能，擴(kuò)大公園綠地服務(wù)半徑；加大立體綠化力度，提升城市生態(tài)環(huán)境容量。

1.2.3 生態(tài)旅游資源零散，惠民設(shè)施不夠完善

磐安縣森林資源、濕地資源等生態(tài)旅游資源豐富，但與之相匹配的生態(tài)旅游配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善，生態(tài)旅游發(fā)展受限；全縣綠道體系建設(shè)尚不完整，未能將零散的生態(tài)旅游資源有機(jī)串聯(lián)；缺乏森林康養(yǎng)基地建設(shè)?！皠?chuàng)森”期間，應(yīng)重點(diǎn)完善景區(qū)景點(diǎn)旅游設(shè)施；充分利用磐安縣地形、植被、水系等自然資源，將縣域范圍內(nèi)的森林公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、人文遺跡、歷史村落等節(jié)點(diǎn)有機(jī)串聯(lián)起來，構(gòu)建類型多樣的生態(tài)廊道、綠道、古道，建設(shè)森林休閑養(yǎng)生小區(qū)、森林人家等，不斷提高生態(tài)惠民能力。

1.2.4 建設(shè)機(jī)制尚不完善，宣教機(jī)制尚不健全

目前，磐安縣雖已成立國家森林城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，縣住建局、交通局、水利局、林業(yè)局等部門各司其職，但由于各部門溝通機(jī)制剛剛建立，全縣創(chuàng)森合力尚未有效凝聚。森林城市是社會(huì)公共事業(yè)，尤其是綠化建設(shè)需要大量的財(cái)力、人力和物力，縣財(cái)政資金雖能保障城區(qū)綠化建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管護(hù)，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠化建設(shè)資金有限，建設(shè)力度有待提升。國家森林城市創(chuàng)建過程中，宣傳教育一直扮演著非常重要的角色。從目前磐安的創(chuàng)森宣傳來看，盡管舉辦了一些活動(dòng)，但尚未形成健全的“創(chuàng)森”宣教機(jī)制，未充分利用一切宣傳平臺(tái)開展“創(chuàng)森”的宣傳教育活動(dòng)，宣傳效果不甚理想。

1.3 機(jī)遇（Opportunities）

1.3.1 世界城市生態(tài)建設(shè)方興未艾

21 世紀(jì)以來，世界森林城市建設(shè)開始呈現(xiàn)積極的發(fā)展態(tài)勢，“讓森林走進(jìn)城市、讓城市融入森林”已成為保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，提升城市形象和競爭力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的全新理念。英國米爾頓·凱恩斯市以“綠色城市”為目標(biāo)，進(jìn)行全城植樹造林，增加綠色要素和綠色空間；美國、德國、澳大利亞、新西蘭、巴西和丹麥等國家在城市建設(shè)中針對城市森林明確提出了基本要求和具體標(biāo)準(zhǔn)。美國的伯克利、克里夫蘭和波特蘭，德國的埃爾蘭根和弗萊堡等城市都啟動(dòng)了包括城市森林建設(shè)在內(nèi)的生態(tài)城市建設(shè)計(jì)劃，取得了很大成績。在歐洲，以生態(tài)要求為基礎(chǔ)的城市自然保護(hù)規(guī)劃得到了蓬勃發(fā)展，城市自然保護(hù)規(guī)劃發(fā)揮了重要作用。這些對中國森林城市建設(shè)均有很好的借鑒意義和鼓舞作用。

1.3.2 森林城市建設(shè)已提升至國家發(fā)展戰(zhàn)略高度

隨著黨中央作出建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重大戰(zhàn)略部署，森林城市建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入到國家發(fā)展的戰(zhàn)略層面。2015 年10 月29 日黨的十八屆五中全會(huì)，正式把森林城市建設(shè)作為我國“十三五”規(guī)劃的內(nèi)容給予了強(qiáng)調(diào)。2016 年1月26 日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議，研究森林生態(tài)安全問題時(shí)強(qiáng)調(diào)要著力推進(jìn)國土綠化，著力提高森林質(zhì)量，著力開展森林城市建設(shè)，著力建設(shè)國家公園。

1.3.3 森林城市建設(shè)符合縣域發(fā)展趨勢

目前，磐安縣正大力開展“兩美”浙江、美麗縣城、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)，并提出了“江南生態(tài)養(yǎng)生源”的縣域發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，磐安以前由于地處山區(qū)，交通相對閉塞，自2010 年諸永高速全線通車后，交通條件不斷改善，其地處浙中的區(qū)位優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)，成為連接浙北與浙南、浙東與浙西的高速公路和高鐵的交匯點(diǎn)，在不久的將來，其交通條件將一躍為浙江最為便捷的縣市之一。因此，磐安縣國家森林城市建設(shè)，能切實(shí)解決生態(tài)發(fā)展問題，加快磐安縣綠色發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，與縣域發(fā)展趨勢不謀而合。

1.4 威脅（Threats）

1.4.1 保護(hù)與發(fā)展之間存在沖突

目前，人們對社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境等方面的要求也越來越高，城市化進(jìn)程也逐步加快，生態(tài)環(huán)境問題也日益得到人們的重視，目前對于城市環(huán)境問題的保護(hù)控制力度以及資金的投入都還不夠，不能從根本上解決城市生態(tài)環(huán)境問題。因此，在城市建設(shè)用地需求持續(xù)增加的情況下，如何處理好生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾，把綠水青山變成金山銀山面臨較大挑戰(zhàn)。

1.4.2 森林建設(shè)難度大，災(zāi)害防控體系有待加強(qiáng)

林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期長，短期經(jīng)濟(jì)效益較低，影響社會(huì)各界生態(tài)建設(shè)積極性。各級(jí)財(cái)政對林業(yè)重視扶持力度不夠，林業(yè)科技創(chuàng)新能力弱，科技成果儲(chǔ)備不足，林業(yè)高新技術(shù)成果推廣應(yīng)用相對滯后，致使林業(yè)生態(tài)工作進(jìn)展不快，不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對林業(yè)的多元化、高層次需求。近年來，隨著生態(tài)旅游的興起，磐安旅游人數(shù)逐年增多，由于人為活動(dòng)頻繁，森林防火任務(wù)也十分艱巨。同時(shí)，森林生物防火林帶網(wǎng)絡(luò)不健全，森林防火基礎(chǔ)設(shè)施投入不夠，再加上磐安縣馬尾松純林較多，近年來松材線蟲危害嚴(yán)重，森林災(zāi)害防控體系有待加強(qiáng)。

2 對策探討

通過對磐安縣森林城市建設(shè)的內(nèi)部條件和外部條件進(jìn)行綜合分析，明確了磐安縣建設(shè)森林城市存在的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和威脅，構(gòu)建了磐安縣建設(shè)國家森林城市的SWOT 戰(zhàn)略分析矩陣，并制定了相應(yīng)的政策。詳見表1。

表1 磐安縣建設(shè)國家森林城市的SWOT 戰(zhàn)略分析矩陣

磐安縣建設(shè)國家森林城市的戰(zhàn)略對策可以總結(jié)概括為：抓住國家生態(tài)文明建設(shè)改革不斷深化的機(jī)遇，以著力開展森林城市建設(shè)為契機(jī)，充分依托磐安縣豐富的自然資源，挖掘林業(yè)發(fā)展?jié)摿?，彌補(bǔ)存在的不足與劣勢，創(chuàng)新機(jī)制體制，積極爭取各種渠道的資金投入，努力建成完備的森林生態(tài)體系、發(fā)達(dá)的森林產(chǎn)業(yè)體系、繁榮的森林生態(tài)文化體系和健全的森林支撐保障體系，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化。

3 結(jié)語

通過將SWOT 分析法應(yīng)用到磐安縣建設(shè)國家森林城市當(dāng)中，對磐安縣在國家森林城市建設(shè)中存在的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行了客觀分析，得出磐安建設(shè)國家森林城市是全面落實(shí)國家關(guān)于開展森林城市建設(shè)的戰(zhàn)略部署，對加快磐安建設(shè)“江南生態(tài)養(yǎng)生源”、實(shí)現(xiàn)生態(tài)富民、改善人居環(huán)境、提高城市綜合競爭力、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。通過SWOT分析提出了相應(yīng)的戰(zhàn)略對策，為下一步森林城市生態(tài)體系建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)文化體系建設(shè)規(guī)劃、森林生態(tài)保護(hù)體系建設(shè)規(guī)劃提供參考，也為磐安縣國家森林城市建設(shè)提供一定的指導(dǎo)和決策依據(jù)。