農業(yè)水價綜合改革試點背景下成安縣農業(yè)水權交易初探

崔新玲，張春玲，付意成

（1.河北省成安縣水利局,056700，成安；2.中國水利水電科學研究院,100038，北京）

習近平總書記2018年在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上發(fā)表重要講話時強調“提高環(huán)境治理水平，要充分運用市場手段，完善資源環(huán)境價格”。隨著自然資源產權制度得到進一步重視和加強，水權交易迎來新一輪研究熱潮。水權交易是治水新思路下發(fā)揮市場對水資源配置決定性作用的有效途徑之一。水權交易是政府和市場兩手發(fā)力，促進水資源節(jié)約保護、優(yōu)化水資源配置、活躍水市場的重要手段與途徑。

河北成安縣是農業(yè)縣，耕地面積52.6 萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），同時也是資源型缺水縣，人均水資源量僅為197 m3，不足全國平均水平的1/10，僅占全省平均水平的71%。2014年以前，成安縣節(jié)水型社會建設和農田水利建設為農業(yè)水價綜合改革做了大量基礎工作，水價改革延續(xù)了節(jié)水型社會建設水權管理理念，推廣了小農水建設在計量設備應用上的改進，完成了農業(yè)灌溉用水管理平臺。2014年，成安縣被確定為農業(yè)水價綜合改革試點縣。為推進農業(yè)水價綜合改革工作，成安縣以省級農業(yè)水價綜合改革試點為契機，按照“先建機制、后建工程”總原則，積極探索、認真實踐，經過河北省水利廳和技術支持單位的指導提升，確定了“節(jié)水獎勵，超用加價”農業(yè)水價改革模式，其總體思路為“定額管理、計量收費、協(xié)會運作、節(jié)水獎勵、超用加價、財政補貼”。成安縣在河北省率先完成了水權確權登記工作，界定了初始水權。成安縣以農業(yè)節(jié)水體系框架為基礎，市場、政府與用水戶之間經過博弈，確定節(jié)余水權政府回購水價為0.2元/m3。結合成安縣為代表的缺水平原地區(qū)的農業(yè)水權體系改革框架及其關鍵要素，給出完善農業(yè)水權交易的經驗總結，以期為我國水權制度建設提供參考。

一、水權交易流程

水權改革是落實節(jié)水優(yōu)先方針、破解水資源瓶頸問題的重大舉措。2015年中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求探索地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等水權交易方式，開展水權交易平臺建設。隨后水利部出臺了《水權交易管理暫行辦法》《加強水資源用途管制的指導意見》等，明確了水權交易的類型、程序和用途管制要求等。習近平總書記在主持中央財經領導小組第九次會議時強調，大力推進生態(tài)文明建設，要針對水資源短缺、水資源配置能力不強等主要矛盾，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，堅持社會主義市場經濟改革方向，正確發(fā)揮市場和政府的作用，以控制地下水超采為首要目標，開展用水戶的水資源使用權分配、確權登記，將水資源的使用權落實到取用水戶，實現市場配置水資源，破解缺水難題。

我國的水市場處于發(fā)展的初級階段，水權交易理論與實踐也處于起步階段，農業(yè)水權交易的運作機制和具體實施方式都有待于進一步研究。價格是交易的動力及杠桿，價格的形成推動交易的持續(xù)進行。以農業(yè)水價綜合改革試點為背景的成安縣農業(yè)水權交易，以“可以持續(xù)、留有余量，生活優(yōu)先、注重生態(tài)，市場配置、有償使用”為原則，公平合理地將縣域內具有可持續(xù)功能的水量分配給取用水單位和個人，并進行水權的確權登記。生活、非農生產、生態(tài)環(huán)境用水，以取水許可的形式確定各用水戶的水權：生活用水量，包括城鄉(xiāng)居民生活用水和城鎮(zhèn)公共用水，以人均用水量和用水人口為基礎進行計算；人均用水量以近3年平均值進行合理分析，且不高于《河北省地方標準用水定額》（DB13/T 1161—2016）； 各企業(yè)合理用水量采用近3年實際平均用水量、水平衡測試等方式進行核定，單位產品取水量不得高于《河北省地方標準用水定額》；農業(yè)用水按耕地面積確定各用水戶的水權，分水到戶，水隨地走。成安縣水行政主管部門負責組織編制水權確權登記實施方案。鑒此，基于農業(yè)水價綜合改革的成安縣水權交易流程為：用水資料搜集摸底→農業(yè)可分配水量的確定→農業(yè)預留水量的確定→各行業(yè)可分配水量的確定→用水戶水權確權→分配方案合理性分析。

二、水權交易實踐

1.經驗做法

①明確水權，定額管理。按照優(yōu)先生活，保障工業(yè)、生態(tài)、農業(yè)用水原則，成安縣政府制定了《成安縣水資源使用權分配方案》，完成全縣水權確權登記工作，發(fā)放《水權證》8.2萬本，實現農業(yè)水權登記管理全覆蓋，為水資源定額管理工作奠定了基礎。

②完善設施，計量收費。全縣農業(yè)灌溉機井7 096眼，其中6 039眼安裝了計量設施，實施“水電一卡通”，在計量水量的同時，實現了電量的傳輸。

③定額管理，超用加價。在政府補貼、不增加農民負擔的前提下，水權額度內用水執(zhí)行現行水價，超水權部分用水量每立方米加收0.1元，定額內節(jié)水獎勵額度為0.2元/m3。

④節(jié)余水權，政府回購。2016年12月成安縣政府確定政府回購水價為0.2元/m3。截至2017年3月31日，成安縣已完成行尹村、長巷營村、南干羅、王耳營村4個試點村水權回購工作，回購節(jié)余水權額度31.1萬m3，總金額6.2萬元。

⑤建立平臺，科學管理。建立成安縣農業(yè)水權水價管理平臺，平臺主要具有四大功能：一是查詢用水戶的基礎信息，包括用水、用電信息、超用水信息；二是水費充值、自動扣費、打印票據；三是精確生成各村的“超用加價、節(jié)水獎勵”用水臺賬，為年終的精準補貼奠定基礎；四是為水權回購或轉讓提供支撐。

⑥組建機構，協(xié)會運作。成安縣用水協(xié)會組織是水價改革的管理機構，主要負責各級工程運行管護、水費征收等工作。成安縣已成立縣級用水戶協(xié)會1個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級用水分會5個、村級用水分會220多個，做到人員、場所、設備、制度、培訓“五到位”，實現了農業(yè)用水自主管理和自我約束。

表1 成安縣農業(yè)用水權確權匯總

表2 成安縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)用水權確權匯總

⑦強化建設，重在管護。水利工程三分在建、七分在管。成安縣全面實施了“兩證一書”制度，使項目管理趨于制度化、常態(tài)化。一是明晰小型水利工程所有權，并進行產權移交，頒發(fā)所有權證書。二是落實工程使用權，頒發(fā)使用權證書并簽訂責任書。通過承包、租賃、委托等形式，落實使用權及管護主體和責任，考核結果作為項目支持的依據。三是改進項目管理方式，搞活項目經營權，探索多種形式的經營機制。比如，為搞活揚水站點經營，探索實行承包制；在計量設施安裝上，成安縣委托公司托管20年，為計量設施的正常使用提供依據。

2.交易水量

根據成安縣農業(yè)節(jié)水改造工程的實施情況，農業(yè)水權交易按照“總體節(jié)水、分割轉讓”的思路展開。針對成安縣農田的分布狀況，借助近年來農田節(jié)水工程建設、用水量統(tǒng)計數據，采用不同的節(jié)水量計算方法對農田節(jié)水量進行全面評估；考慮不同行業(yè)用水保證率差異、節(jié)水工程節(jié)水的穩(wěn)定性和可靠性等因素，分析確定可交易水量。在不超采地下水及開源節(jié)流的情況下，大部分區(qū)域的確權畝均用水量，可以滿足農業(yè)生產的用水要求。部分區(qū)域確有不足，通過水權流轉或是利用非常規(guī)水滿足，確有必要也可以允許高價開采少量的淺層地下水進行調劑。成安縣在完成農業(yè)用水確權后，充分對比、分析河北省多地區(qū)農業(yè)用水情況，以確保農業(yè)用水合理量。成安縣農業(yè)可分配水量指全縣可分配水量扣除預留水量、合理的生活、工業(yè)和生態(tài)環(huán)境用水量后的剩余水量。2014年成安縣農業(yè)可分配水量為7 865.9萬m3。在水權交易激勵下，成安縣農業(yè)節(jié)水水平顯著提升。

農業(yè)用水戶水權確權到戶按照農戶水權、畝均耕地分配用水量兩項指標進行考核。其中，農戶水權=畝均耕地分配用水量×戶承包耕地面積，畝均耕地分配用水量=農業(yè)可分配水量/全縣耕地面積。成安縣農業(yè)可分配水量為7 865.9萬m3。以公共用地和農戶用地為基礎，農業(yè)可分配水量包括公共用地可分配水量、農戶用地可分配水量。公共用地可分配水量為242.4萬m3，農戶用地可分配水量為7 623.5萬m3。成安縣農業(yè)水權交易水量見表1、表2。成安縣農業(yè)用水戶水權確權在開源節(jié)流前提下既滿足生產需水要求又不影響糧食安全。

成安縣采取節(jié)水措施，農業(yè)用水效率顯著提高，畝均用水量從現狀2 07.1 m3降低至145 m3。2014年成安縣農業(yè)畝均用水量207.1 m3，高于邯鄲市平均水平，高滄州市49.9%，高邢臺市30.6%，節(jié)水潛力較大。依托高效節(jié)水灌溉措施，適當壓減依靠地下水灌溉的冬小麥種植面積，改冬小麥、夏玉米一年兩熟制為種植玉米、棉花、花生、油葵、雜糧等農作物的一年一熟制，實現“一季休耕、一季雨養(yǎng)”。同時，充分挖掘秋糧作物雨熱同期的增產潛力，推廣水肥一體化節(jié)水技術。以此為基礎，全縣畝均用水量由207.1 m3減少到145.0 m3，實現節(jié)水30%的目標。此外，確權的畝均149.4 m3水量基本可以滿足生產用水，若再充分利用非常規(guī)水，完全可以滿足農業(yè)生產用水。

依據污水處理規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃等，成安縣2017年污水處理能力達到5萬m3/d以上，污水年處理量可達 700萬 m3以上 （污水排放量為1138萬m3），加上微咸水的可開采量331萬m3左右，合計約1 031萬m3，扣除有效期內城鎮(zhèn)綠地、“一環(huán)二湖兩縱”環(huán)城水系及“八大公園”生態(tài)需水120萬m3，可供農業(yè)灌溉的非常規(guī)水約為 911萬 m3，畝均 17.3 m3，與確權的畝均用水量149.4 m3合計為166.7 m3。鑒此，水權交易完全可以滿足節(jié)水灌溉情況下145.0 m3的畝均灌溉用水量要求。

3.交易價格

水權交易成功案例的示范效應在很大程度上能夠影響潛在交易主體的市場參與度。成安縣依托中國水權交易所交易平臺進行水權交易，并授權參與交易的雙方即水行政主管部門使用水交所的交易、管理、登記功能，以政府的名義對農業(yè)用水戶富余水權額度進行了回購。回購價格由縣水利局、物價局提出，縣政府審定。地區(qū)GDP越高的地區(qū)，水權受讓方對水權的支付能力越強。水權價格隨著水資源稀缺程度的變動而波動。成安縣推行建設水權交易平臺，水權交易市場相對成熟，而水權市場的成熟度對交易價格具有重要影響。成安縣由于產權明晰、水權制度建設科學規(guī)范，因此，水權交易價格合理公正，利于避免價格混亂、價值偏失等問題。

成安縣在充分利用省內外農業(yè)、水利等科研院所、高等院校的科研成果和科技能力，完善水資源價值核算體系，研究水資源調查評價、水資源可利用量、水資源演變情勢、水價核算體系，創(chuàng)新農業(yè)水價形成機制。2015年，成安縣全縣范圍內已建立反映工程供水成本、農民可承受、促進農業(yè)節(jié)水的農業(yè)水價機制；探索實行定額內農業(yè)用水享受優(yōu)惠水價、超定額用水累進加價的農業(yè)終端水價制度，農業(yè)水費收取率達到95%以上。成安縣農業(yè)灌溉用水水權交易按照一體建設、分級交易的模式，實行縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動的水權、水量交易體系。對于灌溉用水戶水權，水權評估價格是實現水權財產性收入的保證，也是調動水權持有者參與水權交易的激勵手段。因此，為健全水權交易的價格機制，維系水權交易市場的健康、持續(xù)發(fā)展，成安縣以“總量控制、定額管理、分水到戶、節(jié)獎超罰”為抓手，全面推進農業(yè)水價綜合改革。水權額度內用水按現行農業(yè)水價計收，超過水權額度用水在現行農業(yè)水價基礎上加價不低于20%。2016年12月成安縣政府確定政府回購水價為0.2元/m3。

三、經驗總結

1.取得的成效

①規(guī)范科學的水權確權為水權交易價格形成奠定制度基礎，有助于推動建設完善成熟的水權交易市場。成安縣的確權工作以及建立水權交易平臺等措施有助于促進水權定價機制的形成?；谒畽嘟灰椎霓r業(yè)水資源管控措施逐步走向精細化和法制化，對于促進我國水市場的長遠發(fā)展具有一定推進意義。

②有效改善成安縣灌溉條件，促進節(jié)水增收。節(jié)水工程的實施大幅提高了灌溉利用率，灌溉利用系數由0.65提高到0.79，澆1畝地由2個小時減少到1.5小時；超用加價機制的建立，明顯提高了群眾的節(jié)水意識，由大水漫灌變?yōu)榭茖W灌溉，實現了群眾節(jié)水觀念、節(jié)水行為、節(jié)水機制三個層面的同步提升。

③有效提升社會效益，增強群眾的自我管理意識。厘清了成安縣農業(yè)節(jié)水工程產權權利人和使用人的責任，建成群眾管水用水的組織，激發(fā)了群眾自覺參與水利工程管理維護和投入水利建設的積極性；促進了土地流轉、種植結構調整及大型節(jié)水灌溉設施的推廣，實現了節(jié)水效益和社會效益的互利共贏。

2.存在的不足

水權交易的前提是水權確權的科學性、公平性。在成安縣農業(yè)用水確權過程中，其他行業(yè)用水與農業(yè)用水的比例分成是難點。確權過程中，既要最大程度優(yōu)先保障生活用水，還要在確保糧食生產安全的基礎上，減少農業(yè)用水量。因此，農業(yè)水權交易存在的不足之處包括：

①水權交易價格的制定仍需進一步探討。水權交易價格的制定直接關系到水權轉讓雙方的經濟利益，是交易公平的核心。目前成安縣主要基于政府回購制定水權交易價格。為使以后水權交易更加適應市場，應進一步深化研究除政府回購外的市場間、用水戶間水權交易價格制定原則。

②水權交易中法律法規(guī)不健全。成安縣水利局雖編制了《成安縣農業(yè)水權交易實施細則》《成安縣農業(yè)水權交易試點工作方案》，但對在水權交易過程中政府、市場均需承擔的責任、義務尚未進行明確的規(guī)定。

四、結 語

成安縣農業(yè)水價綜合改革從2014年開始建設到2020年結束，在此期間，作為河北省農業(yè)水權交易試點，通過開展地下水和地表水水權交易，回購水量用于地下水及河流生態(tài)系統(tǒng)的恢復。水權交易指水資源（地表水和地下水）的使用權轉換。成安縣水權交易完全可以滿足節(jié)水灌溉情況下的145.0 m3的畝均灌溉用水量要求，政府回購水價為0.2元/m3。通過交易制度的約束，形成倒逼機制促進農戶使用高效節(jié)水技術，實現農業(yè)灌溉節(jié)水向二三產業(yè)轉移，提升水資源利用效率。成安縣的水權交易試點實施技術及效果可為探索水權交易實踐提供技術指導，并對華北地區(qū)缺水平原節(jié)水農業(yè)的水權交易實踐與推廣具有借鑒意義。