新冠肺炎疫情下，通航應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制法律法規(guī)建設(shè)與研究

趙國(guó)揚(yáng)　何先定

關(guān)鍵詞：新冠肺炎;疫情;通用航空;應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制;法律法規(guī)

基金項(xiàng)目：本文系成都航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院2020年校級(jí)自然科研重點(diǎn)項(xiàng)目“抗擊新冠肺炎疫情我國(guó)通航應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究與分析”的研究成果之一。

民用航空包括公共航空和通用航空兩大組成部分。通用航空以其高速機(jī)動(dòng)、快捷靈活、安全舒適、機(jī)型全面、起降要求低、功能多樣等優(yōu)勢(shì)，在各大領(lǐng)域均得到充分的應(yīng)用;特別是在處置各類自然災(zāi)害時(shí)，通用航空日益凸現(xiàn)其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，為保護(hù)人們生命財(cái)產(chǎn)安全做出了重要的貢獻(xiàn)。由于我國(guó)低空空域尚未完全開放，我國(guó)通用航空應(yīng)急救援體系與發(fā)達(dá)國(guó)家依舊存在較大差距^[1]，針對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制明顯缺乏，用以保障通航應(yīng)急聯(lián)動(dòng)狀態(tài)下高效運(yùn)作的法律法規(guī)更無從談起。

武漢是我國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)的樞紐城市，自疫情爆發(fā)后，迅速在全國(guó)范圍內(nèi)蔓延;黨中央運(yùn)籌帷幄，統(tǒng)一部署指揮，開啟全國(guó)范圍內(nèi)聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，對(duì)重災(zāi)區(qū)進(jìn)行全方位立體式救援，近3個(gè)月的時(shí)間使得全國(guó)疫情得以很好的控制，“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”更是為全球防疫提供借鑒，為世界贏得了寶貴的時(shí)間。此次疫情中，通航企業(yè)積極響應(yīng)黨和國(guó)家的號(hào)召，在轉(zhuǎn)運(yùn)各類物資、人員醫(yī)療救護(hù)運(yùn)輸、空中滅殺消毒、防控巡查宣傳、電力巡檢等任務(wù)中發(fā)揮出極其重要的作用，有效地促進(jìn)了地區(qū)政府防控疫情的蔓延^[2]。

1 典型發(fā)達(dá)國(guó)家通航應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制分析

美國(guó)幅員遼闊，地形復(fù)雜，土地面積世界排名第四，從太平洋赤道地區(qū)的夏威夷到北極邊緣的阿拉斯加，涵蓋了熱帶、亞熱帶、溫帶、寒帶五個(gè)氣候區(qū);自然災(zāi)害頻發(fā)，中部、東部以及整個(gè)西部都屬于地震活躍地區(qū)，南部沿海地區(qū)也經(jīng)常遭受海洋颶風(fēng)襲擊，干旱和洪水也十分嚴(yán)重^[3];較大范圍的自然災(zāi)害發(fā)生后，必然會(huì)引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)，比如公共衛(wèi)生事件;因此，防災(zāi)防疫是美國(guó)長(zhǎng)期進(jìn)行的一項(xiàng)重要工作。通用航空在美國(guó)災(zāi)害救援、醫(yī)療救護(hù)、國(guó)家安全等緊急狀況處置中發(fā)揮著獨(dú)特而又重要的作用。經(jīng)分析：美國(guó)的通用航空之所以在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)狀態(tài)下能夠高效發(fā)揮作用的原因是，美國(guó)聯(lián)邦航空局（FAA）和美國(guó)政府采取的是自由化航空政策。這樣，通用航空器的擁有者和運(yùn)營(yíng)人能夠低成本、高效靈活地參與應(yīng)急救援工作。若遇到突發(fā)情況，其整個(gè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的設(shè)計(jì)思路是：由低到高總體分為三級(jí)——地方、州政府、聯(lián)邦政府;地方的最高官員、應(yīng)急救援管理者、議員和政府各部門、各機(jī)構(gòu)的主要官員構(gòu)成關(guān)鍵決策者，提供具體的應(yīng)急救援工作的策略指導(dǎo)和培訓(xùn)、開展有效地部門間協(xié)調(diào)、提供應(yīng)急處置所需資源等;具體參與救援工作的志愿者、執(zhí)法人員、輔助義務(wù)人員、相關(guān)的第一反應(yīng)人和美國(guó)紅十字會(huì)等非政府組共同構(gòu)成救援的主干力量，提供所需的人力和物資。州政府的決策者由州長(zhǎng)、州國(guó)土安全事務(wù)顧問、州緊急情況管理局局長(zhǎng)及州政府其他部門和機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人組成，其主要職責(zé)是在緊急事件發(fā)生的前、中、后期為地方層面救援工作提供輔助和支持。當(dāng)?shù)胤交蛑莸馁Y源無法處置緊急事件時(shí)，聯(lián)邦政府會(huì)根據(jù)《國(guó)家響應(yīng)框架》調(diào)動(dòng)所有需要的力量進(jìn)行應(yīng)急救援工作。FAA負(fù)責(zé)對(duì)美國(guó)空域進(jìn)行全方位的空中交通監(jiān)管工作，其他軍方相關(guān)部門負(fù)責(zé)輔助救援工作^[4]。俄羅斯通過建立特殊的緊急救援管理機(jī)構(gòu)，將國(guó)內(nèi)城市分設(shè)8個(gè)區(qū)域緊急狀態(tài)行動(dòng)指揮中心以及8支專業(yè)救援隊(duì)伍，針對(duì)各類自然災(zāi)害、事故災(zāi)害以及戰(zhàn)爭(zhēng)攻擊等緊急救援工作，實(shí)現(xiàn)了救援隊(duì)伍的專業(yè)化、專職化、軍事化管理與運(yùn)作。澳大利亞大主要為熱帶和溫帶氣候，地大物博，人口密度小，地形復(fù)雜多樣，物產(chǎn)豐富，一旦發(fā)生災(zāi)害，損失巨大;其常見的自然災(zāi)害有：暴雨洪澇、高溫干旱、森林火災(zāi)、熱帶氣旋等，以氣象和水文災(zāi)害為主，其通航救援主要采用縱橫一體化管理模式。各級(jí)救援部門與政府救援職能機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦公，協(xié)調(diào)處理各類緊急救援問題。歐洲一些國(guó)家大多都設(shè)有國(guó)家級(jí)的緊急救援部門，通過建立完善的通航救援法律法規(guī)體系、通航緊急救援指揮中心、通航專業(yè)救援隊(duì)伍等，統(tǒng)一實(shí)施救援工作。

2 新冠疫情下，通航應(yīng)急聯(lián)動(dòng)法律法規(guī)政策問題

國(guó)家自開始發(fā)展通航以來，陸續(xù)頒布了一系列關(guān)于通航管理、運(yùn)行、準(zhǔn)入、保障等多個(gè)層面的法律、法規(guī)以及行業(yè)規(guī)章。其中包括：國(guó)家法律《中華人民共和國(guó)民用航空法》、行政法規(guī)《國(guó)務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》《通用航空飛行管制條例》、民航規(guī)章30部，作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)16部。各類法律法規(guī)涵蓋了空域開放、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、飛機(jī)采購(gòu)和飛機(jī)審批管理、飛行員培訓(xùn)（駕照管理）、飛機(jī)維修培訓(xùn)管理（執(zhí)照管理）、適航管理、飛行標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)安全等多個(gè)方面;為保障飛行安全，保護(hù)從事通航活動(dòng)的企業(yè)和個(gè)人的合法權(quán)益，規(guī)范通航作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)通用航空系統(tǒng)化、法制化和通航產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展產(chǎn)生極大的促進(jìn)作用。然而，通航在當(dāng)前環(huán)境下運(yùn)作，尤其是應(yīng)對(duì)此次突發(fā)性疫情，通航在實(shí)際響應(yīng)國(guó)家抗疫救災(zāi)號(hào)召過程中，依然產(chǎn)生了許多法律法規(guī)層面較為突出的問題：

針對(duì)通航應(yīng)急救援的立法層次不高。目前我國(guó)暫沒有針對(duì)通航應(yīng)急救援的法律，僅依靠國(guó)家的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和民航局方的應(yīng)急管理規(guī)定。這些都是從宏觀角度進(jìn)行規(guī)范，只能作為應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的總體指導(dǎo)思想。另外，從內(nèi)容上來看，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法更傾向預(yù)防與減少災(zāi)害的發(fā)生，以及當(dāng)災(zāi)害發(fā)生以后如何進(jìn)行快速有效的控制，來減輕人民生命財(cái)產(chǎn)的損失，沒有對(duì)通航應(yīng)急救援進(jìn)行具體規(guī)范。即便是局方應(yīng)急管理規(guī)定，也側(cè)重于降低對(duì)民航活動(dòng)的影響，并沒有針對(duì)通航活動(dòng)進(jìn)行專門的處置規(guī)定。

應(yīng)急救援法律法規(guī)未形成體系。適用于通航的應(yīng)急救援法律法規(guī)，很單一，除了上述立法層面的不足以外，主要受到低空空域限制?！兜涂湛沼蚬芾硪?guī)定》，太過于粗略，不夠具體細(xì)致，對(duì)促進(jìn)通航應(yīng)急救援的實(shí)施所發(fā)揮的作用很局限。另通航整體的應(yīng)急救援水平需要標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化，并形成足夠的規(guī)模，就需要進(jìn)一步補(bǔ)充、完善通航應(yīng)急救援法律法規(guī)，繼而才能形成科學(xué)的符合中國(guó)特色社會(huì)發(fā)展需求通航特色鮮明的應(yīng)急救援體系。

應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏。我國(guó)目前的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，主要特征是自上而下，國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，下屬機(jī)構(gòu)部門進(jìn)行全方位協(xié)調(diào)，地方政府為主體應(yīng)急管理機(jī)制。這種機(jī)制的優(yōu)勢(shì)是，能夠高效集中最廣大的資源進(jìn)行應(yīng)急救援。不足的地方就是，地區(qū)災(zāi)害、公共衛(wèi)生安全事件（如新冠疫情）等，往往發(fā)生后，因事件的突發(fā)性，區(qū)域性，快速擴(kuò)散性等，使得應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制在響應(yīng)時(shí)間上有所滯后，在具體實(shí)施救援、聯(lián)防聯(lián)控過程中，因涉及通航的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的不足，通航的快速、高效、靈活、起降場(chǎng)地要求低等先天優(yōu)勢(shì)無法得以充分發(fā)揮。另在特殊應(yīng)急狀況下，需要通航、民航、軍方，海上、陸地、空中，基建、衛(wèi)生、消防、后勤保障、運(yùn)輸?shù)热轿涣Ⅲw式救援，則更需要應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，才能有序協(xié)調(diào)各類社會(huì)資源。

行業(yè)法規(guī)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高和監(jiān)管不足。在無特殊事件發(fā)生的情況下，通航企業(yè)可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)運(yùn)輸，和完成客戶任務(wù)等，獲得收益，保障公司正常運(yùn)作與發(fā)展，同時(shí)按照局方的要求，根據(jù)公司規(guī)模等級(jí)具備相應(yīng)的救援水平;一旦發(fā)生區(qū)域性疫情、地質(zhì)災(zāi)害等，通航類企業(yè)能夠迅速響應(yīng)，投入搶險(xiǎn)救災(zāi)中。目前情況來看，通航公司從事非營(yíng)業(yè)飛行活動(dòng)準(zhǔn)入較為容易，但日常管理、維修、運(yùn)營(yíng)保障等，需要投入大量的資金。通航公司的發(fā)展離不開商業(yè)活動(dòng)，但局方對(duì)商業(yè)活動(dòng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高，一般的通航企業(yè)難以獲得資質(zhì)，這就降低了資本投資通航公司參與社會(huì)活動(dòng)的積極性，必然會(huì)導(dǎo)致行業(yè)參與應(yīng)急救援體量難以壯大發(fā)展。在實(shí)際救援過程中，監(jiān)管不足，存在較多安全隱患，成為了社會(huì)層面主要考慮因素。這就需要從行業(yè)法規(guī)方面，降低通航企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，保障通航公司正常有序經(jīng)營(yíng)，在應(yīng)急救援方面提高監(jiān)管力度，實(shí)現(xiàn)通航企業(yè)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的救援保障運(yùn)行。

3 我國(guó)通航應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制法律法規(guī)建設(shè)思路

補(bǔ)充通航應(yīng)急救援相關(guān)法律，明確法律地位。通用航空應(yīng)作為我國(guó)處置各類災(zāi)害的重要應(yīng)急救援力量。這就需要從法律層面提升通航的地位，明確通航產(chǎn)業(yè)中的通航公司參與應(yīng)急救援的權(quán)利和義務(wù)、法人和作業(yè)人員資質(zhì)、公司執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、救援任務(wù)規(guī)范等方面。

持續(xù)推進(jìn)低空空域改革，低空飛行具有更多的自主權(quán)。低空空域改革面臨很多問題，需要快速推進(jìn)，進(jìn)行宏觀規(guī)劃。這樣才能真正促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能真正發(fā)揮出通航的優(yōu)勢(shì)。在應(yīng)急救援過程中，才能更好實(shí)施作業(yè)任務(wù)飛行。

制訂完善的通航規(guī)章，構(gòu)建通航適航和飛行管理規(guī)范。針對(duì)通航的規(guī)章太少，還有許多方面與民航規(guī)章?lián)诫s在一起，因?yàn)橥ê缴婕暗臋C(jī)型種類繁多、作業(yè)范圍廣、短距靈活高效等特點(diǎn)，常常出現(xiàn)無章可依的情形，勢(shì)必會(huì)帶來安全隱患或者阻礙任務(wù)的實(shí)施。因此，需要進(jìn)一步明確通航的范圍，將涉及通航的規(guī)章全部從民航中獨(dú)立出來。總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：與民航分工明確，互為補(bǔ)充，各有側(cè)重，不發(fā)生矛盾，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。

建立通航應(yīng)急救援模式、聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及組織機(jī)構(gòu)。此次應(yīng)對(duì)新冠疫情過程中，通航應(yīng)急救援暴露出來的問題是，通航產(chǎn)業(yè)參與疫情保障救援的積極性很高。但由于缺乏統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、救援模式單一、對(duì)應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，使得通航救援力量擱置得不到充分利用。即便如此，在湖北各地區(qū)市縣，個(gè)別通航企業(yè)在搶險(xiǎn)運(yùn)輸、醫(yī)療救護(hù)、人員管控、實(shí)時(shí)監(jiān)控、后勤保障等方面均取得良好的效果，大大彌補(bǔ)了地面和民航的不足。因此，擁有科學(xué)廣泛的救援模式，快速高效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以及專門的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，勢(shì)必會(huì)更好地保障人民利益，發(fā)揮出不可估量的作用。

善于借鑒國(guó)外通航發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急聯(lián)動(dòng)救援的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外通航發(fā)展較為成熟的國(guó)家如美國(guó)、俄羅斯、日本、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)，其通航應(yīng)急救援、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過程中所涉及的制度體系、管理體系、實(shí)施體系等均較為完善、各有特色。我國(guó)需要充分結(jié)合自己的國(guó)情，汲取國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將整個(gè)通航應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系做到精益求精、全面細(xì)致，來大力促進(jìn)該行業(yè)的發(fā)展。

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