精準(zhǔn)扶貧中存在的問題及績效提升研究

李春仙

截止2019年，中國的精準(zhǔn)扶貧取得了巨大成績，已經(jīng)剩下551萬貧困人口。2020年是決勝扶貧，建成全面小康的關(guān)鍵一年，精準(zhǔn)扶貧的最后一公里在哪里，本文就精準(zhǔn)扶貧中存在的問題及績效提升進(jìn)行研究，以期對中國的精準(zhǔn)扶貧做出貢獻(xiàn)。

一、前言

貧困是人類面臨的世界性難題，貧困問題是世界各國發(fā)展急需解決的問題之一。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施以來，在各級政府的大力支持下，取得了巨大的成就，中國的貧困人口每年都以幾千萬的速度在減少，為世界的減貧工作特別是中國的減貧工作做出了巨大的貢獻(xiàn)。

由于精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)場主要在一些貧困的農(nóng)村，所以政府的政策和落實主要是在農(nóng)村，所以地方政府的理解、落實的程度直接決定了精準(zhǔn)扶貧的成果。中國人一向是“上有政策，下有對策”，精準(zhǔn)扶貧是一種軍令狀式的扶貧管理機(jī)制，往往會導(dǎo)致地方政府扶貧工作的一系列應(yīng)對策略，造成貧困治理失靈。比較有代表性的現(xiàn)象就是精準(zhǔn)扶貧中的“懸浮”及“精英俘獲”現(xiàn)象。

二、精準(zhǔn)扶貧中存在的問題及對策

（一）精準(zhǔn)扶貧中存在的問題

精準(zhǔn)扶貧要求根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，以及不同貧困戶的現(xiàn)實狀況，做到宏觀層面的 4 個精準(zhǔn)（ 精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核） 和微觀層面上的 6 個精準(zhǔn)（ 扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)）。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在實施進(jìn)程中，其邊際效用在遞減，在有限資源投入的情況下，對 2020 年全面實現(xiàn)小康帶來了一定影響。

為此，國內(nèi)諸多學(xué)者對精準(zhǔn)扶貧及其模式進(jìn)行了研究，對于精準(zhǔn)扶貧，許多學(xué)者提出的方式可謂五花八門，政府扶持型扶貧、搬遷式扶貧、綠色扶貧、助學(xué)扶貧、大病救助扶貧、金融扶貧等等，但在扶貧治理中出現(xiàn)了一下問題值得思考。

1.虛工作占據(jù)了村干部的大量時間

數(shù)字化、文本化的軟工作占據(jù)了村干部的大量時間和精力，花費(fèi)了大量的人力、物力，使得真正用到扶貧上的時間大大減少。通過對陜北某縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為了應(yīng)對檢查，每月一些村干部都會聘請人填寫數(shù)據(jù)表格。村干部每天都在造表，一年到頭都在填表。真正給老百姓帶來實惠的并沒有多少。

2.扶貧中精英俘獲現(xiàn)象嚴(yán)重

中國的人情大于法，尤其是在中國農(nóng)村，由于貧困戶在許多方面都能得到實惠，所以貧困戶往往是一些會辦事或者與村干部有關(guān)系的人，并不一定是真正貧困的人，精英俘獲現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.精準(zhǔn)扶貧中精準(zhǔn)與模糊的矛盾

貧困戶的收入模糊和非貨幣化，而精準(zhǔn)扶貧又要求有精準(zhǔn)的數(shù)字，但精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化治理是有前提條件的，即要在已經(jīng)規(guī)范化和規(guī)則化的現(xiàn)代社會中才能有效開展，但大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍舊是一種非規(guī)則化和非均質(zhì)化的狀態(tài)，難以具備精細(xì)化治理的基礎(chǔ)。所以填表過程中就難免出現(xiàn)形式化和造假現(xiàn)象。

4.現(xiàn)有制度的缺陷

當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作中存在著監(jiān)管不力、信息不對稱、反饋渠道有限等問題，扶貧中的需要得不到重視，扶貧中的腐敗屢禁不止，有的監(jiān)管存在滯后性，有亡羊補(bǔ)牢的現(xiàn)象，造成資源的巨大浪費(fèi)。

（二）精準(zhǔn)扶貧中問題的治理對策

1.減少虛工作的時間

減少村干部填表和造表的時間，把時間真正用在為精準(zhǔn)扶貧干實事、想出路上。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽出一個專人去精準(zhǔn)扶貧村統(tǒng)計必須的數(shù)據(jù)，減少一些不實的數(shù)據(jù)和一些行政村為了謊報業(yè)績而編造的數(shù)據(jù)。

2.改變扶貧中的精英俘獲現(xiàn)象

改變導(dǎo)致扶貧上的特權(quán)化現(xiàn)象，將資金用于與村民生活生產(chǎn)緊密相關(guān)的方面，通過打分評估的辦法，讓扶貧第一書記參與，把扶貧資金用在真正需要扶持的貧困戶身上，并在全村進(jìn)行公示，允許村民匿名舉報不合理的現(xiàn)象。取消扶貧資金上錯位和不合理的現(xiàn)象。

3.改變精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化方式與基層治理的綜合性、復(fù)雜性和模糊性不相匹配的現(xiàn)象

農(nóng)村基層治理向城市社區(qū)相對規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)習(xí)，便簡約治理為規(guī)范治理。改變精準(zhǔn)扶貧要通過行政化、科層化的方式來要求基層村干部，事事都要做得精細(xì)，做文字、數(shù)字工作成為事本主義的現(xiàn)象。把這些事情交給縣鄉(xiāng)層面的專人去做，讓基層治理去處理不規(guī)則發(fā)生的事情，如解決家庭、土地等矛盾糾紛，提供公共品和公共服務(wù)。減少精準(zhǔn)扶貧在基層實踐中事無巨細(xì)的現(xiàn)象，減少治理的成本。

4.加強(qiáng)行政監(jiān)督

我國的扶貧政策普遍存在執(zhí)行難、落實難的問題，國家的相關(guān)政策在向下傳播的過程中，存在著執(zhí)行不力甚至政策曲解的問題。在政策落地的過程中，要加強(qiáng)監(jiān)督，包括對扶貧開發(fā)資金的監(jiān)督、對資金使用的監(jiān)督、對扶貧開發(fā)項目的監(jiān)督，對結(jié)果的監(jiān)督等。精準(zhǔn)扶貧中，工作復(fù)雜，利益主體眾多，在依靠政府國家進(jìn)行監(jiān)督的同時，要發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，提高公民對精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督意識，主動參與到精準(zhǔn)扶貧中，對于各種“懸浮”及“精英俘獲”現(xiàn)象要敢于揭發(fā)，敢于斗爭，直到問題的解決。

三、精準(zhǔn)扶貧中績效提升研究

（一）扶貧績效的影響因素

1.扶貧主體是第一影響因素

精準(zhǔn)扶貧主體存在著多元化，政府、市場、社會、社區(qū)、貧困戶本人等，他們的行為直接影響精準(zhǔn)扶貧的績效在于，他們不僅影響精準(zhǔn)扶貧政策的出臺，而且影響精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行、監(jiān)督和評估等環(huán)節(jié)。

政府作為第一主體，它的認(rèn)識水平、角色意識、精準(zhǔn)扶貧能力（學(xué)習(xí)能力、調(diào)研能力、溝通能力、資源整合能力、回應(yīng)能力、執(zhí)行能力、創(chuàng)新能力）都對扶貧績效影響巨大。不同的認(rèn)知水平對政策以及政策執(zhí)行行為的投入產(chǎn)生影響，高認(rèn)知水平受到扶貧干部自身素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)以及政策宣傳、教育的影響。高認(rèn)知水平意味著對政策的理解透徹，并能夠轉(zhuǎn)化為有效的執(zhí)行行為。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部文化程度普遍偏低，尤其是在貧窮邊遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，資源稀缺，人才大量流失，也吸引不了高素質(zhì)、高學(xué)歷的人才，因此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)歷相對較低，他們參加培訓(xùn)的機(jī)會也少，自我學(xué)習(xí)能力又較為缺乏，年齡偏大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于精準(zhǔn)扶貧這一新政策與新要求，往往接受能力滯后。

2.扶貧客體是第二影響因素

扶貧客體是指處于貧困標(biāo)準(zhǔn)以下的貧困地區(qū)和貧困人口。精準(zhǔn)扶貧很難做到精準(zhǔn)，原因在于扶貧對象具有異質(zhì)性、個體性的特征，致貧原因的復(fù)雜性與返貧現(xiàn)象的頻發(fā)性。包括：在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動能力的貧困人口，具體有：六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石墨化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山--太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實施特殊政策的西藏、新疆南疆三地州是扶貧攻堅主戰(zhàn)場。還有重點縣、貧困村。可見，扶貧對象之廣泛，跨東中西各地，分散特征顯著、資源環(huán)境各異。致貧原因與脫貧原因具有復(fù)雜性、反復(fù)性、多元性，對于精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)提出了挑戰(zhàn)，而精準(zhǔn)扶貧績效在很大程度上也受到這些因素的影響。

3.扶貧方式是第三影響因素

堅持“五個一批”的分類指導(dǎo)原則，具體來說包括：發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，涵蓋了發(fā)展生產(chǎn)、扶持就業(yè)、異地搬遷、教育、醫(yī)療、住房安全等各項內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，收益有限，新型經(jīng)營主體帶動不足，缺乏共贏機(jī)制，因災(zāi)致貧或返貧風(fēng)險高，留守老人、婦女兒童多，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展人力缺乏，政績工程、流于形式。異地搬遷補(bǔ)助低，搬遷后貧困戶發(fā)展問題突出，缺乏配套設(shè)施，異地搬遷扶貧績效削弱，情感關(guān)懷缺乏。教育扶貧流于形式，教育反饋缺乏，教育內(nèi)容缺乏全面性等都影響了精準(zhǔn)扶貧績效的發(fā)揮。

4.扶貧制度因素是第四影響因素

在所有的影響因素中，制度扶貧是根本。合理有效的制度和政策的出臺和執(zhí)行，能夠給予貧困戶自主脫貧的能力，推動中國扶貧進(jìn)程。但是，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制度帶來的不平等的資源和服務(wù)、公共財政制度對于農(nóng)民的不合理收稅等，執(zhí)行力到不到位、宣傳落實到不到位、對政策的全面落實與協(xié)調(diào)監(jiān)控等都會影響精準(zhǔn)扶貧績效。從2013年11月，國務(wù)院印發(fā)了100多項政策文件，六個精準(zhǔn)、五個一批等。中央與地方為精準(zhǔn)扶貧打出的組合拳，無不體現(xiàn)在中國在脫貧攻堅事業(yè)上的決心。到2019年底，貧困人口從2012年的9899萬人減少到551萬人，貧困發(fā)生率為0.6%。但是剩下的都是多年扶不起的貧困戶、都是硬骨頭，必須用不同的方法才能使得這些人脫貧，否則扶貧績效很難得以提高。

（二）精準(zhǔn)扶貧績效提升的路徑

1.提升扶貧主體的能力

扶貧主體是精準(zhǔn)扶貧的中堅力量，是扶貧工作的“引擎”，他們的扶貧意識和扶貧能力影響著扶貧政策的具體落實。具體來說，要提高扶貧主體的扶貧意識，提高扶貧干部的準(zhǔn)入門檻，把學(xué)歷和工作經(jīng)驗放在首位，同時加強(qiáng)對他們的監(jiān)督，保障扶貧工作的陽光透明，還要建立健全考核培訓(xùn)機(jī)制，建立扶貧績效與薪酬掛鉤機(jī)制;政府購買也要公平，公開招標(biāo)，建立扶貧干部問責(zé)機(jī)制，發(fā)揮市場在扶貧中的作用，充分挖掘市場潛力;還要發(fā)揮社會組織的作用，擺正心態(tài)，撬動社會力量參與精準(zhǔn)扶貧，激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力，才能提高扶貧績效。

2.聚焦扶貧客體

針對當(dāng)前“主體熱、客體冷”，要把群眾的冷暖放在首位。切實提高農(nóng)民收入，改善其生產(chǎn)生活條件，推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，提供就業(yè)機(jī)會，創(chuàng)新就業(yè)扶貧方式，普及就業(yè)能力測試，遴選就業(yè)崗位，注重對員工的人文關(guān)懷，實現(xiàn)利益共享。改善農(nóng)村醫(yī)療保障，建立全國統(tǒng)一的個人賬戶和結(jié)算系統(tǒng)。

3.創(chuàng)新多元化的扶貧方式

產(chǎn)業(yè)扶貧放在首位，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，貧困地區(qū)培訓(xùn)工程、旅游基礎(chǔ)設(shè)施提升工程、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品提升工程、休閑農(nóng)業(yè)、深林旅游、光伏扶貧、水庫移民脫貧工程等，形成一村一特色，注重綠色扶貧、注重科學(xué)長效的可持續(xù)發(fā)展。要通過農(nóng)村普及教育，通過掌握先進(jìn)的科技文化知識科技扶貧。促進(jìn)教育公平，擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)教育資源，在農(nóng)村重點發(fā)展職業(yè)教育，提高他們自身的脫貧能力，對貧困地區(qū)教育傾斜、就業(yè)傾斜等。加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動，主要是產(chǎn)業(yè)、文化、空間、生態(tài)與行政相互促進(jìn)等多樣化的扶貧方式，使不同的人走上不同的脫貧之路，調(diào)動他們自身勞動的積極性和創(chuàng)造性。

（作者單位：陜西服裝工程學(xué)院）