新冠疫情下沖擊的聯(lián)合國，還有未來嗎

張貴洪

新冠疫情在短短幾個月內席卷全球200多個國家和地區(qū)，不僅造成經濟、社會、政治等多方面危機，而且對聯(lián)合國等國際組織也產生了沖擊。疫情改變了世界，也對聯(lián)合國帶來深遠的影響，構成諸多挑戰(zhàn)。疫情發(fā)展到今天，同樣要思考聯(lián)合國和國際秩序的未來。

聯(lián)合國是如何應對新冠疫情的

疫情是全球性的，但迄今為止的應對基本上是國家性的，抗疫國際合作總體上乏力，包括聯(lián)合國在內的國際組織在全球抗疫中發(fā)揮的作用有限。疫情發(fā)生至今，聯(lián)合國大會通過了兩個應對疫情的決議，即“全球團結抗擊2019冠狀病毒病（COVID-19）”和“開展國際合作，確保全球獲得應對COVID-19的藥品、疫苗及醫(yī)療設備”。安理會通過了第2532號決議，要求普遍、立即停止敵對行動，指示維和行動支持東道國抗疫。秘書長發(fā)起了“聯(lián)合國2019COVID-19全面應對行動”，主要包括措施、政策和資金三個方面。

總的來看，聯(lián)合國系統(tǒng)在應對新冠疫情中的主要工作有三個方面：一是政治上，如呼吁國際社會團結合作抗疫，反對污名化和政治化，倡議全球?；鸷腿说乐髁x應對等;二是政策上，如發(fā)布了18份政策簡報，向各國政府提供專業(yè)性和專門性的抗疫指導意見和建議;三是資金上，提出了多個籌資計劃，如戰(zhàn)略防范和應對計劃、全球人道主義響應計劃、世衛(wèi)組織“COVID-19團結應對基金”等。

作為聯(lián)合國框架下負責國際衛(wèi)生事務的專門機構，世界衛(wèi)生組織是國際衛(wèi)生合作的主要平臺和全球衛(wèi)生治理的主要機制。1月30日，世衛(wèi)組織總干事譚德塞宣布新冠疫情為“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，并開始采取一系列的行動阻止病毒的人際傳播和影響。其中的工作包括制訂和實施“戰(zhàn)略準備和應對方案”及其指導方針，設立“伙伴平臺”，建立“新冠疫情供應鏈體系”，以及管理信息流行病等。美國政府此前宣布退出該組織，嚴重損害了該組織的權威性和有效性。聯(lián)合國系統(tǒng)的其他機構也采取了一些行動。世界銀行和糧農組織等聯(lián)合國專門機構、開發(fā)計劃署和兒童基金會等聯(lián)合國附屬機構、國際紅十字會和無國界醫(yī)生等非政府間國際組織都發(fā)揮了各自獨特的作用。

2020年4月23日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯出席聯(lián)合國經社理事會發(fā)展籌資后續(xù)行動論壇視頻會議。會議討論了應對新冠疫情的全球行動。

如何評價聯(lián)合國在全球抗疫中的表現(xiàn)？第74屆聯(lián)大第270號決議指出，聯(lián)合國系統(tǒng)在促進和協(xié)調全球控制和遏制疫情傳播的對策方面具有“核心作用”。第75屆聯(lián)大候任主席、土耳其現(xiàn)任大國民議會外交事務委員會主席沃爾坎·博茲克爾表示，新冠疫情凸顯了聯(lián)合國及其相關機構在應對疫情方面的“關鍵作用”。是否核心和關鍵？見仁見智。從聯(lián)合國在全球抗疫中的實際表現(xiàn)來看，更多地還是在引導和協(xié)調這個層面。

疫情對聯(lián)合國造成哪些影響和挑戰(zhàn)

疫情對聯(lián)合國造成至少三個方面的重大影響。一是改變了聯(lián)合國的工作方式。許多會議被取消、延期，或縮小規(guī)模，或改為網上舉行。9月22日召開的第75屆聯(lián)大一般性辯論將以播放講話錄像的方式舉行，這在聯(lián)合國歷史上還是首次。受疫情影響，自3月初至7月上旬，聯(lián)大只通過28項決議，比去年同期減少了15項。二是改變了聯(lián)合國的工作議程。聯(lián)合國維和部隊已暫停部署和輪換，并減少了與當地人員的接觸。疫情對2030年可持續(xù)發(fā)展議程的影響還有待觀察，但在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標方面肯定增加了很多困難。疫情加劇了貧困、不平等、歧視等人權問題，同時還引發(fā)了一些新的人權問題。聯(lián)合國常規(guī)預算面臨“流動性危機”，拖欠會費的情況可能會加重。4月6日，聯(lián)合國秘書長發(fā)言人迪雅里克表示，新冠疫情使聯(lián)合國增加了一些不可預知的支出。為應對疫情，聯(lián)合國秘書長于4月通過了一項“數據戰(zhàn)略”，以推動全球“數據行動”。三是疫情還將改變聯(lián)合國的工作方向?？梢灶A見，公共衛(wèi)生及相關議題在聯(lián)合國的議程中將更加突出。聯(lián)合國的安全架構、發(fā)展系統(tǒng)和人權機構如何既分別又協(xié)同應對公共衛(wèi)生危機，又如何把公共衛(wèi)生議題整合到現(xiàn)有工作內容中，這是疫情后聯(lián)合國面臨的新課題。

疫情后的聯(lián)合國與國際秩序未來走向

聯(lián)合國是戰(zhàn)后國際秩序的象征，也是國際合作和協(xié)調的中心。疫情在很大程度上改變了世界發(fā)展的邏輯和進程，動搖了國際秩序的基礎和核心。在未來國際秩序的重塑中，疫情及其應對所體現(xiàn)出來的一些因素和趨勢值得重視：

第一，從國際性到全球性。主權國家之間的合作和競爭，以及在國家利益和國家力量基礎上形成的國際格局、國際規(guī)則和國際制度，構成國際秩序的基本內容。新冠疫情很大程度上改變了國際合作和國際競爭的形態(tài)和內容，也將重新界定國家利益和國家力量。越來越多的全球性問題和非國家行為體對現(xiàn)存國際秩序構成持續(xù)挑戰(zhàn)。

第二，從國家性到非國家性。主權國家是現(xiàn)有國際秩序的基礎和核心，是國際關系的基本行為體。非國家行為體，無論是國際組織還是非政府組織都是從主權國家派生出來的，處于從屬和依附地位。事實上，冷戰(zhàn)結束以后，超國家的、跨國家的和次國家的力量不斷上升，但并沒有在國際秩序中取得主體性地位。盡管國家仍然理所當然地是最強、最有能力的國際行為體，但它們現(xiàn)在必須越來越多地與不斷增多的非國家行為體分享國際政治舞臺。在未來的國際秩序中，特別是在應對全球性和非傳統(tǒng)安全的問題上，非國家性的因素和特征將越來越明顯。

第三，從傳統(tǒng)性到非傳統(tǒng)性。新冠疫情的全球蔓延表明，公共衛(wèi)生危機是當前和未來很長時期人類面臨的最大挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生、氣候變化、恐怖主義已構成三大全球性問題，并具有非傳統(tǒng)性這一共同特點。這種非傳統(tǒng)性的主要特征之一是安全、發(fā)展和人權的關聯(lián)性。在未來的國際秩序中，包括人的安全、尊嚴和平等這樣基礎性的人權具有更高的價值和意義。

未來的國際秩序，無論是什么樣的形態(tài)，聯(lián)合國仍將有一席之地，但是否能維持其核心和基礎地位，同樣具有不確定性。疫情進一步暴露了聯(lián)合國在國際合作和全球治理中的某些不足和缺陷。聯(lián)合國要維護和加強其在未來國際秩序中的應有地位和作用，就需要在以下方面有所創(chuàng)新和作為。

一是重視非傳統(tǒng)安全。疫情是公共衛(wèi)生事件，更是非傳統(tǒng)安全威脅。氣候變化和公共衛(wèi)生正成為聯(lián)合國面臨的兩大非傳統(tǒng)安全問題。冷戰(zhàn)結束后，聯(lián)合國積累了應對非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的一些經驗，但還沒有形成應對非傳統(tǒng)安全威脅的系統(tǒng)性的理念、機制和能力。這應該成為聯(lián)合國改革的一個方向和重點。

二是突出人道和人權。聯(lián)合國是政府間國際組織，成員是主權國家。但現(xiàn)在世界所面臨的許多問題是次國家或跨國家的，非國家行為體的作用越來越突出。聯(lián)合國如何包容這些非國家行為體，如何把重點從國家這個工具性目標轉向人這個更具價值性的目標，提升和加強人權和人道在聯(lián)合國體系和議程中的地位，是聯(lián)合國發(fā)展的新方向。

三是提升預防體系和能力。應對新冠疫情的全球蔓延，聯(lián)合國和其他國際組織準備不足。古特雷斯擔任秘書長后，非常強調預防沖突。但相關政策和行動不夠強有力，且多局限于傳統(tǒng)安全領域。聯(lián)合國要加強危機預防的機制和能力建設。為此，聯(lián)合國的相關機構、人員、資源和工作方式需要進行重大調整和變革。

四是深化國際組織間合作。聯(lián)合國是一個系統(tǒng)，包括主要機構、專門機構以及大量的項目和基金。全球問題的非傳統(tǒng)性和跨國性對國際合作提出了更高的要求。國際組織之間的合作和協(xié)同在應對全球性問題中至關重要。聯(lián)合國系統(tǒng)內機構之間、聯(lián)合國與其他全球性和地區(qū)性國際組織之間的合作還有待加強。

五是推動大國競爭的緩和。大國關系很大程度上決定著國際組織的作用。疫情后，大國關系面臨重大調整。中美關系的走向對于聯(lián)合國和國際組織的未來具有決定性意義。一方面，國際組織可能成為中美戰(zhàn)略競爭的“戰(zhàn)場”，從而對國際組織造成損害;另一方面，為了共同應對全球問題和處理國際事務，國際組織也有可能成為中美競爭的“緩沖帶”和“談判地”。中美競爭是否會延伸到聯(lián)合國和國際組織，值得我們關注和研究。

六是加強安理會的權力和責任。安理會是聯(lián)合國最強有力的機構，決定著聯(lián)合國的形象和成敗，也是維護國際秩序的關鍵因素。這里不得不提到安理會改革。2月13日，第74屆聯(lián)大主席提賈尼·穆罕默德-班迪在一次會議發(fā)言中指出，聯(lián)合國成員國需在安理會改革的關鍵問題上達成共識，包括：擴大后的安理會的規(guī)模以及區(qū)域代表性問題;廢除或擴大否決權及其使用;擴不擴大常任理事國和非常任理事國的成員數量;支不支持文本談判。2009年啟動的聯(lián)大安理會改革政府間談判取得了一些進展，但并無實質性突破。新冠疫情和中美戰(zhàn)略競爭為安理會改革增加了新的不確定因素。此外，推動安理會討論更廣泛的公共衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全問題，可作為安理會改革的新內容。由于安理會是中美最難以脫鉤的機構，加強安理會特別是五個常任理事國協(xié)商機制，可以加強在維和、反恐、非傳統(tǒng)安全問題上的合作力度，從而以多邊促雙邊，或許有利于打破中美關系的僵局。

疫情更深遠的影響和挑戰(zhàn)是聯(lián)合國在國際關系、國際秩序和全球治理中的地位和作用。聯(lián)合國能否維持其在國際事務中的核心和基礎地位，抑或通過全球抗疫進一步加強其權威性和專業(yè)性，或者因為大國競爭特別是中美戰(zhàn)略競爭以及美國不斷退出聯(lián)合國機構造成聯(lián)合國特別是安理會某種程度的分裂，或者邊緣化和空心化？甚至一個沒有美國的聯(lián)合國或沒有聯(lián)合國的世界？這不僅有賴于聯(lián)合國自身的努力，更取決于國際關系的走向、大國競爭的取向以及成員國的選擇。

疫情造成的最大的國際政治后果是中美關系的惡化，而聯(lián)合國可能深受其害。臺灣問題是美國手中對抗中國的最大的一張“牌”。2021年是聯(lián)合國大會通過第2758號決議（恢復中國在聯(lián)合國合法席位）50周年，美國是否會在聯(lián)合國重新挑起臺灣議題，值得我們警惕和做好預案。

（作者為復旦大學聯(lián)合國與國際組織研究中心主任）